4.1. 도시계획 및 도시재정비촉진계획 등의 재점검
문화의 시대를 맞아 각 도시의 역사문화가치와 문화적 경쟁력을 제고하기 위해서는 개 발연대의 파라다임에 기초하여 수립해 놓은 각종 계획과 도시재정비·재개발계획의 수정 보완이 필요하다. 서울시를 비롯한 많은 도시의 도시계획은 대부분 1970년대에 수립된 것이다. 개발연대가 끝나고 난 지금 시점에도 이들 계획에 의해 도심지가 개발되고 있어 오늘날의 도시관리 방향과 맞지 않는 부분이 많다. 최근의 서울시 청진지구나 강화도 고 려궁지 관련 건물지 일대를 둘러싼 개발계획과 이로 인한 보존 갈등은 1970년대에 수 립된 공공의 계획에 의해 첨예하게 점화된 사례이다.
25) 채미옥. 2011. 전게서. pp.149-150.
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-따라서 인구저성장 및 문화의 시대를 맞아 급격하게 바뀌고 있는 도시관리 파라다임에 맞게 몇십년전에 마련된 도시계획시설 설치계획, 도지재정비 촉진 계획, 주거환경정비계 획 등의 적정성을 재점검하여 오늘날의 도시관리 관점에 맞게 보완 조정할 필요가 있다.
이들 재정비계획의 적정성 점검 과정에서 주요 유구가 있을 것으로 추정되는 지역과 주 요 역사적 골격에 해당하는 지역에 대해서는 재정비촉진지구에서 해제하거나 저밀 수복 형 재정비방법을 추진하도록 규정할 필요도 있다.
4.2. 계회단위개발기법을 활용한 개발과 보존의 갈등 최소화
전술한 도심재정비촉진구역 등은 공공이 지구 지정만 하고 민간이 개별적으로 개발계 획을 수립하도록 할 것이 아니라, 공공이 재정비촉진구역에 대한 마스터플랜을 마련하여 지구지정을 하고 이에 따라 선발굴을 추진하도록 개선할 필요가 있다. 이를 통해 개별 개발자가 경제적 이익 극대화를 위한 형태로 수립한 개발계획으로 인해 도심재정비촉진 지구내의 기능적 부조화 및 경관적 난개발이 발생하는 문제를 줄이는 동시에 매장문화 재 보존 및 활용의 효율화를 도모할 필요가 있다.
재정비촉진구역이나 재개발구역에 대한 마스터플랜 수립의 필요성은 서울 청진지구 사 례에서 쉽게 확인할 수 있다. 조선초기의 도시계획과 도시조직을 연구할 수 있는 중요 유구가 발굴된 서울 청진재개발지구는 도심재개발구역으로 지정된 곳이나 구체적인 개 발계획은 제1구역에서 19구역으로 나누어져 개별 사업구역별로 민간 개발자가 수립하고 있다. 이 과정에서 발굴이 이루어져 지구별로 파편적인 보존 방법과 범위가 검토되어 많 은 시간과 비용을 들여 개발을 했음에도 불구하고 큰 효과를 거두지 못하고 있다.
재정비촌진지구 전체에 대한 마스터플랜이 마련되어 있고, 선발굴이 추진될 경우 발굴 된 유구의 보존과 개발의 공존 체제를 비교적 용이하게 구축할 수 있다. 도시계획에서 흔히 사용하는 방법인 계획단위개발(Planned Unit Development, PUD) 기법을 활용하 면 재개발구역 전체를 묶어서 토지이용계획을 수립할 수 있다. 중요 유구가 있는 곳을 공원용지나 공공녹지로 지정하여 보존 활용하고 나머지 지역에 건물을 배치하도록 토지 이용계획을 조정할 수 있어 특정 필지 개발자의 일방적인 손해를 강요하거나 공공의 과 다한 보상 부담없이 보존할 수 있는 방안을 모색할 수 있다.
개발자가 원하는 형태로 고층 개발을 하더라도 <그림 5>에서 보는 바와 같이 주변지 역과 연계하여 체비지나 공원의 위치, 재개발되는 건물의 배치를 조정하고 발굴 유구의 노출 및 가시화 방법 등을 통해 고층건물 사이사이로 서울의 역사적 맥락과 골격을 보 여주거나 경우에 따라서는 중요 유구나 도시조직을 보여줄 필요가 있는 지역의 지하 2 층부터 지상 1층까지를 공공이 매입하여 보존처리 후 가시화시키고 나머지를 개발하게 하는 방법도 검토될 수 있다.
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-<그림 5> PUD기법 적용한 개발지역과 보존지역의 조정 개념도
4.3. 경미한 변경의 범주 보완으로 매장문화재와 개발사업의 갈등 축소
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」에서는 계획내용에 큰 영향을 주지 않는 경미한 변경은 별도의 협의 및 심의 절차를 거치지 않도록 규정하여 복잡한 행정절차를 줄이도록 하고 있다. 「국토계획법」에서 규정하고 있는 경미한 변경의 범주 를 보면 단위 도시·군계획시설부지 면적의 5퍼센트 미만의 변경인 경우, 지구단위계획으 로 결정한 용도지역·용도지구 또는 도시·군계획시설 중 가구면적의 10% 이내의 변경, 건축물 높이의 20% 이내인 경우 등은 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토해양부장관과 의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 도 시·군관리계획(지구단위계획은 제외한다)을 변경할 수 있도록 규정하고 있다(법30조 5 항, 시행령 25조 3항, 4항).
이와같은 경미한 변경의 범주에 매장문화재 발굴을 포함시키는 방안을 마련하여, 발굴 결과 중요 유구가 발굴되었을 경우 기 완료한 각종 심의 및 허가절차를 다시 거치지 않 고 토지이용계획의 일부를 수정 변경할 수 있도록 하여야 한다. 이를 통해 기 완료한 각 종 심의허가를 다시 밟아야 하는 복잡한 행정절차로 인해 중요 유구가 나오더라도 개발 사업의 위치나 건물배치 등에 대한 계획을 수정하기가 어려운 제도적 한계를 극복하여 발굴된 유구와 개발의 공존이 가능한 기반을 확장시킬 필요가 있다.
4.4. 건축법상의 대지내 조경 및 공개공지 규정 등의 개선
발굴유구의 보존 및 활용을 위해서는 건축법 등의 규정의 개선도 필요하다. 현행 건축 법에서는 대지면적의 10%이내에서 조례로 정한 면적을 공개공지로 확보하도록 규정하
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-고 있다(건축법 제43조, 시행령제27조의 2). 매장문화재 보존 및 복원지역은 공개공지 에 포함되지 않기 때문에 발굴 유구를 원지형에 가시화시키거나 이전 복원하더라도, 그 유구의 성격과 맞지 않는 조경, 나무 등을 추가로 식재하여야 한다. 법에 규정된 공개 공지를 확보하고 매장문화재를 보존하는 면적을 추가로 확보하기가 어려워, 당해 지역에 서 발굴된 중요 매장문화재를 보존하고 현지에 복원해서 공공에게 전시하는 등 그 지역 의 역사성을 보존하고 활용하기 어렵다.
앞으로 건축법에서 확보하도록 규정한 공개공지 범주에 매장문화재 보존 및 복원 지역 을 추가하여 대규모 개발과 매장문화재의 공존 기반을 마련하는 제도적 개선 노력이 필 요하다. 즉 발굴지를 보존하고 유구를 복원하는 것도 공개공지로 인정하도록 함으로써, 법상의 공개공지 기준을 충족시키기 위해 발굴된 유적지를 훼손하고 인위적 조경 수목 등을 식재하는 문제를 해소하고, 그 지역에서 발굴된 유적의 역사성과 고유한 역사문화 환경을 살리는 개발이 이루어질 수 있도록 하여야 한다.
이의 유사사례로서「건축법」에서는 녹지지역에 건설하는 건축물이나「관광진흥법」상 의 관광지 또는 관광단지에 설치하는 관광시설, 종합휴양업의 시설, 관광·휴양형 지구단 위계획구역에 설치하는 관광시설 등에는 대지 내 조경을 하지 않아도 되도록 하는 규정 (건축법 제42조, 시행령제27조)을 참고할 수 있다.
4.5. 「문화예술진흥법」상의 조각품 설치 기준의 개선
「문화예술진흥법」상의 미술작품 설치 기준에 고고유적을 포함시키는 방안을 강구할 필요도 있다. 현행 「문화예술진흥법」에서는 건축물 연면적 1만㎡이상을 건축26)할 경 우 건축비용27)의 1/100범위내에서 해당하는 금액을 회화 조각 공예 등 미술작품 설치 에 사용하거나 문화예술진흥기금에 출연하도록 규정하고 있다(법제9조). 여기서 미술작 품은 감정평가를 거친 회화, 조각, 공예, 사진, 서예, 벽화, 미디어아트 등 조형예술물과 분수대 등 미술작품으로 인정할 만한 공공조형물로 규정되어있고, 미술품을 설치하지 않 을 경우 대신 문화예술진흥기금(이하 "기금"이라 한다)에 출연하도록 되어있다.
중요 유구가 나온 발굴지는 야외 조각품 대신 그 발굴지에서 나온 토층이나 유구 등을 보존처리하여 전시하는 방법으로 그 지역 고유의 역사성을 활용할 수 있다. 그러나 법적 으로 설치하도록 규정된 조각품 범주에 속하지 못해서 조각품 대신 그 지역에서 발굴된 유구를 활용하거나 발굴 유구관련 사항을 전시하지 못하는 문제가 있다. 발굴된 유구를 보존하고 가시화하는 것도 미술작품의 범주에 포함시킴으로써, 발굴된 유구가 훼손되지 않고 현지에 보존되고 활용될 수 있는 제도적 기틀을 마련하여야 한다.
26) 공동주택(기숙사 및 「임대주택법」에 따른 공공건설임대주택은 제외), 제1종 근린생활시설(「건축법 시행령」 별표 1 제3호바목부터 자목까지의 시설은 제외) 및 제2종 근린생활시설, 문화 및 집회시설 중 공연장·집회장 및 관람장, 판매 시설, 운수시설(항만시설 중 창고기능에 해당하는 시설은 제외), 의료시설 중 병원, 업무시설, 숙박시설, 위락시설, 방송 통신시설(제1종 근린생활시설은 제외)(시행령, 시행령 제12조 ①항)
27) 여기서 "건축 비용"이란 「수도권정비계획법」 제14조제2항에 따라 국토해양부장관이 고시하는 표준건축비를 기준으로 연면적에 대하여 산정한 금액을 말한다. 다만, 특별시ㆍ광역시를 제외한 지역의 경우에는 표준건축비의 100분의 95를 기준으로 연면적에 대하여 산정한 금액으로 한다.(시행령 제12조...)