2 0 1 3 문 화 국 토 포 럼 · 2 0 1 3 - 1 차 이 코 포 럼 P 〡 R 〡 O 〡 G 〡 R 〡 A 〡 M
13:00~13:30 등 록 13:30~14:00 개 회 식
개 회 사
박양호 국토연구원장
환 영 사
이혜은 이코모스 한국위원회 위원장
축 사박인숙 국회의원
14:00~15:30 주 제 발 표
사 회
송인호 이코모스 한국위원회 사무총장
제 1 주 제 「국토개발과 역사ㆍ문화적 지속가능성」유병권 부산지방국토관리청장
제 2 주 제 「지속 가능한 발굴유구 활용을 위한 보존처리 방안」
김선덕 서진문화유산보존연구소 소장
제 3 주 제 「국토개발과 발굴 문화재 보존의 갈등 해소 방안」
채미옥 문화국토연구센터장, 이코모스 한국위원회
집행위원15:30~15:50 휴 식 15:50~17:30 종 합 토 론
좌 장
이혜은 이코모스 한국위원회 위원장
토 론 자강경환 문화재청 보존정책국장
배기동 국제박물관협의회 한국위원회 위원장,
이코모스 한국위원회 위원유재윤 국토연구원 도시재생지원센터장 이광표 동아일보 차장
이재영 경기도시개발공사 사장 정채효
도시계획기술사 전회장,경동엔지니어링 부사장
최재헌 지리학회 회장,이코모스 한국위원회
집행위원2 0 1 3 문 화 국 토 포 럼 · 2 0 1 3 - 1 차 이 코 포 럼
C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1
국토개발과 역사ㆍ문화적 지속가능성
- 부산국토청 지난 9개월 간의 문화적 변화
유 병 권 부산지방국토관리청장
1. 국토개발에 있어서 문화적 가치의 중요성 2. 사회간접자본과 경관·문화재 보전
2.1. 사회간접자본과 경관관리 2.2. 사회간접자본과 문화재보전 3. 경관 및 문화재 보전을 위한 노력
3.1. 영남지역 국도경관 리모델링 3.2. 역사·문화적 리모델링 4. 글을 맺으면서
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1. 국토개발에 있어서 문화적 가치의 중요성
그동안 우리 사회의 ‘지속가능성’에 대한 논의는 주로 ‘개발과 환경의 조화’에 맞춰져 왔으며 경제적, 환경적, 사회적 지속가능성의 총체적 의미로 논의되어 왔다. 따라서 문 화적 지속가능성이라는 개념은 상대적으로 경시되거나 환경적 혹은 사회적 지속가능성 의 범주에 포함되어 이해된 것으로 보인다. 그러나 국토개발이 곧 문화형성의 주체인 국 민의 삶터를 중심으로 이루어지고 있으며 우리 국토 어디서든 역사적 의미를 가지고 있 지 않은 곳이 없다는 점에서 문화적 지속가능성 개념은 별도로 논의해야 할 만큼 큰 유․무형의 가치를 가지고 있다고 할 것이다.
경제성장을 위해 확충되기 시작한 사회간접자본은 우리 사회 문화적 가치의 변동요인 도 제공했다. 국토종합계획이라는 이름하에 추진된 각종 개발은 국토공간의 쓰임새를 변 화시켰으며, 특히 도로는 도시와 도시, 농촌과 도시를 연결하는 통로 역할을 수행했다.
도로건설에 따른 교통의 발달은 사람들간의 접촉범위와 빈도를 높였다. 국가전체의 문화 적 사회적 변동요인을 제공했음은 물론이다.
근대화과정에 이와 같은 개발을 주도한 주체는 정부를 비롯한 공공부문이었다. 정부의 의사결정은 전략적이고 가시적인 목표설정 그리고 단기간의 정책효과 달성이 중요시되 었다. 하지만 국토가 갖는 문화적 가치는 공공부문이 해석하기 어려운 영역인만큼 공공 부문이 주도하는 개발에 문화적 가치를 융합시키는 것은 근본적으로 한계가 있었다.
사회간접자본과 달리 도시개발은 경제․문화․안전․보건 등을 포괄하는 복합적 성격을 띠 고 있으므로 문화적 가치를 담기가 오히려 쉬웠다. 최근 살기좋은 도시만들기를 비롯하 여 개발과정에 문화적 가치를 반영하려는 시도가 곳곳에서 나타나고 있다. 그것은 우리 사회의 교육수준이 높아지고, 잠재되어 있는 협동의식이 나타나고 있으며, 내재된 문화 적 역량에 기인한 것이라고 할 것이다. 어쩌면 도시개발은 지역사회수준에서 복합적으로 이루어지는 활동이라는 점에서 사회간접자본과는 다른 특성을 가지고 있는 것 같다. 게 다가 2000년대 들어 도시개발법이 제정되면서 종전의 공영개발위주에서 민간개발도 가 능하도록 제도가 보완되었다. 따라서 개발과정에 민간의 창의와 자율, 참여를 통해 지역 사회에 스며있는 숨겨진 지식(tacit knowledge)이 표출될 수 있는 기회가 많아졌고 문 화적 지속가능성에 기여하는 개발제도의 기본틀이 마련된 셈이다.
그러나 사회간접자본건설의 경우 여전히 공공부문의 의사결정이 중요하다. 이는 사회간 접자본시설은 국가예산을 들여 조성되고 있기 때문이기도 하다. 그러나 사회간접자본시 설은 지역문화와 결부되어 있는 국토공간 구석구석에 건설되므로 중앙정부 위주의 사고 에 대한 개선은 필요하다. 최근에는 개발에 대한 인식이 환경부문의 견제, 문화에 대한 인식제고 등으로 제도적 혹은 행태적으로 많이 선진화되었지만 집행과정에서는 여전히 물리적 개발에 치중하는 근대적 유산이 많이 남아있는 것 같다.
사회간접자본건설이 경제개발을 시작한 1960년대 이후 50여년간 우리 경제의 견인차 역할을 해 온 것은 부인할 수 없다. 그러나 주요 간선망이 완성된 지금은 숨을 돌리고
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국토개발의 문화적 가치에 보다 더 관심을 가질 시점이 아닌가 한다. 그것은 개발에 있 어서 간과되어 온 지역의 사회적, 인문지리적, 역사적 가치를 재해석하는데서 출발할 필 요가 있다.
선진국의 경우에는 통상 환경･재해･문화 등의 가치를 존중하면서 개발이 이루어지도록 유도하기 위해 영향평가를 실시한다. 개발과정에는 거추장스러운 제도로 여겨질 수 있지 만 잘만 운영하면 다양한 가치를 조정할 수 있는 기발한 제도가 아닐 수 없다. 우리나라 의 경우에는 개발에 따른 문화적 지속가능성을 담보할 문화영향평가는 아직 도입되지 않고 있다. 그것은 문화적 가치가 사회심리적 요인을 내포하고 있고, 그 가치를 해석할 주체가 다양하여 평가의 객관화를 기하기 어려운데다 가변적일 수 있어 합의에 도달하 기 어렵기 때문일 것이다. 결국은 지역적, 시대적으로 중요시되는 문화적 가치를 강조하 면서 개발을 진행할 수 밖에 없을 지 모른다.
정부부문에서 사회간접자본을 확충하고 있는 대표적인 개발기구인 부산지방국토관리청 은 1949년에 설립되어 올해로 64주년을 맞았다. 다른 지방국토관리청과 마찬가지로 설 립 당시에는 우리나라의 사회간접자본 특히 도로가 부족했고 하천정비가 시급했기 때문 에 도로, 하천사업에 치중했었고 그 맥락은 지금까지도 이어져 오고 있다. 도로의 경우 고속도로와 지방도로를 제외한 간선기능을 맡는 국도를 건설하고 관리하는 업무가 주종 을 이루고, 하천의 경우에도 지자체가 관리하는 지방하천을 제외한 대규모 하천의 정비 를 맡고 있다.
국토의 문화적 지속가능성을 확보하기 위해 부산지방국토관리청의 경영인식은 크게 세 가지로 압축할 수 있다.
첫째, 지금까지의 하드웨어 구축에 치중했던 의사결정방식을 지역의 역사․문화적 가치 를 반영하는 방식으로 바꾸고 제도화했다. 대표적인 예가 자문위원회를 확대개편하고 활 성화하는 것을 들 수 있다. 의사결정과정에 소위 ‘문화적 영향평가’ 개념을 도입한 것이 다. 이를 위해서는 직원들의 문화적 역량이나 이해도가 중요하기 때문에 ‘문화적 가치’
함양교육을 수시로 실시하였다.
둘째, 현재 사회간접자본시설이 주로 선적(線的) 시설인 만큼 공간적 가치를 중요시하 는 통합적 관점을 유지하도록 하였다. 직원들의 업무분장을 새롭게 하여 각종 지역계획 에 대한 심의기능을 보완하였다.
셋째, 협력적 네트워크를 중시하였다. 의사결정과정도 중요하지만 의사결정 후에도 지 역의 피드백을 통해 지역사회 속에서의 지역발전청이라는 인식을 높여서 지역사회와 호 흡하게했다. 그것이 조직에 대한 신뢰감을 높이는 것으로 보았다.
이와 같은 인식에 기초하여 지난 9개월여 동안 부산지방국토관리청에서의 경관과 역사 문화적 인식제고 차원의 정책변화를 사례중심으로 소개하고자 한다.
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2. 사회간접자본과 경관·문화재 보전
2.1. 사회간접자본과 경관관리
사회간접자본은 국가의 경제적 역량을 강화시키는데 기여하는 반면, 국토경관을 훼손하 는 측면이 불가피한 현실이다. 따라서 경관훼손을 최소화하면서 사회간접자본을 확충하 는 것이 필요하다. 2007년에 제정된 ｢경관법｣의 기본취지도 이러한 배경에서 출발한다.
｢경관법｣은 지자체의 지역특성에 적합하고 자율적인 경관관리 활성화를 목적으로 지자 체로 하여금 자연경관의 보전․관리․형성을 위한 경관계획 및 경관사업을 추진하도록 유 도하기 위해 제정되었다. ｢경관법｣은 주로 경관계획, 경관사업, 경관협정 그리고 경관위 원회에 관한 사항을 포함하고 있다.
｢경관법｣에서 경관이란 ‘자연, 인공요소 및 주민의 생활상 등으로 이루어진 일단의 지 역환경적 특징을 나타내는 것’이다(제2조). 경관을 보전한다는 것은 곧 국민의 ‘정서적 안정․건강’, ‘삶의 질 향상’, ‘관광사업 등 지역경제 활성화’ 등과 관련되어 있다고 할 수 있다. 그리고 경관법이 정하는 경관정책의 기본원칙은 첫째, 지역의 고유한 자연･역사 및 문화를 드러내고 지역주민들의 생활 및 경제활동과의 긴밀한 관계 속에서 지역주민 의 합의를 통하여 양호한 경관이 유지되도록 하고 둘째, 개발과 관련된 행위는 경관과 균형･조화를 이루도록 하며 셋째, 우수한 경관을 보전하고 훼손된 경관을 개선･복원함 과 동시에 새롭게 형성되는 경관은 개성있는 요소를 가지도록 유도하도록 규정하고 있 다.
경관보전은 규제를 수반하며, 경관의 특성상 지역의 자율성과 사회적 합의가 중요하다.
경관의 가치에 대해서는 많은 사람들이 동의하더라도 경관보전에 대한 사회적 합의를 구하는 것은 쉽지 않은 일이다. 그러나 현행처럼 정부의 지원이 부족한 가운데 지역사회 자율적으로 규제와 절차비용을 수반하는 경관보전을 유도하는 것은 경관정책을 형식화 하게 하는 이유이기도 하다. 또한 지자체에 따라서는 개발사업 및 건축물에 대한 경관심 의나 자문을 시행하는 곳도 있어 이를 체계화할 필요성이 제기되어 왔다.
이와 같은 배경에서 ｢경관법｣을 개정 중이며, 경관계획 수립의무화 및 수립권자 확대, 사회기반시설 및 개발사업 그리고 건축물에 대한 경관심의제 도입 등이 추진되고 있다.
국토경관에 대한 보다 체계적이고 적극적인 관리체계를 마련함으로써 국토품격을 향상 시키고, 사회간접자본 및 개발사업 초기단계에서의 건축･도시디자인 전문가 참여를 확 대하여 관련 산업의 경쟁력을 향상시킬 수 있을 것으로 기대한다.
｢경관법｣ 개정과 함께 지금까지의 기능성․경제효율성․공공성 등에 대한 가치와 함께 친 환경성․심미성․맥락성․지역상징성 등을 고려하여 사회간접자본시설의 경관관리에 대한 인 식이 필요하다. 이를 위해 우선, 사업추진의 각 단계별로 경관 가이드라인을 마련하여 경관관리를 강화할 필요가 있다. 즉, ‘기본계획 - 설계 - 시공 - 평가’ 단계로 추진되 는 개발사업과정에서 기본계획단계에서는 랜드마크 조성과 같은 중요 경관사업을 선정 하여 설계를 공모하고, 디자인․규모 등을 고려한 예산을 반영할 필요가 있다. 설계단계에
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서는 주변 경관과의 조화 등을 고려한 경관심의․자문을 수행하며 이 과정에 기술적전문 가와 경관전문가가 함께 협력할 필요가 있다. 시공단계에서는 설계에 반영된 경관계획의 적정시공 여부를 경관심의위원이 현장에서 확인할 필요가 있다. 그리고 평가단계에서는 시설별 설계기준, 평가기준 등에 있어 ‘경관요소’를 명확히 반영하여 평가할 필요가 있 다.
이와 함께 지금까지 시행자･지자체･전문가 등의 협력체계가 구축되지 않았으나 앞으로 는 통합적이고 창의적인 발상을 가지고 종합적인 부가가치 창출을 위해 이들간의 협력 을 담보할 제도마련이 필요하다는 것이다. 더욱이 주변지역과 조화되는 아름다운 경관조 성이 지역발전의 한 축이라는 인식전환이 필요하다. 따라서 사업별로 특성화된 경관개선 을 통해 지자체도 보다 적극적이고 자율적인 노력하에 경관정책을 수행함으로써 지역 사회의 경제･관광활성화에도 기여할 수 있을 것이다.
2.2. 사회간접자본과 문화재보전
우리 국토는 오랜 역사만큼 많은 문화재를 안고 있다. 따라서 사회간접자본 개발과정에 는 문화재 혹은 문화 흔적을 어렵지 않게 만날 수 있다. 개발과정에 문화재 관련 제도는
｢문화재보호법｣, ｢매장문화재 보호 및 조사에 관한법률｣, ｢국가귀속문화재의 관리 등에 관한 규정｣ 등이다. 개발현장에서 문화재가 발견될 경우 일반적으로 유물은 박물관 등에 별도 보관하고, 유적지는 현지 보전하는 것을 원칙으로 한다. 통상 문화재 지표조사 계 약 및 착수 → 문화재 위원회 매장분과 심의 → 문화재 지표조사 완료 및 보존대책 통 보(문화재청 → 각 지자체) → 문화재 보존대책 통보 (지자체 → 사업시행자) 등의 절 차로 진행된다. 지난 3년간 부산지방국토관리청 사업현장에서 발견된 25건의 문화재의 경우 발굴해체 14건, 이전복원 4건, 현지보전 2건 순으로 나타났다.
개발과정에 문화재 보전과 관련된 각 주체별 인식은 크게 차이가 난다. 우선 개발업자 (시행자･시공사) 입장에서는 사업과정에서 발견된 문화재를 사업추진의 장애물로 인식 한다. 실제로 ‘온산-두왕 국도건설 공사’ 현장의 경우 용지보상이 완료된 구간에 대해 문화재 시굴이 가능함에 따라 문화재 발굴이 지연되어 공기 전체에 영향을 주어 공사비 증액 및 시공사의 경영손실 등으로 이어진 것으로 나타났다. 국가예산이 제때 투입되지 못했고 보상에 따른 개발업자와 주민간의 갈등 등에 기인한 것으로 보여진다. 발굴 과정 에서도 문화재의 처리방향에 대하여 개발업자와 문화재 당국과의 갈등이 야기되며 개발 업자는 최소비용으로 최단기간 내에 문제가 해결되길 바라는 반면, 문화재 당국은 문화 재의 원형보전에 치중하는 것 같다. 오히려 양 당사자 모두 문화재 발견을 계기로 지역 자산을 추가시켜 지역발전에 기여한다는 인식은 부족한 것 같다.
문화재 발굴업체는 대부분 영세하고, 인력도 넉넉치 않으며, 문화재 당국과 개발업자 사이에서 독립적인 목소리를 내지 못하는 게 현실이다. 더욱이 지자체의 도시계획에까지 영향을 미칠 정도로 지역사회와의 타협능력을 행사할 수 있는 것도 아니며, 문화재의 문 화적 가치함양에도 소극적인 측면이 있는 것 같다. 이들이 보다 적극적인 보전․관리방안
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을 제시하지 못하는 이유이다. 더욱이 지자체의 경우 문화재 발굴로 인해 주민들의 민원 발생을 더 우려하고 있는 것 같다. 이는 지자체장의 관심부족에 기인하기도 하겠지만 문 화재 담당공무원의 역량이 부족하거나 문화재 담당공무원과 도시계획 혹은 건설분야 담 당공무원과의 유기적인 협력체계도 원활하지 않기 때문일 것이다.
사회간접자본 건설사업과 문화재보전이 조화롭게 이루어지기 위해서는 개발사업으로 문화재가 파괴되는 것이 아니라 지역자산으로서 문화적 가치가 더욱 높아질 수 있다는 새로운 시각이 필요하다. 도시계획이나 경관, 문화재보전과 관련된 제도의 손질도 필요 하겠지만 개발업자, 문화재 당국, 지자체, 문화재 발굴업체 등의 가치조정을 원활히 할 수 있는 협력방안이 필요하다.
3. 경관 및 문화재 보전을 위한 노력
부산국토청은 지난 9개월간 사회간접자본과 경관개선 및 문화재보전 및 활용방안에 대 해 깊은 관심을 가지고 정책방향 전환을 다양하게 모색해 왔다. 이와 같은 노력은 개발 사업을 담당하는 개발업자뿐만 아니라 지역사회에 경관 및 문화적 가치에 대한 인식을 환기시키고, 국토전체의 품격 향상에 기여하는 출발점이 되고자 하는데 있다. 여기서는 경관정책 그리고 개발과정과 문화재보전과 관련된 제도를 개괄하고 부산국토청이 추진 한 집행우수사례를 제시하고자 한다.
3.1. 영남지역 국도경관 리모델링
3.1.1. 경관개선 가이드라인 및 경관심의
부산국토청은 관할구역 안의 국도 건설 및 유지관리과정에 필요한 경관가이드라인을 오는 4월부터 시행할 예정이다. 지자체의 경우 경관계획, 경관조례, 경관협정, 경관위원 회 등 경관법이 정하는 사항을 시행할 수 있으며 부산국토청이 담당하고 있는 도로사업 의 경우에도 영남권의 지역적 특성을 감안한 특색있는 경관가이드라인을 별도로 운영할 필요가 있다고 보았다. 사회간접자본의 특성상 설계, 시공, 유지관리 등의 각 건설과정 별로 준거할 수 있는 경관가이드라인을 제시함으로써 개발사업에 참여하는 사람들뿐만 아니라 개발사업이 이루어지는 지자체나 이해관계자들에게도 예측가능성을 높이고 개발 사업시행자의 부족한 전문성을 보강하는데에도 기여할 것으로 보인다.
먼저, 설계단계에서는 지역특성과 생태계 보존, 주변환경 등을 고려한 경관디자인 설계 기법을 적용하고, 설계자문과정에서는 지역전문가․지자체 공무원 등이 참여하는 경관심 의제를 도입한다. 이를 위해 30명 내외의 경관분야 전문가로 구성된 경관심의위원회를 운영하고, 해당 사업별로 5인 이상의 경관전문팀을 운영한다. 경관심의제는 운영하기에 따라 많은 시간을 들이지 않고 경관가치의 중요성을 개발사업에 반영할 수 있다는 점에 서 일종의 문화영향평가 개념으로 볼 수도 있다. 경관심의와 관련하여 부산국토청은 자
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문건축가를 운영하고 있다. 자문건축가는 농촌주택, 도시재생, 녹색건축, 전통문화 등 지 금까지 지방국토청이 소홀했던 업무분야에 대한 관심을 환기시키는 차원에서 역할을 할 것으로 본다. 자문건축가는 설계단계 뿐만 아니라 건축, 조경 나아가 건설과정에서 민․관 갈등해결에 있어서 중요한 역할을 할 것으로 본다.
시공단계에서는 폐도부지 및 잔여지와 같은 유휴지 활용방안을 마련하여 지역의 대표 적인 수목과 화초류를 국도변의 화단․쉼터․가로수 조성 등에 활용한다. 영남권의 자연경 관에 맞는 경관을 조성하는 것이 필요하다고 보기 때문이다. 이와 함께 야생동물의 로드 킬 방지를 위해 생태이동통로 등을 설치하고, 터널입구 환경개선 등 주요 도로시설물 경 관관리에 공공디자인 개념을 도입한다.
유지관리단계에서는 지역특성, 도시․토지이용계획 등과 연계한 도시관문도로 경관개선 을 지속적으로 추진하고, 도로의 미관성․안전성․시인성 확보를 위하여 도로표지판 정비, 제초작업 등 국도변 환경정비를 병행한다. 국도의 건설 및 관리주체는 국가이지만 지역 속에서 지역발전에 기여하는 기반시설이라는 점에서 지역의 경관개념과 조화되도록 운 영될 필요가 있다.
앞으로 설계되는 공사구간은 경관가이드라인을 적용하게 될 것이다. 특히 ‘고성-통영 국도건설공사’를 시범사업으로 추진 중인데, 기본․실시설계를 수립할 때에는 도로노선계 획과 도시계획을 통합적 관점에서 검토하고, 환경친화적 계획을 수립하며, 남해안권발전 종합계획 및 해안경관관리가이드라인 등 상위 지침과 연계하여 시행할 예정이다. 이번 시범사업 시행과정에 발생한 문제점을 토대로 전문가 검토회의 등을 거쳐 보다 발전된 형태로 영남권에서 시행하는 도로사업의 경관가이드라인을 보완하고 경관심의 또한 발 전시켜 나갈 계획이다.
3.1.2. 동해안 7번 국도 문화적 리모델링 협약
동해안 7번 국도 주변은 바다경관을 비롯한 관광자원이 많은 지역이다. 크고 작은 해 수욕장이 분포되어 있어 여름철 관광수요 또한 많다. 이미 준공된 구간이므로 도로의 유 지관리차원에서 경관관리가 필요하며, 도로와 주변지역간의 통합적 관계를 통해 지역의 브랜드가치를 높임으로써 지역발전을 꾀할 필요가 있는 지역이다. 7번 국도의 문화적 리모델링을 추진하게 된 배경은 첫째, 국도, 철도, 자전거길, 해안누리길 등 길과 길, 길 과 자연경관이 어우러지는 연계방안을 모색하고자 하는데 있었다. 둘째, 도로 주변의 각 종 개발행위허가를 맡는 지자체의 경우 도시계획 및 경관계획과 조화를 이루고 각종 개 발사업에 대한 경관심의 등을 통해 무분별한 개발을 억제하도록 유도할 필요가 있었다.
셋째, 산림청과 같은 유관기관의 자원을 최대한 활용하여 국도주변에 경관림을 식재하거 나 보완하는 방안도 정책효과를 높이는데 기여할 것으로 보았다.
2012년 11월 28일 이루어진 지역발전협약 혹은 경관협정으로 불릴 수 있는 협약식은 부산국토청, 남부산림청 등 국가기관과 경주, 포항, 영양, 울진 등 4개 지자체와 대구경 북연구원이 참여했다. 대구경북연구원은 지역에 기반을 둔 연구기관으로서 사업의 발굴
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및 공모, 경북 동북부지역 전체의 지역계획과 연계시킬 수 있는 방안을 모색하기에 적합 한 기관으로서 본 사업에 중요한 기여를 할 수 있을 것으로 판단하였다. 협약의 실천을 위해 7번 국도 리모델링 T/F팀이 구성되어 총 34개 과제를 선정하여 기관별로 체계적․
연차적으로 추진하기로 했다. 7번 국도 리모델링과 관련한 중장기 종합계획은 대구경북 연구원이 수행 중이다.
남부산림청은 협약에 따라 숲가꾸기 사업의 일환으로 해안경관림 조성에 나섰다. 논의 과정에는 대구 생명의 숲과 같은 비영리민간단체도 참여함으로써 숲가꾸기가 도로주변 의 경관개선 차원에서 발전하도록 분위기가 조성되고 있다. 국공유림, 폐도 혹은 도로부 지를 활용한 쉼터조성 계획도 추진중이다. 국도구간 중 경관조망이 가능하거나 역사․문 화적 의미가 큰 장소를 찾아 쉼터를 겸한 작은 문화생태공원도 마련될 수 있을 것이다.
7번 국도 리모델링 협약은 경관을 매개로 국도와 주변지역에 문화적 가치를 부여한다는 새로운 분위기를 조성했다. 경관정책 담당자들에게도 새로운 희망이 되었고, 대부분의 권한이 지방에 이양된 가운데 정부기관과 지자체간의 협력적 모델을 통해 정책의 실천 력을 높이는 측면에서 의의가 크다고 할 것이다. 다만, 협약은 당사자의 실천의지가 관 건이므로 협약을 지키려는 각 단체장의 관심이 지속적으로 요구된다.
3.1.3. 서부 경남 문화로드 조성 협약 : 남해～하동 화개 117km
남해안과 섬진강을 연결하는 수려한 자연경관을 간직한 남해～하동 국도구간은 그 자 체로 문화적 가치를 내포하고 있다. 특히 리모델링이 추진되는 창선-삼천포대교에서 하 동 화개장터에 이르는 3번 국도와 19번 국도의 총연장 117㎞구간은 아름다운 반면 선 형이 불량한 구간이다. 이에 부산국토청이 6개 사업에 총사업비 6,121억원을 투입하여 국도를 개량하는 구간으로서 국도 주변에서 시행 중인 각종 지역개발사업과 문화재관련 사업을 연계하여 경관 또는 관광가치를 높일 수 있는 구간으로 파악하였다. 지금까지의 도로개량은 속도 및 안전성 향상이 주된 목표였으나 이번 사업은 국도와 주변지역의 심 미성을 가미시켜 사업을 진행하도록 유도한 사례이다.
넓은 의미에서 서부경남 국도 리모델링 사업의 일환으로 추진하는 이번 협약은 2013년 3월 7일 이루어졌다. 부산국토청, 서부산림청, 남해군, 하동군 등 4개 기관이 참여하였 다. 7번 국도의 문화적 리모델링 협약과 유사한 방식으로 추진되었다. 국토교통부, 경상 남도, 남해군과 하동군의 각종 계획 및 남해안권발전종합계획 등 지역계획의 실천에 중 심을 두었다. 이들 사업을 실질적으로 추진하기 위해 ‘서부경남 국도 리모델링 T/F팀’을 구성하고 분기별 회의개최 등을 통해 추진사업을 점검해 나가고 있다.
이 지역에서 대표적으로 추진되고 있는 사업으로는 부산국토청이 시행하는 제2남해대 교 문화관, 섬진강변 명품 벚꽃길 조성 서부산림청이 추진가능한 마을숲 및 숲 체험시설 조성 그리고 남해군과 하동군이 각각 시행하고 있는 섬진강 100리 테마로드 조성, 만지 배 명품거리 조성, 남해대교 주변개발, 이순신 순국 공원 조성 등이 있다. 특히 부산국 토청과 남해군 및 하동군이 협력하여 휴식기능, 정보제공기능, 지역연계기능을 갖춘 국
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도변 ‘쉼터’를 조성하는 방안을 구상중이며, 이 외에도 필요한 사업을 추가로 발굴해 추 진할 계획이다.
서부경남 국도 리모델링은 남해․하동지역의 관광 활성화 및 지역경제 활성화에도 기여 할 것으로 기대되며, 국도와 지역개발의 적극적인 연계를 통한 지역발전의 대표적인 사 례가 될 것으로 기대된다. 지방국토청이 단순히 도로건설청이 아니라 영국과 같은 지역 발전청으로서 기능할 수 있도록 발전시킬 수 있음을 보여주는 사례가 될 것으로 본다.
특히 국도는 여러 지자체를 아우르고 있는 반면, 개별 지자체는 관할구역을 벗어난 사업 에 대해서는 무관심하기 일쑤이므로 이를 극복하기 위해서는 광역적 업무를 담당하는 지방국토청의 역할이 더욱 중요해질 것이다. 이 사례는 박근혜 대통령의 경남지역 대선 공약이기도 한 ‘한려해상-섬진강-지리산’으로 이어지는 문화관광 벨트를 구축하는 데에 도 기여할 것이다.
3.1.4. 국도변 공중선 정비사업
과거 전기․통신 수요의 급증에 따라 도로변에 무분별하게 설치된 각종 전신주와 전선은 도로의 미관을 저해할 뿐 아니라, 안전사고의 위험을 증가시키는 원인이 되고 있다. 전 기․통신선로는 주로 보상이 끝나 정부나 지자체가 소유하는 도로 주변에 점용허가를 받 아 설치된다. 많은 전기․통신선로가 경관이라는 공적 가치에 대해 소홀해 온 것 같다.
도로변의 공중선에 대해서는 정부가 점용료를 부과하는 방안이 추진되었으나 시행이 유예되고 있고, 위와 같은 문제점을 해소하기 위해서는 시범사업을 통해서 공중선을 지 중화하려는 노력이 필요할 것으로 본다. 시범사업 이전에도 도로의 신설 또는 확장구간 을 중심으로 공중선을 지중화하려는 노력도 필요할 것으로 본다.
실제로 대구국토관리사무소의 경우 국도 4, 5호선 칠곡군 복성리 및 천평리 지역의 무 질서한 전주로 인해 차량충돌사고 위험 및 미관을 저해하는 사례를 개선한 바 있다. 도 로확장 혹은 신설구간에 이설하게 되는 전주의 경우에도 전기․통신 공급업자의 시각보다 지역의 경관가치를 향상시키는 차원에서의 접근이 필요할 것으로 본다.
3.1.5. 친환경 로드킬 방지대책 마련
국도변 야생동물의 로드킬은 2010년 263건, 2011년 535건, 2012년 736건으로 매년 늘어나고 있는 추세이다. 특히 국도변 피해 야생동물은 전국적으로 분포되어 있는 고라 니가 40퍼센트를 차지하고 너구리(22%)가 그 뒤를 잇고 있다. 로드킬은 도로이용자의 안전문제, 혐오감 유발 그리고 자연생태계의 보호 차원에서 관심이 필요한 과제이다.
로드킬 방지를 위해 부산국토청 관내에는 생태이동통로 총 28개소(육교형 9개소, 터널 형 19개소)가 설치되어 있는데 위치선정상의 문제, 유도시설의 부족, 서식처 연결의 문 제, 동물특성 반영 및 실태조사 부재, 겸용생태통로 조성부실 등 다양한 문제점이 제기 되고 있다. 또한 유지관리 측면에서도 시설물에 대한 관리나 사후관리체계 또한 미흡한
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로드킬 방지대책은 계획단계부터 철저한 생태환경 조사와 시설물에 대한 관리운영체계 확립이 필요하다. 로드킬은 야생동물의 행동패턴, 교통, 환경의 세가지 요소가 상호작용 하여 발생하고 있는데, 로드킬을 예방하기 위해 야생동물별 특성을 고려한 생태통로 설 치 및 관리방안 마련이 시급한 실정이다.
부산국토청은 동물생태 특성조사 및 연구를 통하여 생태특성이 반영된 생태이동통로 설치계획 등 ‘야생동물 교통사고 저감방안’을 마련중이다. 로드킬 발생현황 및 생태이동 통로 설치현황 파악 → 야생동물별 특성 조사 → 대상동물별 생태통로 색상 및 규격 구 체화 → 생태통로 설치 및 관리방안 마련의 절차로 진행될 예정이며 연구과정에 동물전 문가의 자문과, 국내외 우수사례 검토 등을 거칠 예정이다.
‘야생동물 교통사고 저감방안’이 마련되어 시행되면, 인간과 자연이 함께 공존하는 쾌적 하고 안전한 에코-로드가 조성될 것으로 기대된다. 또한 정기적인 모니터링을 통해 시 행과정상의 문제점 등을 지속적으로 보완할 계획이다.
3.1.6. 국도변 자투리 땅을 ‘테마공간’으로
구불구불한 도로 선형을 개선하거나 국도를 대체하는 우회도로를 건설하다 보면 기존 의 국도는 상대적으로 기능이 떨어져 폐도처럼 남는다. 이처럼 방치되었던 기존 도로 및 폐도 주변 공간을 지역주민과 도로이용객을 위한 휴식공간으로 바꾸는 작업이 추진되고 있다. 부산국토청은 일반국도 확장과 선형개량 등으로 발생하는 구(舊)국도 및 폐도를 사람중심의 친환경적인 시설로 활용하기 위한 ｢구국도(폐도) 관리개선 및 활용방안｣을 마련하여 시행하고 있다. 이를 통해 구국도 및 폐도 부지를 휴게소, 소공원, 쉼터, 관광 안내시설, 산책로 등 차량뿐만 아니라 사람을 위한 친환경적인 공간으로 만들어 나갈 계 획이다.
앞으로 각 사업 구간별로 설계 단계에서 구국도(폐도)가 생길 경우 지자체 등 관계기 관 및 지역주민과의 협의, 전문가 자문을 거쳐 지역특성에 맞는 구국도 활용계획을 수립 하여 설계에 반영할 계획이다. 우선 설계중인 경남 거창군에서 경북 김천시 구간 (L=16.6km)의 국도건설공사와 현재 시공 중인 울진군 구간(불영계곡, L=19.3km)의 국도건설공사 구간에 시범 적용할 예정이다.
그동안 방치된 폐도가 주변환경과 조화를 이루는 휴식공간으로 탈바꿈하게 되면, 국도 변 차량의 원활한 소통 뿐 아니라 지역경제 활성화에도 도움이 될 것으로 기대된다.
3.1.7. 공간적 맥락을 고려한 양북터널 관리사무소
지금까지는 도로뿐만 아니라 도로시설물의 경우 도시전체의 공간적 맥락을 고려하기보 다 획일화된 도로시설기준에 따라 건설되는 것이 일반적이었다. 문화와 이야기가 있는 품격높은 국도경관 조성을 위해서는 공간적 맥락성․지역상징성 등을 고려한 도로시설물 (터널관리사무소, 과적검문소, 터널방음벽 등)의 공공디자인 개선이 필요하다.
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지난 2004년 2월 착공하여 내년말 준공예정인 ‘경주-감포2 국도건설공사’ 구간에 신 축되는 ‘양북터널 관리사무소’의 경우가 그렇다. 당초 구상은 콘크리트 슬라브 형식의 현대식 건축물이었는데, 이같은 설계는 천년 고도인 경주의 역사적․공간적 맥락과 관계 가 적은 기능적 디자인에 치중한 사례라는 의견이 제시되었다. 이에 따라, 부산국토청 자문건축가들의 의견을 수렴하여 적은 비용으로도 경주의 역사성을 살리는 기법을 검토 중에 있다. 도로시설물의 경우에도 경주와 같은 역사도시의 경우 전통경관을 감안하여 설계되는 것이 필요하다는 것이다. 이와 같은 시설물의 설계과정에도 지자체의 관심이 더욱 절실하다. 일반시민이 이용하는 시설은 아닐지라도 이처럼 터널진입부에 위치하여 많은 관광객들의 시선을 끄는 도로시설물의 경우 심미적 가치가 높아지도록 설계하는 문화적 배려가 필요할 것으로 보인다. 역사적 공간적 맥락을 고려한 설계는 또 하나의 지역자산이 될 것으로 보기 때문이다.
3.1.8. 국도변 ‘살기좋은 마을’ 조성
도로 신설․확장시 마을의 원형 및 전통경관이 훼손되거나 생활불편을 초래하는 경우가 빈발하여 개발업자 및 주민간의 갈등이 종종 발생하기도 한다. 또한 대규모 개발사업으 로 인해 집단적으로 이주하게 되는 마을의 경우 이주단지가 경관이나 농어촌 지역사회 의 특성에 맞게 형성되지 못하는 경우도 있다. 이와 같은 문제를 해결하기 위해 관계기 관, 대학, 주민간 협력․지원을 통해 마을을 새로이 조성하도록 하여 도로건설에 따른 민․
관간 갈등을 최소화하고 마을의 재활능력향상 및 도로변의 경관개선에도 기여할 필요가 있다.
구체적인 시행방안으로는 첫째 부산국토청은 마을의 마스터플랜 작성, 농어촌 생활에부 합되는 시설의 설치, 마을 관점에서 경관조성, 자원봉사자의 모집 및 관리 등을 맡고 둘 째, 지자체는 마을 정비에 필요한 예산을 지원하고 지역 자원봉사자를 모집․관리하며, 셋 째, 대학은 도시계획, 지역개발, 건축, 미술, 농촌사회, 보건 등의 전문인력을 활용하여 적절한 개발방안을 모색하고 넷째, 주민은 마을정비에 필요한 소요비용을 일부 부담하 며, 근로지원을 통해 스스로 자활하며 다섯째, 시공사의 경우에는 농수산물을 우선구매 하고 현장 잉여 시설․자재를 지원하고 필요시 현장사무실을 각종 지역사회활동을 위한 시설로 개방하는 방안 등이 고려될 수 있다.
이와 같은 구상은 도로건설로 훼손된 마을, 댐․하천․산업단지 등으로 불가피하게 이주하 게 되는 단지의 경우로 확대하여 시행할 수 있을 것이다. 도로건설에만 치중하던데서 농 촌마을종합개선사업 등 관련산업과 연계하여 새로운 융합영역으로 발전시킬 수 있는 새 로운 지역개발의 모델로 정착될 수 있을 것이다.
경관개선사업이 주로 도로위주로 시행되었던데 반해 부산국토청은 ‘아름다운 낙동강 가 꾸기’라는 정책목표를 새로이 설정하고 주요 조망점별로 경관을 해치는 요소를 단계적으 로 정비해나가고 있다. 강은 계절별로 아름다움을 준다. 흐르는 물이 갖는 자유로운 물
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성(物性)이 요즘 시대에 갈급한 창의성과 일맥상통한다. 창조도시가 도시정책의 화두로 떠오른 지금 강은 도시경쟁력을 높이는 기초적 소재인 셈이다. 지금까지 국가 주도하에 광역적인 유수정책(誘水政策)을 추진했다면 이제는 지역이 스스로 강을 중심으로 한 지 역발전 소재를 적극적으로 찾아 나갈 필요가 있다. 제조업의 쇠퇴로 죽어가는 도시를 재 생시키고, 점차 고령화되어가는 도시민들이 더욱 활력을 가지고 살아가는 자족적 도시를 만들기 위해서도 그렇다.
3.2. 역사·문화적 리모델링
3.2.1. 밀양 제철화로(製鐵火爐) 지역 랜드마크化
국도 58호선 ‘밀양역-삼랑 국도건설공사’ 시행 중에 경남 밀양시 삼랑진읍 임천리 금 곡마을 일원에서 매장문화재인 제철유적이 발견되었다. 삼국시대에 사용된 제철로 65기, 제철관련 폐기장 및 점토저장시설 등 총 118기의 유물이 발견된 것이다. 일련의 제철과 정이 모두 발견된 보기 드문 경우로 학계는 보고 있다.
문화재위원회는 제철유적지를 원형보전하기 위해 유적지 상부를 교량화할 것을 결정했 고, 지상에 복제한 제철화로 모형을 전시하는 방안을 권고했다. 부산국토청의 입장에서 는 문화재위원회의 결정에 따라 예산이 추가로 소요되는 반면, 일반인들이나 지역주민들 에게 제철화로의 문화재적 가치를 살펴볼 수 있게 할 방법은 없었다. 이에 발굴된 제철 유적지를 국도변 역사문화공원으로 조성하는 방안을 검토하게 되었다.
비록 국가적 문화유산이라고 할지라도 유형자산의 경우 특정 공간에 위치하고 있으므 로 지역자산화를 위해서는 지자체와 지역사회의 관심이 중요하다. 부산국토청으로서는 밀양시와 밀양지역사회의 관심을 유도하기 위해 현장에서 부산국토청장, 밀양시장, 전문 가, 시공업체, 문화재발굴업체 등이 참여하는 간담회를 개최하고 그 사실을 언론에 알렸 다. 문화재위원회의 결정사항을 지키면서 지역자산화하는 노력은 앞으로 예산확보를 거 쳐 추진될 예정이며, 구체적인 조성방안에 대해서는 전문가자문을 거쳐 확정될 예정이 다.
밀양 제철화로 역사문화공원의 경우 국도건설과정에 발견된 문화재의 가치를 인정하고 지역자산화하려는 시범사례로 평가될 수 있을 것이다. 도로를 통해 여행하는 것이 단순 히 ‘빠르게 왔다’에서 ‘편안하고 아름다웠다’, ‘느낌이 많았다’, ‘많이 배웠다’라는 인식변 화를 선도하는 사례로 발전되길 바란다. 이러한 사례들이 모아지면 지역별 개성이 살아 나고 우리나라 전체가 창의문화공간이 되는데 기여할 수 있을 것으로 본다.
3.2.2. 구미 동락서원의 재탄생
경상북도 문화재 제21호인 구미시 임수동의 ‘동락서원’은 주변 비탈면이 유실되어 경관 개선을 통해 지역의 문화공간으로 보강이 추진된다. 구미대교 상류에 위치한 ‘동락서원’
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의 경우, 직접적인 붕괴위험은 없지만 인근 칠곡보의 담수로 인해 비탈면이 약화된 것으 로 추정되고 있다.
동락서원은 하천변에 위치한 지방문화재이자 중요한 경관자원임에도 불구하고 주변지 역은 진입로, 안내표지판 등이 미비하여 개선이 필요한 실정이다. 이에 따라, 이번 저수 로 비탈면 보수․보강공사시 동락서원 주변의 경관개선을 병행 추진할 계획이다. 진입로 및 안내간판 설치, 수목식재 등을 통해 동락사원 주변이 지역주민과 여행객들이 쉽게 찾 고 즐길 수 있는 문화공간으로 조성될 수 있을 것으로 기대한다.
구미 동락서원 주변 경관개선 사업은 하천과 지역문화재가 공존하는 사례이며, 3월 실 시설계를 완료하여 하천보강 및 경관개선이 완료되면 낙동강변의 새로운 문화자원으로 재탄생하게 될 것이다.
3.2.3. 금호강 아양철교 문화공간으로 활용
1936년 설치된 금호강 아양철교는 지난 2008년 대구선 폐선으로 열차운행이 중단되기 전까지 72년 동안 지역의 물류 동맥 역할을 해 온 한국의 대표적인 산업문화유산으로 보존가치가 높은 문화자원이다. 부산국토청은 해당 지자체인 대구시 동구청과 함께 금호 강 아양철교를 문화․홍보공간으로 재창조하여 금호강 시대의 도래를 알리는 지역의 랜드 마크로 조성한다. 아양철교 상부에는 명상원, 전망대, 다리박물관 등 문화공간을 조성하 고, 주변의 대구선 공원조성(7.6km)과 연계하여 기차가 달리던 교량에 사람과 자전거 통행이 가능하도록 할 계획이다.
아양철교가 명소화 되면, 낙동강사업으로 추진된 금호강생태하천 조성에 따른 금호강의 현재와 미래를 홍보하는 공간으로 활용하고, 주변의 동촌유원지, 팔공산과 연계한 대구 권 관광네트워크 구축에도 기여할 것으로 기대된다. 금호강과 아양철교 리모델링을 통해 주변의 쇠퇴한 지역의 도심재생에도 기여할 것으로 본다.
3.2.4. 칠곡 ‘호국의 다리’ 복원
경북 칠곡에 위치한 舊왜관철교(L=469m, B=4.5m)는 한국의 역사와 더불어 변천해 왔다. 1905년 경부선의 개통과 더불어 단선 철교인 낙동강대교로 출발하여 경부선의 복 선화에 즈음하여 인근에 새로이 왜관철교가 가설됨에 따라 舊왜관철교는 지난 1941년 이후 도로 교량 또는 인도교로 바뀌었다. 6·25전쟁 때 북한군의 남하를 막기 위해 교량 은 폭파되었으며, 1993년 폭파된 다리가 복구되자 국토 수호의 낙동강 전투를 기리기 위하여 ‘호국의 다리’(국가등록문화재 제406호)라고 부르게 되었다.
2011년 6월 25일 상판 2기 등이 유실된 舊왜관철교는 1차 복구공사는 완료(2012년 3 월 29일)되었으나, 정밀안전진단 결과 노후화에 다른 바닥판 교체, 트러스의 전면 재도 장 등 교량의 보수․보강이 필요한 것으로 분석되었다. 이후 문화재청의 문화재현상변경 허가 등을 거쳐 올해 2월 보수․보강 공사에 착수했다.
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舊왜관철교가 역사적 의미 등을 반영한 보수․보강으로 새롭게 단장되면, 학생들에게는 호국정신을 함양하는 ‘학습의 장소’로 지역주민과 여행객들에게는 휴식을 제공하는 ‘낭 만의 장소’로 거듭날 것으로 기대된다. 이번 보수․보강공사는 2013년 10월 준공예정이 다.
3.2.5. 제2남해대교 홍보관 특성화
규모가 큰 터널이나 교량의 경우 완공된 후의 시설관리를 위해 공사과정에 관리시설을 설치한다. 남해와 하동을 잇는 노량앞바다에 기존의 남해대교를 대체하는 제2남해대교 가 건설되면서 관리시설 건설이 추진되고 있다. 전통적인 의미에서 관리시설은 시설관리 에 치중하는 것이 일반적이다. 관할 지자체의 경우에도 정부사업인 만큼 관리시설의 용 도에 대해 왈가왈부할 성질은 아니었다.
부산국토청의 경우에는 제2남해대교 관리동을 시설관리기능과 지역홍보기능을 겸용하 는 방식으로 개편하는 작업을 추진 중이다. 당초 관리동에 교량에 대한 홍보관만을 설치 할 계획이었으나 많은 관광객들이 찾아올 것인 만큼 단순히 시설홍보에 그치는 것은 부 가가치가 높지 않다고 보았다. 특히 제2남해대교가 건설되는 구간은 이순신 장군의 순 국해전지이기도 하므로 역사문화적 경관을 내포하고 있는 곳이기도 하다.
제2남해대교 홍보관은 첫째, 건축․조경적으로 제2남해대교와 함께 역사문화경관을 감안 하여 건축되는 지역의 역사적 랜드마크가 될 것으로 보며, 둘째, 단순히 교량시설홍보기 능을 벗어나 휴게기능, 지역정보제공 기능, 지역경제활성화 기능을 포함하는 플랫포옴 역할을 부여함으로써 지역발전의 새로운 모델이 될 수 있을 것으로 기대한다.
이를 위해 지자체(남해군, 하동군), 시공사 등과 협의를 거쳐 관계기관 합동으로 홍보 관 세부계획을 확정(2013년 4월 예정)할 계획이다. 제2남해대교가 개통되고 홍보관이 개설되는 2016년 이후에는 이 지역이 전국적인 관광명소로 발돋움할 것으로 기대된다.
3.2.6. 보 향토문화관 설치
낙동강사업으로 준공된 8개보의 효율적인 운영과 수자원관리를 위하여 각 보에는 통합 관리동이 설치되어 있으며, 관리 및 사무공간을 제외하고도 활용공간(보별 활용공간에 는 다소 차이가 있으나, 대략 170~330㎡ 수준)이 있다. 통합관리동을 보별 특징, 보가 위치한 지역의 상징성 등을 고려한 복합문화공간으로 창조하여 지역주민과 관광객의 이 용도를 높이고 지역의 문화거점 역할을 하는 공간으로 만드는 것이 필요하다.
우선 통합관리동의 일부를 향토문화관으로 꾸며 지역주민으로부터 기증받은 향토문화 재를 전시하는 방안을 추진하는 것이 효과적일 것으로 보인다. 지역주민의 힘을 빌어 향 토문화관이 조성되도록 함으로써 지역에 대한 애향심을 높이고 지역의 개성을 살리며 볼거리를 제공하는 지역의 문화자산으로 자리잡을 수 있을 것으로 기대한다.
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4. 글을 맺으면서
도로 혹은 하천정비과정에 경관과 역사문화적 가치를 조화시킬 수 있는 방안은 비단 위에서 제시한 사례 이외에도 많다. 더 많고 더 나은 방안이 지속적으로 발굴될 수 있음 은 물론이다. 결국 어떻게 접근하느냐가 관건이 될 것으로 본다.
첫째, 무엇보다 당사자 간의 협력네트워크 강화가 중요하다. 개발사업과정에 경관관리 나 문화재보전을 위해 사업시행자, 지자체, 문화재 당국 등이 유기적인 협력을 통해 지 역의 문화적 가치를 높이는데 힘을 모아야 한다. 경관개선과 문화재 보전을 둘러싸고 발 생하는 각 주체간의 갈등과 대립을 조화롭게 극복하고, 지역발전이라는 공동목표를 위해 협력 네트워크를 구축할 때 수준높고 가치있는 개발과 보존의 조화를 이뤄낼 수 있을 것이다. 국도리모델링사업이나 밀양 제철화로 유적지 역사공원화사업처럼 관련 당사자 간에 관심을 불러일으키고 서로 협력을 유도하는 과정이 매우 중요하다. 각종 계획이나 허가권한이 지자체에 이양된 반면 국가가 예산을 집행하는 이원화되어 있는 상황에서는 이해관계자간 협력이 더욱 중요한 것이다. 특히 지자체에서의 협력과정에는 건설관련부 서만이 아니라 단체장들의 인식변화를 통해 보다 종합적 시각에서 개발사업과 경관 및 문화재에 대한 보전 및 관리방안이 마련되어야 한다. 유관기관의 협조를 통해서 얻는 부 가가치 또한 크다. 동해안와 경남서부지역의 국도리모델링 사업의 경우에 산림청의 역할 이 매우 중요할 것으로 보았다. 산림청은 우리 국토에 자생하고 있는 야생화를 도로 법 면에 식재할 것을 주장했고, 해안가 혹은 전통마을을 보호하던 마을숲의 복원에 대해서 도 관심을 보였다. 산지가 많은 우리나라의 경우 도로건설은 대부분 산을 절개할 수 밖 에 없는 실정이므로 산지의 특성을 이해하고 국토전체의 조경감각을 가진 산림청과의 융합행정은 큰 의미를 가지고 있었다.
둘째, 각 주체별로 경관 혹은 문화재를 활용하여 지역이 발전할 수 있다는 긍정적이고 신축적인 사고를 가질 필요가 있다. 우수한 자연경관은 지역의 역사․문화적 자원과 결합 되어 지역의 정체성을 확립하고, 이야기 소재를 제공함으로써 지역주민의 자긍심을 높이 고 지역의 중요한 관광자원이 됨은 물론이다. 개발사업 추진과정에 시설물과 주변의 경 관개선에 관심을 두어야 하는 이유이기도 하다. 더욱이 문화재가 지역문화자산으로 자리 잡기 위해서는 단순히 문화재조사 및 보전관리 단계를 벗어나 어떻게 활용할 것인지에 대한 관심이 필요할 것이다.
셋째, 종합적인 공간계획의 틀 속에서 경관 혹은 문화재를 이해하는 것이 필요하다. 경 관이나 문화재의 보전 혹은 이용은 단일 시설물이나 특정 장소차원에서 접근하기 어려 운 경우가 많다. 과거와 현재, 특정 시설물과 주변 간의 맥락이 있는 것이다. 따라서 공 간계획을 다루는 도시기본계획, 경관계획 등의 틀 속에서 경관 및 문화재의 보전 및 활 용 노력이 있으면 더욱 종합적이고 효과적일 수 있을 것으로 본다.
넷째, 수요자 입장에서 바라볼 필요가 있다. 경관과 문화재보전은 전문가 시각에서만 보면 정책적으로 진전이 되기 어려운 사안이다. 그러나 관광객이나 지역주민의 입장에서
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보면 전혀 다른 대안이 제시될 수도 있다. 물론 각 이해관계인들의 의견이 일치할 수도 없고, 같은 프레임으로 보기도 어려운 사안이다. 경관이나 문화재보전은 기본적으로 경 제적 가치와는 다른 위치에서 출발했기 때문이다. 실제로 ‘온산-두왕 국도’ 건설 구간의 경우를 예로 들어보자. 이 지역은 하천구역을 둘러싸고 처용암과 개운포가 위치하고 있 다. 천연기념물인 원앙새가 외항강 습지 및 갈대숲에 나타나고 있는 것으로 보고되고 있 다. 문화재 관련부서는 처용암과 개운포성지를 바라보는 문화경관 보호측면에서 국도를 지하화하도록 권고했고 이에 따라 지하도로가 건설 중에 있다. 한편 외항강의 습지생태 계훼손을 최소화하는 노선을 선정하여 건설 중에 있다. 이 경우에도 단순히 휴식공간과 외항강습지 조망시설을 겸한 쉼터조성을 추진중이나 한발짝 더 나아가 역사문화경관까 지 조망할 수 있는 역사문화쉼터를 조성한다면 도로의 서비스기능이 더욱 향상될 것으 로 본다. 우리국토의 생태, 역사, 문화적 환경을 이용객들이 인지하고 돌아갈 수 있다면 국토전체가 역사문화의 학습장이 될 수 있는 셈이다. 정보통신기술을 활용한다면 더욱 좁은 장소를 활용하더라도 더 많은 정보를 효과적으로 제공할 수도 있을 것이다. 문화적 컨텐츠가 있는 도로건설이 가능할 것이다.
지금처럼 정보화․분권화된 사회에서는 하나의 가치가 절대적일 수는 없다. 오히려 신축 적이고 협력적 자세, 융합을 통한 부가가치의 창출이 미덕으로 여겨지고 있다. 창조도시 가 도시의 미래비전이 되고 있고, 창조경제가 국가경제정책의 운용방향으로 자리잡고 있 다. 경관 및 문화재의 보전정책 또한 제도형성 및 의사결정과정에 보다 창조적 발상이 필요할 것으로 본다. 그래야만 다른 정책과의 융합이 가능하고, 다른 분야의 전문인력이 유입될 수 있는 계기가 마련되며 궁극적으로 창의적인 보전정책도 제시될 수 있을 것으 로 본다.
2 0 1 3 문 화 국 토 포 럼 · 2 0 1 3 - 1 차 이 코 포 럼
C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 2
지속가능한 발굴유구 활용을 위한 보존 방안
김 선 덕 서진문화유산보존연구소 소장
1. 머리말
2. 발굴유구 보존 현황 2.1. 일반현황
2.2. 발굴유구 보존 유형 2.3. 유구보존 현황 2.4. 유구 보존 재료
3. 유구 활용방안과 보존 계획 3.1. 활용과 보존 방향설정 3.2. 유구의 보존(Open-air) 3.3. Image 및 Design 계획 3.4. 유구배치계획
3.5. 활용 계획 3.6. 관리·운영계획 3.7. 유구 전시계획 4. 맺음말
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1. 머리말
우리가 보호하고 보존하여야 할 문화유산 가운데 역사적으로 중요한 사건이나 시설의 자취 등을 ‘문화재보호법’에서는 사적으로 지정하여 보호하고 있고1) 사적 이외의 비지 정문화재도 법 제54조에 따라 ‘토지, 해저 또는 건조물 등에 포장된 문화재’ 즉, ‘매장문 화재’라고 정의하고 있으며 보호의 대상이 된다. 매장문화재는 유적, 유구, 유물로 구분 되고 대부분 발굴조사에 의해 그 모습을 드러내게 된다.
문화재보호법 제55조 1항 및 6항의 규정에 따라 매장문화재를 발굴허가하고, 완료 후 보존가치가 있는 유물 등이 매장되어 있는 것으로 인정되는 유적은 보존되어야 한다. 유 구는 하나의 유적을 구성하는 일부를 말하며, 주거지, 고분, 건물터, 요지 등 옛 사람들 이 이루어 놓은 구조물 하나하나를 일컫는 말이다. 유적은 인류가 활동한 흔적이 남아있 는 이동할 수 없는 부동산적 개념을 가지고 있다. 유구정비는「발굴조사의 방법 및 절차 등에 관한 규정」을 보면 일정 자격을 갖춘 사람이(3인 이상) 매장문화재 평가단을 구 성하여2) 이 평가에서는 유적의 성격, 상태 활용가치에 대한 평가를 실시하여 일정점수 이상의 평가점수가 나오게 되면 각 보존조치를 시행하도록 하고 있다.
보존조치가 필요한 다양한 유형의 유적 또는 유구는 대부분 개발과 원형보존의 문제에 직면해 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 그동안 ① 기록보존, ② 현상보존, ③ 이전 보존과 같은 방법들이 이루어져 왔으나,3) 국토개발과 관련된 구제발굴은 개발을 목적으 로 하기 때문에 거의 대부분의 매장문화재들이 기록보존의 형태로 남게 되는 경우가 대 부분이며, 현장보존 또는 이전복원과 같은 경우는 재원의 조달과 같은 경제적인 문제나 관리 주체의 선정 등 이해관계로 인한 갈등으로 발전하는 경우도 어렵지 않게 확인할 수 있다.
그러나 이러한 갈등에도 불구하고 국민들은 문화적 향수의 기대치가 높아짐에 따라 발 굴조사가 이루어진 유적 및 유구 보존에 대한 관심도 높아지고 있다. 과거 매장문화재가 단순한 문화유산의 가치. 학술적 자료로만 인용되었다면 최근에는 보존활용을 통한 지역 주민의 문화적 인식 투영, 소통과 휴식의 공간으로서 역할이 중요해지고 있다.
그동안 발굴유적 중 학술적 연구를 필요로 하고 원형보존의 가치 판단에 따라 보존 조 치된 유적들이 많았지만 활용이라는 관점에서의 비중이 낮았기 때문에 접근성이 부족하 고 관리 주체가 명확하지 않아 유지 및 관리 소홀로 인해 방치 또는 훼손이 발생되고 있는데, 이러한 문제는 법적 지원 체계나 재정적 지원의 기준 등이 마련되어 있지 않은 데서 원인을 찾을 수 있다.
2007년~2008년 (사)한국문화재조사연구기관협회에서 실시한 발굴 보존유적에 대한
1) 사적을 기념물(절터, 옛무덤, 조개무덤, 성터, 궁터, 가마터, 유물포함층 등의 사적지와 특별히 기념이 될 만한 시설로 서 역사적·학술적 가치가 큰 것)가운데 중요한 것을 문화재위원의 심의를 거쳐 지정한 문화재로 정의하고 있으며 2010년 현재 491건이 지정되어 있다.
2) 발굴조사의 방법 및 절차 등에 관한 규정, 문화재청, 2011, 제5장 발굴된 매장문화재 보존 조치 제19조(보존조치 평가단) 3) 매장문화재 조사 및 관리실태 조사에 의하면 2006년까지 394건으로 보고하고 있다. [발굴 보존유적 실태조사 자료집]
2007, (사)한국문화재조사연구기관협회.
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구체적인 실태조사 결과를 바탕으로 [보존유적 가치ㆍ조사연구]4) 보고서에서는 1986년 부터 2010년 5월까지 발굴조사 후 그 가치와 중요성을 인정받아 현장보존 및 이전복원 등 보존조치가 이루어진 매장문화재 527건에 대하여 유적의 내용, 성격, 상태, 관리ㆍ활 용가치 등을 조사하고 평가하여 목록화 하였다.
보존과 활용의 경계를 명확히 하기는 어려우며 보존과 활용의 공통적인 전제 조건으로 학술적 연구를 필요로 하고, 보존과 활용을 위해서는 유적 또는 유구를 정비하게 된다.
이것은 유적이 내포하고 있는 학술적 및 역사적인 가치를 지닌 것을 파손하는 일 없이 현재 상태대로 보호할 수 있는 유적 환경을 만들어 주는 것이다. 유적의 정비는 유적을 시각적으로 받아들여 일반인에게 유적의 내용을 정확히 인식시키고 역사를 체험할 수 있는 좋은 자료가 될 수 있으며, 사회교육적인 견지에서서도 유익한 교육 자료가 될 수 있도록 하고, 유적을 보다 오래 보존하기 위함이다. 또한 내포된 정보를 파손하는 일 없 이 현 상태대로 보호할 수 있는 유적 환경을 만들기 위함이다. 유적의 정비는 원형의 보 존과 활용이 포함되어 있으며 어디에 비중을 두고 있는가에 따라 다양한 방법들이 나타 나게 된다.
본고에서는 발굴유구 활용 방안과 보존을 중심으로 사례들을 살펴보고 향후 발전적인 유구 보존 방법 및 적용에 대한 기초자료를 제시하고자 한다.
2. 발굴유구 보존 현황
2.1. 일반현황
도시계획이나 개발공사 등으로 인해 노출된 유적의 환경이 습윤 상태에서 건조 상태로 이행되기도 하고, 또는 습윤과 건조 상태가 반복되는 것과 같은 조건이 만들어지면서 유 기유물을 포함한 유적의 경우 변형을 초래하여 본래의 형태를 소실해 버리기 때문에 원 래 형태대로의 보존이 어렵다. 이러한 경우는 유적을 구성하는 각종의 부재를 다시 묻어 보존하는 것이 바람직하지만, 곤란한 경우는 이것을 실내에 가지고 와서 보존할 수도 있 다. 가능하다면 유구를 다시 묻지 않고, 현 위치에서 노출전시하면서 영구적으로 안전하 게 보존하는 것이 이상적이다. 그러나 산업화에 따라 고속도로나 주택개발 등과 같은 개 발현장에서 파괴될 수밖에 없는 경우, 역사적인 유적들의 보호 및 보존을 위해서는 파괴 지에서 전사하여 안전한 장소로 이전 복원해야 한다. 이미 발굴 조사된 고분 성곽 및 주 거지 기초 공법 등에 사용된 판축 시설과 선사 주거지, 도자기 가마터 등을 발굴 당시의 상황에서 이전하여 박물관이나 역사 전시관 등의 내, 외부 전시 공간에 이전 복원 전시 하게 되면, 발굴 후에도 유적지의 실물을 쉽게 접할 수 있으며 계속적인 연구조사가 가 능하게 된다.
이와 같은 관점에서 유적을 보존하고 정비하는 것은 일반인에게 유적의 내용을 정확히
4) 보존유적 가치ㆍ조사연구, 2010. 문화재청ㆍ충청남도역사문화연구원
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인식시키고, 후손에게 남겨주기 위해 필요하다. 따라서 학술적 및 역사적인 가치를 지닌 것을 파손하는 일 없이 현재 상태대로 보호할 수 있는 유적 환경을 만들어야 한다. 유적 의 이전 복원은 유적을 시각적으로 받아들여 일반인에게 유적의 내용을 정확히 인식시 키고 역사를 체험할 수 있는 좋은 자료가 될 수 있으며, 사회교육적인 견지에서서도 유 익한 교육 자료가 될 수 있도록 하고, 유적을 보다 오래 보존하기 위함이다. 또한 내포 된 정보를 파손하는 일 없이 현 상태대로 이전복원 보호할 수 있는 유적 환경을 만들기 위함이다.
역사적 사실을 해명하는 귀중한 자료인 유적, 유물에 대해 현대과학으로 해명이 불가능 한 정보를 내포하고 있을 경우 이 정보를 파손하는 일 없이 현재 상태 그대로 보호 할 수 있는 유적 환경을 만들어야한다. 외관에 너무 구애된 정비계획으로 본래의 목적을 소 홀이 해서는 안 되며 정비 방법은 유적의 종류에 따라 다르다.
발굴된 유적을 묻어서 보존하는 것은 안전한 방법의 하나이지만 실물을 볼 수 없다. 유 적을 노출 전시하는 것은 유구의 흙과 돌을 항구적인 보존이 가능할 지가 문제이다. 야 외 대형 건조물의 경우 자연환경과 인위적 요소들에 의해 계속적으로 훼손 진행되며 보 존대책이 필요하다. 즉, 유구 보존의 기본 방침은 보존과학적 방법에 의한 시공이 중요 하다.
이와 같은 발굴유구의 보존은『문화재 표준수리시방서』, “1700 유구정비공사”의 시 방사항에 따라 시공하고 『문화재청 고시 제2009-74호』, “역사적 건축물과 유적의 수 리·복원 및 관리에 관한 일반원칙”5)을 참고한다.
역사적 건축물과 유적 등 문화유산은 인류의 역사와 문화의 집약된 결정체로서 온전히 후손들에게 물려줄 책임과 의무가 있는데 손상되면 원형을 회복하기 어렵기 때문에 그 유산이 가진 가치와 진정성을 유지하고 보존하기 위해 노력하여야 한다는 것은 너무나 잘 알고 있는 사항이다.
유네스코(UNESCO), 국제기념물유적협의회(ICOMOS) 등 국제기구에서도 오래전부터 기념물, 고고학적 유산 등 다양한 유형의 문화유산에 대한 체계적인 보존과 관리를 위한 국제헌장과 권고안을 채택하여 국제적 기준과 원칙에 따라 수리·복원이 이루어지도록 기여해 왔다.
최근 문화재청이 고시한 『역사적 건축물과 유적의 수리·복원 및 관리에 관한 일반원 칙』은 ‘베니스 헌장’과 ‘진정성에 관한 나라(奈良)문서’ 등을 비롯한 기존의 국제헌장과 원칙에 정한 기준을 존중하여 우리나라 실정에 맞게 마련한 기준이다. 서문과 4장 21개 조로 구성되어 있으며 서문에서 역사적 건축물과 유적의 바람직한 보존·관리 체계를 정 립함으로써, 지속가능한 보존을 통하여 국민의 이해와 참여 속에서 삶의 질 향상과 문화 유산의 계승·발전 도모하고자 한다고 명시하고 있다. 총칙에서 목적과 용어의 정의 제3 조에서 유적의 보존에 대하여 기술하고 있다. 그밖에 수리, 복원, 관리 등에 대한 내용 을 문화재위원회의 심의를 통해 발효한 것이다.
5) 문화재청 고시 2009-74호(2009년 9월 3일 제정)
