개혁의 추진과 실패의 역사를 돌이켜보면, 과거 ‘문민정부’ 시절 공공개혁사상 최초로 중앙정부의 조직과 인력을 감축하는 시도가 있었다. 그 시도는 종합적인 시각에서 개혁을 추진하지 못하였고, 조직개편도 비합리적이었으며, 결과적으로 공무원의 수도 꾸준히 증 가하여 실패한 것으로 평가되고 있다.
김대중 정부의 개혁은 ‘작지만 효율적인 정부’를 지향하며, 정권 초기 추진한 정부조직개편 및 인력감축1)은 전례 없는 구조조정의 성과가 있었던 것으로 평가할 수 있다. 그러나 정권 말기에 부처 및 인력이 증가하고 하위직급 및 기능직 중심으로 인력이 감축되어 그 효과성은 반감되었다.2)
공공부문의 개혁을 전례 없이 종합적으로 추진하였고, 그 과정에 서 작은 정부를 지향하였으며, 조직 및 인력의 감축을 실질적으로 추진하여, 과거 정부에 비하여 인력 증가율을 낮추었다는 것은 큰 의미를 부여할 수 있는 성과이다. 하지만 규모면으로 작은 정부를 구현하였으나, 필요한 시스템 개혁과 공직자들의 자발적 개혁 동기 부여 등 질적인 측면까지 조정하는 데까지는 실패한 것이라는 해석
1) 기획예산처 자료로 2002년 14만3,000명 감축계획에 따라 14만1,000명의 인력을 감 축하였고, 243개국, 1,366개과를 감축하였다.
2) 김대중 정부는 제1차 조직개편 과정에서 1만7,597명을 감축하였고, 2000년 말까지 2만1,356명을 감축하였지만, 주로 하위직급(6급 이하 32.5%)과 기능직(64%)을 중 심으로 인력감축이 진행되었다. 또한 정부조직의 경우 1부 2처가 증가되었다(박 수경, 2005).
이 가능하다. 반쪽의 성과였던 것이다.
노무현 정부의 경우는 ‘일 잘하는 정부’를 목표로 기능 중심의 개 혁을 추진하면서 작은 정부가 개혁 목표가 아니라는 점을 집권 초기 에 분명히 하였다. 결국 위원회 및 행정기관이 증가하였고, 공공부 문의 인력이 증가하였다. 그 결과 ‘구조조정이 중단되었다’는 평가를 받게 된다. 노무현 정부도 반쪽의 성과를 갖게 된 것이다.
김대중 정부가 작은 정부를 지향했지만 정부의 운영시스템이 부 실하였고 기능과 역할을 제대로 하지 못했던 것으로 판단되며, 노무 현 정부 역시 효율성을 강조하였지만 눈에 보이는 성과는 없었다. 게다가 공공부문의 규모조차 커졌기 때문에 공공부문 관리의 글로 벌 준칙을 어겼기 때문이라는 비난을 피하기 어렵게 되었다.3)
‘작은 정부,’ ‘큰 정부,’ ‘일 잘하는 정부’ 등 어떠한 목표를 설정하 더라도 그다지 만족할만한 성과를 내지 못하는 이유는 무엇일까? 잘 못된 계획 탓인가? 집행 과정에 발생한 문제 처리 능력 부족인가? 아니면 공공부문의 내재적인 비효율로 인한 것인가? 공공부문의 구 조조정 방안을 찾자면 경험을 통해 그 원인들을 추적하고 대안을 마 련해야 한다.
‘김대중 정부’에서는 외환위기로 인한 IMF 관리체계로의 전환을 계기로 공공부문에 대해 강도 높은 개혁을 추진할 수 있었다. 그러 한 상황적 조건은 공공부문의 개혁추진에 큰 힘이 된다. 그 결과 공 공부문에서 최초로 이념과 방향을 기준으로 기획을 하고, 다양한 대 상 분야(부처･ 청, 공기업, 산하기관 등)에 대해 개혁을 추진하였다는 평
3) 김대중 정부 당시 17부 2처 16청의 중앙정부기구와 55만5,501명의 중앙공무원 인 력규모에서 노무현 정부에서는 18부 4처 17청, 58만8,315명(2004년 12월)으로 행 정기관과 중앙공무원 수가 증가하였다.
가가 가능하다. 또한 김대중 정부는 정부개혁의 대상을 구조, 시스 템, 서비스 등으로 구분하여 추진하였다. 특히 국민들이 개혁의 효 과를 피부로 느낄 수 있도록 노력한 전자정부의 추진은 정권 말기에 추진하여 한계가 보였지만 남달랐다고 평가할 수 있다.
하지만 김대중 정부는 종합적 개혁을 추진한 최초의 정부라는 데 한계가 있었다. 과거의 개혁으로부터 교훈이 없었고, 상황상 다급하 게 추진할 수밖에 없었다는 현실적 제약도 있었다. 또한 정권 창출 의 대가로 공동여당의 합의가 전제되어야 한다는 장애도 개혁을 왜 곡시키는 데 일조하였다. 더욱이 한꺼번에 많은 개혁과제를 추진하 여 개혁의 효과성, 과제 간 연관성, 과제의 지속성 등 관리가 미흡하 게 되었다. 더욱이 규모 축소에 중점을 둔 나머지 조직문화와 일하 는 방식의 개선 등 기본적인 개혁역량 강화에 한계를 갖게 되었다.
한편 ‘노무현 정부’에서는 IMF 관리체제의 탈피, 공공부문 내부의 반발, 정부개혁 방식에 대한 이견 등이 개혁의 방향정립과 추진과정 에 반영된 것으로 보인다. 그 결과 하드웨어적 구조조정보다는 소프 트웨어적 구조조정인 시스템 개선에 역점을 두게 된 것으로 보인다. 소위 일 잘하는 정부를 표방하면서 개혁추진체계 측면에서 구조조 정보다는 조직문화 개선에 초점을 둔 것이다(박수경, 2006).
이러한 ‘노무현 정부’의 개혁과 구조조정에 대한 평가는 간단치 않 다. ‘김대중 정부’의 기조를 버리지 않고 효율적인 정부를 선택한 것 으로 볼 수도 있지만4) 공공부문의 규모가 확대되었고 국내외 평가 기관의 평가결과가 나쁘다는 사실이 분명하므로 낮은 점수를 받을
4) 노무현 정부의 조직개편에 대하여 ‘일 잘하는 봉사하는 정부’는 미사여구이며 지 속적으로 선심성 부처 승격 및 고위공무원 승진인사가 이루어지고 있다고 비판하 기도 하였으며, 그 근거로 일 잘하기 위해 승격된 기관의 2004년 혁신평가수준이 하위수준인 것을 예로 들고 있다(박수경, 2006).
수밖에 없다. 결국 노무현 정부는 양적인 구조조정은 중단하였고, 질적인 구조조정은 계속 추진하였으나 전반적인 결과도 성과도 미 흡했다고 평가하는 것이 옳을 것이다.
과거 정부에 대한 평가는 미래 정부의 대안을 찾기 위한 것이 우 선적 목표가 된다. 공공부문의 구조조정 대안을 더욱 체계적으로 찾 아내기 위해서는 과거의 주요 과제들에 대한 공과를 따져볼 필요가 있다. 김대중 정부와 노무현 정부에서 추진한 구조조정 과제는 조직 개편, 인력감축, 민영화, 책임운영기관제도, 개방형직위제, 외부위탁 제도, 성과관리제도 등으로 대별할 수 있을 것이다.
조직개편
먼저 김대중 정부는 개혁 초기부터 조직개편에 강력한 의지를 표 명한 것이 특징적이다. 정부조직개편심의위원회(이하 심의회)가 1998 년 1월에 1차 조직개편을 시작하였고, 바로 2월에 공청회 등을 거쳐 개편안을 국회에서 통과시켰다. 숨 가쁘게 조직개편이 추진되는 과 정을 엿볼 수 있다. 1차 조직개편은 기획예산위원회를 대통령 소속 으로 신설, 행정조정실을 국무조정실로 보강하고 부총리제를 폐지한 것 등이다. 그로 인해 국무총리의 국무조정기능이 강화되었다.
또한 재정경제원을 기획예산위원회와 재정경제부로 분리하고, 기 획예산위원회에 정부개혁 기능을 부여하였으며, 통상산업부의 통상 기능을 외무부에 이관하고, 총무처와 내무부를 행정자치부로 통합하 였다. 또한 공보처의 폐지, 식품의약품안전청의 신설하는 등 중복 기능을 통폐합하였다. 정부의 기능과 역할조정이 이때 만큼 이루어
진 시기는 과거에 없었다.
2차 조직개편은 몇 달 후인 1999년 봄에 시행되었다. 2차 조직개 편을 통해 국정홍보처의 부활, 기획예산처의 발족 등 조직의 변화가 있었다. 집권 후기의 구조조정은 초기만 하지 못했다. 2차 조직개편 이후 2000년 말까지는 대통령 산하 3개 위원회와 기획단을 구성하 는 등 정부조직의 증가를 확인할 수 있다.
노무현 정부는 정부혁신지방분권위원회(이하 혁신위)가 공공부문개 혁 로드맵을 작성하여 2003년 7월에 발표하였다. 이후 14개의 조직 재설계 과제를 추진하였다. 노무현 정부는 혁신위 백서에서 ‘관료정 치와 이익집단의 이기적 영향력 차단,’ ‘부처 간 조정능력 제고방안 강구,’ ‘작은 정부의 신화 타개’를 위해 작은 정부가 아닌 일 잘하는 정부로의 변화를 표방하였다. 그때 이미 하드웨어의 조정은 중단된 것이다.
한편 각 부처별 업무처리절차 재설계(BPR)를 통해 운영시스템의 조정을 시도하였다. 그러나 위원회의 증가5) 및 각 과제의 개혁을 추 진한 결과 중앙정부 및 중앙정부 하부조직의 증가 등이 있었다. 특 히 위원회의 증가로 각 부처의 업무추진과 방향성이 모호해졌고, 구 조조정을 각 기관이 자율적으로 추진하도록 했지만 조직과 정원에 관한 권한을 행정자치부가 가져 구조적 한계가 노출되었다.
결국 김대중 정부는 하드웨어의 조정을 기획예산처 중심으로 직 접 추진하였고, 노무현 정부는 각 기관에 일임하는 방식으로 구조조 정을 시도한 것으로 대비된다. 두 정부 모두 하드웨어 조정을 국민
5) 위원회의 경우 22개 대통령 직속 위원회의 2004년 예산이 약 914억 원이었으나, 2005년 예산 규모는 2,655억 원에 달하는 등 규모와 기능이 확대되었다(동아일보, 2004).
의 욕구를 중심으로 기능과 역할을 조정했다기보다 정부의 내부 개 선을 목표로 추진한 것이다. 그 경우 구조조정의 한계는 예고된 것 이었다.
더욱이 노무현 정부가 구조조정의 의사결정을 각 기관에 전격 일 임한 것은 공공부문의 현 수준과 변화관리 역량을 잘못 판단한 것이 다. 또한 김대중 정부는 조직축소에 대한 이해관계자들의 반발을 미 리 예상하고 관리하는 갈등관리 역량이 부족하였고, 노무현 정부는 소프트웨어 조정위주의 관리방향 설정으로 국정관리시스템의 종합 관리에 미흡하였다. 두 정부는 전체 시스템을 보는 시각을 놓쳤기 때문에 추진 대상과 범위의 설정, 추진된 과제의 효과성, 공감대 형 성, 추진동력, 성과 등의 분야에 문제를 갖게 되었다. 그 결과 모두 반쪽뿐인 결과를 낳은 데 그치게 된 것이다.
인력감축
인력의 경우 김대중 정부는 ‘작은 정부’를 지향하여 감축에 성공하 였다. 1차 조직개편에서 국가 일반직 공무원 16만1,855명 중 정원의 10%에 해당하는 1만7,597명을 감축하였고, 2001년 말까지 국가공무 원 중 2만1,356명을 감축하고, 공무원 전체를 대상으로 1997년 말 정원 대비 20% 인력감축계획(14만3,000명)을 수립하고, 2001년 말 14 만1,000명을 감축하였다. 그 결과 인구 100명당 공무원 수가 1.9명 으로 다른 OECD 국가보다 낮은 수준을 기록하기도 하였다.6)
6) 일본 3.5명, 미국 7.5명, 영국 6.5명, 독일 5.3명(2001년 기준)