2006년 스위스 국제경영개발원(IMD)이 발표한 한국의 국가경쟁력 은 지난해보다 낮아진 38위였다. 타당성 논란이 있었지만 노무현 정 부의 역량 평가에 나쁜 영향을 미쳤다. IMD는 경제의 운영성과, 정 부의 행정 효율성, 기업경영의 효율성, 발전 인프라 등 네 분야로 순 위를 매긴다. 그중 정부의 행정 효율성은 47위로 지난해 31위에 비 해 현격히 하락하여, 우리 정부가 전체 국가경쟁력에 ‘부정적으로 기 여’하는 그룹으로 분류되었다.
세계경제포럼(WEF)의 국가경쟁력 지수도 19위에서 24위로 하락하 였다. 한 지표가 아니라 여러 지표에서 같은 결과가 나왔을 때는 지 표의 타당성만을 문제 삼기 어렵게 된다. WEF는 기술력 지수, 공공 제도 지수, 거시경제 환경지수 등 세 분야의 경쟁력과 역량을 평가 하여 국가경쟁력을 산정한다. 그중 공공제도 지수는 36위에서 41위 로 하락하였다. 그 원인으로 지적된 것은 공공부문의 팽창, 정부개 혁의 부진, 비효율적인 인사정책, 부정부패이다.
그뿐이 아니다. 최근 KDI의 조사결과로도 공공부문의 개혁 전반 에 대한 국민의 신뢰가 크게 낮은 수준이었다. 정부뿐만 아니라 법 원과 국회도 예외는 아니었다. 또한 공공부문을 기준으로 한 재정적 자도 GDP 대비 45.6%에 달하였으며, 이는 정부 공식발표의 갑절 수준이었다고 한다.
최근 언론과 시민단체, 정치권뿐만이 아니라 학계에서도 구조조정 을 비롯하여 공공부문개혁을 지속적으로 요구하고 있다. 우리 공공
부문의 역량과 성과에 대한 국내외 평가자료와 현실 여건을 감안할 때 공공부문의 경쟁력 수준을 높이기 위해 더욱 체계적인 노력이 필 요하다는 주장은 설득력이 있다.
우리나라는 1948년 7월 17일 정부설립 이후 49차례에 걸친 정부 조직 개편이 있었다. 정부의 조직개편은 정치적, 사회적 상황에 따 라 시대별로 개혁, 혁신, 쇄신 등의 이름으로 진행되어 왔다. 우리 의 공공부문은 늘 개혁의 대상이었으며 끊임없이 논란의 대상이었 다. 그 이유는 공공부문이 비효율적이라는 데 대한 일반적 동의에 서였다.
공공부문의 비효율성에 대한 이론적 연구성과는 적지 않다. 공공 부문이 비효율적이지 않을 수 있다는 연구가 없는 것은 아니지만 우 리나라의 경우에 그 이론을 적용하기란 쉽지 않을 것이다. 정부 비 효율성에 대한 대부분의 연구는 공공부문의 축소정책으로 연결되어 신공공관리주의의 이론적 도구로 활용되었다.
Moe는 대리인 이론에서 공공부문이 가지고 있는 도덕적 해이를 지 적하면서, 공공부문이 태생적으로 비효율적이라고 하였다. Niskanen 의 공공선택이론에서도 공공부문이 지속적으로 예산을 확보하기 위 해 조직을 확대하고 넓혀나간다는 사실을 입증하였다. 그 배경에는 인간이 자기이익을 추구하는 개인주의적 존재라는 가정이 있다. 즉 파킨슨법칙과 같이 공공부문 종사자들은 조직의 효율성보다 개인의 안정성을 더욱 중요시하기 때문에 정부시스템 내에 비효율성이 본 질적으로 내재한다는 것이다.
거래비용 경제학자들도 공직자가 계약제도의 허점을 노려 불완전 한 정보를 제공한다고 주장하였다. 그러므로 계약상의 거래비용을 최소화하려면 투명성을 높여 부조리를 제거하고 사회적 효율성을
높이는 정책이 필요하다는 것이다. 또한 공공부문도 환경에 적응하 는 하나의 개체로 반드시 비효율적이지 않다는 생태경제학의 주장 이 있다(장하준, 2006). 그러나 이는 특정한 시기의 특정 기관에 해당 할 수는 있지만 후진국들의 공공부문에 일반화시킬 수 있는 주장은 아닐 것이다.
1970년대 이후 서방국가들은 경제위기의 원인을 찾기 위해 국정 운영의 문제점을 전문가 그룹들로 하여금 철저히 진단토록 하였다. 진단을 통해 구체적으로 지적된 문제들은 방만하고 비효율적 운영, 정부의 시장에 대한 과도한 개입, 행정권한의 지나친 중앙 집중화, 업무결과에 대한 무관심과 절차 중심의 관리, 주민을 고객으로 인식 하기보다는 업무수행의 대상으로 인식하는 것 등이다. 대체로 공감 이 가는 내용들이며, 공직자들이나 학계에서도 대부분 인정하는 것 들이다.
공공부문의 비효율성 문제를 해결하기 위해 영국, 미국 등의 국가 들이 선택한 것이 신공공관리주의이다(한종희, 2005). 그들은 공공부 문이 비효율적일 뿐만 아니라 민간부문에 대해 높은 견제의 벽을 쌓 고 있다고 보고 특히 경쟁의 도입을 위주로 하는 구조조정을 추진하 였다. 신공공관리주의는 공공부문의 문제를 해결하기 위한 대응방 안으로 행정에 시장의 원리와 경영기법을 도입하고, 정부의 비대화 를 막기 위해 민영화와 규제완화를 적극 추진한다. 또한 성과관리를 통해 정부의 효율성을 높이는 데 기여하였다. 국민을 고객으로 인식 하는 개념을 적용, 행정서비스의 품질을 높이는 성과를 낳았다.
우리나라도 외환위기를 맞아 신공공공관리의 개념을 도입하여 ‘기 업형 정부’와 ‘작지만 효율적인 정부’ 등을 목표로 개혁을 추진하였 다. 김대중 정부는 ‘정부의 실패’의 치유책으로 작은 정부를 지향하
였다. 특히 경제위기의 원인 중 하나가 정부의 과도한 간섭이라는 인식을 가지고 그 원인을 제거하고자 하였다. 타 부문의 개혁과 발 맞추어 정부 스스로 개혁하는 솔선수범이 필요하다는 판단을 하여 강도 높은 구조조정을 추진하였다(김현석･ 박진･ 박개성, 2006).
당시 국가의 총체적 위기에 대해 국가적인 공감대가 형성되어 있 었기 때문에 국난 극복을 위해 공공부문도 전례 없이 각고의 노력을 하였고, 이는 타 부문의 극적인 변화에 큰 영향을 미쳤다. 공공부문 의 구조조정이 자체의 비효율을 제거하는 성과뿐만 아니라 국가의 경쟁력을 높이는 중요한 도구로 활용될 수 있음을 공감하게 되었다.
노무현 정부에 들어 이전 정부가 추구한 ‘작은 정부’와는 달리 ‘일 잘하는 정부’를 목표로, 공공부문의 구조조정은 소위 소강상태로 접 어들었다. 노무현 정부에서도 공공부문의 개혁은 다양한 방식으로 추진되었다. 하지만 공공부문의 인력이 증가하였고, 공공부문의 경 영성과가 가시화 되지 않아 구조조정의 필요성에 대한 논의가 다수 제기되었다. 결과적으로 노무현 정부는 구조조정을 하지 않은 것이 의도적이며, 공공부문뿐 아니라 국가 전체의 경쟁력에 문제를 발생 시키는 원인이 되고 있다는 평가를 받게 되었다.
많은 학자들과 전문가들이 당장에 구조조정을 비롯한 강도 높은 공공부문개혁을 추진해야 한다고 주문하는 이유는 무엇일까? 노무 현 정부가 공공부문의 개혁방향을 ‘일 잘하는 정부’로 정하고 개혁을 추진하였지만 결국 ‘큰 정부’라는 결과가 초래된 사실을 어떻게 평가 해야 할 것인가?
이제 공공부문의 구조조정이 필요하다는 의견에 반대할 수 있는 식자와 행정가를 찾기는 쉽지 않다. 그렇지만 현 정부의 개혁방향이 틀리지 않다는 주장이 없는 것은 아니다. 그러므로 노무현 정부에서
발생한 구조조정의 실태를 밝히고 그 공과를 논할 필요는 분명하다. 그 이유는 단순히 노무현 정부의 구조조정 정책과 성과를 평가하는 일을 위해서뿐 아니라 향후의 공공부문개혁과 구조조정의 방향과 방법론을 정비하는 데 꼭 필요하다고생각하기 때문이다.
또한 우리는 김대중 정부 시절, 개혁의 추진 초기에 공공부문의 구조조정을 최우선 정책과제 중 하나로 선정한 것을 기억하고 있다. 그리고 정권 말기에는 운영시스템 혁신과 행정서비스 개선 등으로 개혁의 초점을 바꾸었다. 당시 개혁 추진 주체들은 국가적 위기상황 속에서 우선 환부를 도려내는 시술이 필요하고, 그 후 투약을 통해 시스템을 개선하며, 끝으로 체질개선을 하는 순서가 옳다고 생각하 였다(김현석･ 박진･ 박개성, 2006).
그러나 노무현 정부의 공공부문개혁은 김대중 정부에서 개념규정 을 한 구조조정보다는 운영시스템의 혁신 등에 최우선 순위를 두고 있음을 알 수 있다. 즉 구조조정보다는 운영시스템 혁신을, 조직개 편보다는 기능 중심의 조직 재설계를, 인력감축이 아닌 인사개혁을 추진하게 되었다. 그 결과 공공부문의 인력이 증가하게 되었고, 노 무현 정부는 공공부문의 구조조정을 포기한 것이라는 평가를 받게 된다.
노무현 정부의 공공부문 개혁에 대한 논란은 ‘구조조정의 포기론’ 과 ‘전략 전환론’으로 대비된다고 볼 수 있다. 하지만 분명한 사실은
‘정부의 크기’를 기준으로 할 때 노무현 정부가 구조조정을 중단하였 다는 평가에 동의할 수밖에 없다는 것이다. 하지만 과연 노무현 정 부의 공공부문에 대한 구조조정을 아무런 토를 달지 않고 그대로 그 렇게 평가해도 될 것인가에 대한 논의는 분명히 필요하다.
공공부문 구조조정의 역사가 일천할 뿐 아니라 5년 단위로 정권
이 교체되는 정부로서는 비전과 중장기 전략을 수립하고, 제 때에 맞추어 구조조정을 추진하기가 그다지 쉬운 일이 아니다. 더욱이 경험한 바대로 구조조정 정책의 지속성을 확보하기란 더욱 어려 운 일이다. 따라서 구조조정을 시의 적절하게 추진하자면 구조조 정의 지속에 대해 이해관계자들이 사전에 공감대를 구축하는 것 이 무엇보다 중요해진다. 그러한 공감대가 형성되지 않은 경우 언 제라도 구조조정은 멈출 수 있고, 추진되더라도 그 효과를 예측하 기 어렵다.
신공공관리주의의 핵심 방법론 중 하나는 시장의 효율적 구성원 리인 경쟁의 도입이다. 경쟁원리를 도입한다는 것은 공공부문이 기 업가 정신의 제고, 생산성 향상, 경쟁을 통한 책임경영, 그리고 시장 지향적 관리 등을 지향한다는 것을 시사하는 것이다. 경쟁도입을 핵심으로 하는 신공공관리주의에 대해 일부 학자들과 실천가들이 비판을 주저하지 않는 데에는 분명한 이유가 있다고 판단된다. 그 들이 신공공관리주의의 내재적 결함으로 지적하는 것은 공공재의 상품화, 시민의 소비자화, 시장화로 인한 정책기능의 훼손, 기능 분 화로 인한 정책과정의 복잡성 증가와 조정･ 통합의 어려움, 그리고 공직자의 업무수행 동기의 약화 등이다. 따라서 정부가 개혁에 경 쟁을 도입할 때 도입의 필요성과 조건, 도입 시기 등에 대한 논란이 계속되게 된다.
우리 정부도 특히 김대중 정부 이후 공공부문개혁과 구조조정을 위해 경쟁의 개념을 정책수립 단계에서 도입해 왔다. 특히 노무현 정부는 ‘일 잘하는 정부’를 만들기 위해 개혁과제의 선정과 내용구성 을 위해 경쟁의 원리 활용을 특히 강조해 왔다.
향후 공공부문개혁 추진과정에서도 경쟁의 원리는 개혁의 중요한