2부
1. 문제인식
1) 작은 사업장으로 유해위험의 쏠림
유해위험요인은 불균등하게 존재한다. 작은 사업장에는 유해위험 요인이 몰려 있 다. 사업장 규모가 작을수록 재해율이 높다. 다음 2019년의 산재 통계에 따르면 5 인 미만 사업장의 사망만인율은 1.65로 전체 평균 1.08보다 1.5배 이상 높다. 50 인 미만 사업장을 합쳐도 평균보다 높다. 이는 산재 통계를 내는 동안 내내 변하 지 않는 양상이다.
2부 발제1
구 분
2019. 1∼12월 2018.1~12월 근로자수 재해자수
(사망자) 재해율
(사망만인율) 근로자수 재해자수
(사망자) 재해율 (사망만인율) 총 계 18,725,160 109,242 0.58 19,073,438 102,305 0.54
2,020 1.08 2,142 1.12
5인 미만 2,996,744 34,522 1.15 3,030,676 32,568 1.07
494 1.65 479 1.58
5인∼49인 8,166,782 49,156 0.60 8,306,786 47,554 0.57
751 0.92 806 0.97
50인∼99인 1,942,824 7,825 0.40 1,971,076 7,116 0.36
180 0.93 170 0.86
100인∼299인 2,459,398 8,263 0.34 2,510,402 7,217 0.29
240 0.98 295 1.18
300인∼999인 1,679,624 5,355 0.32 1,701,468 4,500 0.26
271 1.61 289 1.70
1,000인 이상 1,479,788 4,121 0.28 1,553,030 3,350 0.22
84 0.57 103 0.66
표1 2019 산업재해 발생현황
게다가, 그나마 보고율이 높다고 가정되는 사고 사망률의 경우 차이가 더 크게 드 러나고, 질병의 경우는 그 차이가 적다. 2019년 산재 통계를 사고재해와 질병재해 로 나누어 사업장 규모에 따라 비교해본 것이 다음 표이다.
5인 미만 사업장은 보험 대상 노동자 중 16.0%를 차지하지만 사고재해자 중에는 33.9%, 사고 사망자 중에는 35.2%를 차지한다. 그러나 질병재해자 중 비율은 17.4%. 질병사망자 중 비율은 16.6%일 뿐이다. 작은 사업장은 사고 위험은 높지 만 질병을 일으킬 위험은 비교적 낮은 것일까? 한국 산재 사고 사망의 대부분을
2019년 보험 대상 근로자 중 비율
사고재해자 중 비율
사고 사망자 중 비율
질병재해자 중 비율
질병 사망자 중 비율
5인 미만 16.0 33.9 35.2 17.4 16.6
5인~49인 43.6 46.5 42.0 35.8 33.6
50인~99인 10.4 7.0 8.2 8.4 9.4
100인~299인 13.1 6.8 9.0 12.0 14.0
300인~999인 9.0 3.4 4.3 14.3 20.1
1000인 이상 7.9 2.4 1.3 12.1 6.3
표2 2019년 규모별 사고재해 및 질병 재해 비율(%)
2부-발제1 작은사업장 노동자 건강권 보장을 위한 제도적 과제
차지하는 떨어짐, 끼임, 부딪침, 깔림 등의 위험 요인이 작은 사업장에서 더 관리 되지 않고 있기 때문이기도 하지만, 산재 보상 승인 과정이 사고보다 쉽지 않은 질병재해의 경우 작은 사업장 노동자들의 접근도 자체가 낮기 때문이라고 충분히 짐작할 수 있다.
실제로 근로환경조사를 이용해 근무 중 신체적 및 정신적 부담을 주는 행위 노출 정도를, 사업장 규모에 따라 분석한 결과9)에 따르면 30인 미만 사업장 노동자들은 피로나 통증을 일으키는 자세, 무거운 물건 이동, 반복 동작, 근무 시간 내내 서 있기 등 근골격계 부담 작업에 더 많이 노출된다. 고객 응대 업무나 화가 난 고객 응대도 30인 미만 사업장 노동자가 그보다 규모가 큰 사업장에서 일하는 노동자보 다 더 많이 노출되는 것으로 나타났다.
사고 위험 요인에 더 많이 노출되는 것 뿐 아니라, 질병을 일으킬 위험에도 많이 노출되는 작은사업장 노동자들의 경우, 질병으로 인한 건강 피해도 클 것으로 보 이지만, 건강 피해가 발생한 후 치료받을 권리도 제대로 보장받지 못하고 있을 가 능성이 높은 것이다.
2) 법적 사각지대10)
9) 박종식, 작은사업장 노동자 분포 현황과 특성, 「30인 미만 사업장 노동자 실태와 대안 모색 토론회」, 20201119
10) 박주영, 작은사업장 노동권 법제도 현황과 과제, 「30인 미만 사업장 노동자 실태와 대안 모색 토론 회」, 20201119
소규모사업장 노동안전보건 관리는 법적인 측면에서도 사각지대에 있다. 산업안전 보건법은 기본적으로 모든 사업에 해당하지만, 규모에 따라 일부 조항의 적용을 받지 않을 수 있다.
5인 미만 사업장의 경우 산업안전보건법 중 안전보건관리체계 및 안전보건관리규 정, 안전보건교육, 안전보건진단, 안전보건개선계획의 수립, 영업중지에 관한 규정 들이 모두 적용제외된다. 여기에는 안전관리자, 보건관리자, 명예산업안전감독관, 산업안전보건위원회 등이 모두 포함된다.
또, 특정조항별로, 산업별로 사업장 규모에 따라 각각 적용제외 대상이 따로 정해 지는데, 이 역시 사업장 규모를 기준으로 한다. 예를 들어 안전보건교육과 관련하 여, 농어업, 영화·방송, 예술·스포츠, 보건업 등은 50인 미만의 경우에는 교육을 실 시해야 할 의무가 없다. 안전보건관리체계와 관련하여, 제조업분야는 50인 미만, 농어업과 컴퓨터관련, 금융보험, 사회서비스분야 등은 300인 미만, 기타 업종은 100인 미만인 경우 안전보건관리책임자 선임의무가 없다. 산업안전보건위원회에 대해서도, 상기 업종분야별 50인 미만, 300인 미만, 100인 미만인 경우 적용제외 대상이다.
결국 산업적 조건을 고려하더라도 50인 미만 사업장은 ①안전보건관리체계와 ②안 전보건관리규정, ③안전보건교육과 ④안전보건진단, ⑤산업안전보건위원회 구성 등 산업안전보건을 위한 기초체계 전반에서 보호의 범위 밖에 놓여있다.
2016년 1월에 산업안전보건법이 개정되면서, 전체 재해의 80%이상을 차지하는 50 인 미만 소규모 사업장에 안전보건관리담당자를 두어 소규모 사업장의 안전보건관 리체계를 강화하겠다고 하였으나, 이 역시 ①제조업, ②임업, ③하수, 폐수 및 분 뇨 처리업, ④ 폐기물 수집, 운반, 처리 및 원료 재생업 ⑤ 환경 정화 및 복원업의 20인 이상 50명 미만 사업장에 해당하여, 이보다 작은 사업장 혹은 기타의 산업의 50인 미만 사업장에서는 여전히 기초적인 산업안전보건 체계가 없다고 볼 수 있 다.
그렇다 보니 작은 사업장 노동자들은 건강과 안전에 관한 위험요인 정보도 제대로 제공받지 못하고, 필요한 교육도 제공받지 못한 채로, 관리 체계가 전혀 없는 위험 상황에 내몰린다고 할 수 있다. 근로환경조사 결과에서도 건강과 안전에 관한 위 험 요인 정보를 충분히 제공받는다는 응답은 사업장 규모에 비례하여 증가했다.
특히 이런 제도적 공백 속에 작은 사업장 노동자들의 참여제도는 거의 전무하다.
2부-발제1 작은사업장 노동자 건강권 보장을 위한 제도적 과제
작은 사업장은 노조 조직율도 낮아, 단체협약이나 취업규칙 등을 통해 노동자들이 안전보건 문제를 제기하기도 쉽지 않다. 그런데 법적으로도 명예산업안전감독관, 산업안전보건위원회 등이 주로 ‘개별 단위 사업장’을 기반으로 구상되면서 소규모 사업장에는 적용 제외되어 작은 사업장에서 일하는 노동자들은 실질적으로 노동안 전보건 활동에 참여할 기회를 거의 갖기 어렵다.
3) 산재 예방을 위한 자원 부족
소규모 사업장에는 노동환경의 유해위험요인을 확인/평가/통제하거나, 이를 기반 으로 노출 예방조치를 할 유무형의 자원이 부족하다. 노동자 건강 문제의 조기 발 견도 마찬가지다. 이런 노동안전보건 예방 활동을 위해서는 정보, 담당자, 시간과 비용이 필요하다. 법적 최소 기준을 지키기 위해서도 다양한 투자가 필요하다.
그러나 고유 목적 사업 수행에 급급한 중소규모 사업장에서 시간 없음, 경제적 어 려움, 다른 사업적 우선순위에 밀림 등의 여러 이유로 안전보건문제는 흔히 뒤로 미뤄진다. 여기에 법적 공백, 노동자의 낮은 협상력, 사업주나 관리자의 개인적 성 향이 크게 좌우한다는 점, 개선 가능성에 대한 회의 등 다양한 요인이 복합적으로 작용하여, 안전보건문제 접근에 걸림돌이 된다는 것은 세계 여러 나라에서 공통적 으로 나타나는 문제다. 여기에 대기업으로부터 소규모사업장까지 수직적 관계가 우 세한 한국에서는 창업에서 폐업까지의 짧은 수명, 낮은 이윤율 등도 중요한 영향 을 미칠 것으로 보인다.
4) 공적 산업보건서비스 제공 인프라 부족
이렇게 개별 사업장 단위로는 노동안전보건 문제 예방에 투자할 의지나 자원이 부 족하기 때문에, 중소규모 사업장 노동안전보건 증진을 위해서는 공적 산업보건서비 스 체계가 필요하다. 통계마다 약간씩 다르지만, 「고용노동부 사업체 노동실태현 황」에 따르면, 2016년 기준으로 5인 미만 사업장 120만 개에 상용노동자 150만 명, 임시 및 일용 노동자 62만명이 일한다. 5~50인 미만 사업장에는 68만 개에 상 용노동자 550만명, 임시 및 일용 노동자 110만명이 일한다. 50인 미만 사업장에 총 900만명이 몰려 있다. 산재보험 가입 대상자를 기준으로 하면 2019년 현재, 5
인 미만 사업장에 300만명, 5~49인 사업장에 800만명이 해당한다. 어떤 통계를 사용하든, 공적 산업보건서비스 제공이 필요한 대상은 천만명 가량 된다는 뜻이다.
하지만 실제 이를 실행할 수 있는 인프라는 거의 없다.
감독, 행정 인력을 보면 산업안전 담당 근로감독관은 705명으로, 일반 근로감독관 1935명의 절반에도 못 미친다. 산재보험 대상인구 1,870만명을 기준으로 할 때 근 로감독관 1명 당 사업장은 3천8백 개, 2만6천명의 노동자를 담당하게 된다. 이는 산재보험 가입 대상 인구가 560만명인 캐나다 온타리오 주의 안전보건감독관이 445명인 것과 비교된다. 여기서는 안전보건감독관 1인당 1만2천명 정도를 담당해, 우리 산업안전담당 근로감독관이 맡는 숫자의 절반에 불과하다. 이러니 산업안전감 독관의 역할은 주로 사업자가 제출한 유해위험방지계획서와 같은 서류에 의존해 현장의 안전을 확인하는데 머문다. 사실상 중대재해 등 사고가 발생한 사업장을 찾아가 조사하기에도 바쁘다. 사업장 진입, 자료 입수 등 안전보건감독관의 권한도 취약한 편이지만 사고가 나기 전에 예방적 감독도 쉽지 않다.
서울시의 안전어사대, 경기도 ‘노동안전 지킴이’ 등은 현장 감시·단속 인력을 충원 하기 위한 지자체의 노력이다. 서울시 및 경기도 조례에 근거하여 시행되고 있는 데, 서울시 안전어사대의 경우 임기제 공무원 형태로 채용돼 산업안전보건법 위반 현장에 사법권 행사도 가능하도록 했다. 안전어사대는 2018년부터, 노동안전지킴 이는 2020년부터 본격적으로 운영되고 있어, 아직 제대로 된 평가는 이루어지지 않고 있다. 하지만 공적 인력 활용, 지자체에서 권한 부여 등 의미 있는 시도라고 볼 수 있다.
그러나 근로 감독 인력을 늘려도 숫자가 매우 많은 소규모사업장의 안전보건 문제 를 모두 관할하는 것은 쉽지 않다. 그래서 많은 국가들이 다양한 형태의 공적 산 업보건서비스 제공 인프라를 도입한다. 한국에서도 2011년, 사업장 건강관리가 상 대적으로 취약한 50인 미만 사업장 노동자를 대상으로 공공 기초직업건강서비스를 제공하여 업무상질병 예방 및 건강유지・증진에 기여하고자 산업단지에 근로자건 강센터를 설치, 운영하기 시작했다. 근로자건강센터는 50인 미만의 소규모 사업장 노동자들을 대상으로 의사·간호사·물리치료사(운동처방사)·상담심리사·산업위생기사 로 구성되어, 직업병 상담, 직무스트레스 상담, 근로자 검진결과 사후관리, 작업관 련 근골격계 질환 예방, 작업환경관리 등 업무상 질병예방을 위한 종합적인 직업 건강 서비스를 제공하는 기관이다11). 2011년 3개소 개설을 시작으로 현재 전국