1. 대기오염물질과 온실가스의 관리 현황
2016년부터 미세먼지가 전국적으로 최악의 지표를 나타내면서 일상생활은 물론 국민 들의 건강에까지 직접적인 영향을 미치게 됨에 따라 국가 정책 등 많은 부분이 이에 집중 되었다. 이러한 미세먼지는 앞서 설명한 바와 같이 대기오염물질에 속하는 물질로 직접 생성되기도 하고, 제2차 생성이라는 여러 물질들 간의 화학적 물리적 융합작용에 의하 여 발생되는 것으로 알려져 있다.
이러한 대기오염의 문제는 최근에 대두된 측면이 있으나, 중국에 의한 봄철 황사와 산업화로 인한 수도권 등의 일부 지역에서의 스모그 현상으로 인하여 꾸준히 문제가 제기되어 왔던 부분으로 그 해결을 위하여 우리 정부는 2013년에 수도권 대기환경 특별법 제정을 통하여 2015년부터 수도권역의 대기질 개선을 위하여 사업장 총량관 리제 및 자동차 배출가스 규제 등을 실시한 바 있다. 이에 대한 성과로 수도권 등 우리 나라의 대기오염물질의 배출량이 지속적으로 줄어들고 있는 것으로 성과가 나타나고 있으나, 그 감소폭이 정체됨과 동시에 여러 가지 복합적인 요인에 의하여 미세먼지 등의 문제가 심각하게 나타나기 시작한 것이다.
이와 함께 UNFCCC를 주축으로 전 세계에서는 지구온난화로 인한 예상치 못한 기상이 변과 자연재해 등의 빈번한 발생 등 인류에게 닥칠 재앙의 방지를 위하여 온실가스 감축
을 위한 다양한 규제와 지원활동을 펼치고 있다. 전 세계의 적극적인 동참을 위하여 교토 의정서 및 파리 협약 체결 등을 통하여 책임감 있는 감축 노력을 장려하고 있으며, 우리 나라 또한 이에 2009년부터 다양한 정책과 제도를 기반으로 온실가스 감축을 위한 이행 을 펼쳐 왔다. 그 노력의 일환으로 우리나라는 저탄소 녹색성장기본법 및 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 을 제정하여 운영하고 있으며, 배출권거래제의 경우 에는 교토의정서 하에서 감축의무 국가가 아님에도 불구하고 자발적으로 동참했다는 측 면과 조기 시행으로 인하여 안정적인 제도 설계 및 운영이라는 측면에서 주변 동아시아 국가들의 정책과 입법 모델로 많은 영향을 미치고 있다.
2. 대기오염물질과 온실가스의 통합관리에 관한 사례 및 선행연구
국내에서는 수도권 지역의 2003년 대기오염 저감을 위하여 수도권대기환경 개선에 관한 특별법 제정을 통하여 관련 기본계획 수립 및 운영을 수행하여 왔다. 아울러 유럽 내 회원국들과 미국 등의 주요 국가에서도 온실가스 감축 등 대기환경 개선을 위하여 다양한 정책과 제도를 수립하여 운영하고 있는데, 미국의 경우에는 1990년 Clean Air Act 에 따라 발전소를 대상으로 SOx, NOx의 총량 규제 확대 등 산성비 프로그램을 실시하였 고, LA 지역에서는 1994년부터 SOx, NOx 총량 규제 및 배출권거래제를 도입하여 이를 운영하고 있다.54)
가. 네덜란드의 통합관리 사례
네덜란드에서는 2005년부터 NOx 배출권거래제도와 CO2 배출권 거래제도를 동일한 프레임워크 하에서 시행하고, 환경부 산하기관인 NEA(Netherlands Emissions Authority) 에서 이를 위한 NOx 및 CO2 배출권거래제도 통합관리시스템을 구축하여 운영함으로써 기업의 배출허가, 할당에 따른 배출량 측정 및 모니터링 프로토콜 검증, 관리 감독 등
54) 한국환경경제학회/ERM 코리아, 대기오염물질 총량관리 및 배출권거래제와 온실가스배출권거래제의 연계방안 연구 , 환경부, 2007, 9면.
배출권거래제도와 관련된 절차들을 일관되게 효과적으로 관리하는 제도를 운영한 바 있다.55) 이와 같이 대기질 개선에 관한 제도에 관하여는 유럽과 미국 등과 같이 SOx 와 NOx의 총량 규제와 온실가스 배출권거래제와 네덜란드에서 시행된 NOx 및 CO2 배출권거래제 통합관리시스템으로 구분할 수 있다.
네덜란드에서는 NOx와 CO2 배출권거래제도를 운영하는 데 있어서 하나의 통합관 리시스템에서 운영하는 것으로 결정함에 따라 관련 법제인 Environment Management Act을 개정하였다. 따라서 제16장을 신설하여 이산화탄소와 질소산화물의 배출권거 래제도를 신설하고 기존의 제2장(Advisory Bodies)과 제18장(enforcement)의 내용에 관 련 사항을 추가하였다.56) 이 밖에 CO2 배출권거래제 및 NOx 배출권거래제의 할당, 모니터링, 리포팅과 관련하여 세부 사항들을 하부 법령으로 제정하였으며, 배출권 할 당의 객관적 전제가 되는 모니터링 프로토콜의 내용 등을 개정하여 정부 모니터링제 도에 포함되어 관리될 수 있도록 개정하였다.57)
55) 한국환경경제학회/ERM 코리아, 앞의 보고서, 9-10면.
56) 제2장에서는 NEA가 배출권의 허가 및 할당과 배출권 거래 관련 감독, 규제 등을 수행할 수 있는 법률상의 합법적 기관으로서의 설립 타당성을 명시하고 있으며, 제19장은 배출권거래 및 배출권 거래제도 운영 체제 하의 규정들에 대한 미준수시의 벌금 및 제재를 명시하고 있다(한국환경경제학회/ERM 코리아, 앞의 보고서, 80-81면).
57) 한국환경경제학회/ERM 코리아, 앞의 보고서, 80면.
<그림 11> NOx 및 CO2 배출권거래제도 통합관리․운영 관련 법률 제정58)
이에 CO2와 NOx 두 배출권거래제도에 대해서 통합된 배출 허가 시스템과 모니터링 시스템을 위한 내부 절차와 관련 데이터 수집과 통합관리를 위한 제도가 동 법안의 개정 을 통하여 담기게 되었으며, NEA에서는 배출량 할당과 모니터링 등에 관한 주무관청으 로 승인 등의 권한을 통하여 두 배출권거래제도를 관리 감독한다.
네덜란드의 NOx 및 CO2 배출권 거래 통합관리 시스템의 전체 운영도는 아래 그림 과 같다.
58) 한국환경경제학회/ERM 코리아, 앞의 보고서, 80면 <그림 2-18>
<그림 12> 네덜란드의 NOx 및 CO2 배출권거래 통합관리 시스템 운영도59)
미국의 경우에는 산성비 저감을 위하여 청정대기법(Clean Air Act)에 따라 SOx, NOx의 총량규제를 위한 거래제도(발전부문만을 대상으로 함)를 1995년부터 운영하였다. 당시 동 거 래제도는 미국의 자체적인 배출량 측정시스템인 연속배출량측정시스템(CEMS: continuous Emission Monitoring System) 등을 사용하여 EPA에서 관련 배출자료를 관리하고, 이는 일반 인에게 공개함으로써 제3자 검증 절차 없이 거래의 신뢰성과 비용절감을 도모하였다.
이와 달리 유럽에서는 2003년부터 Directive 2003/87/EC를 채택하여 온실가스 감축목 표량과 배출권거래제도를 운영하게 되었다. EU 회원국 중 하나인 네덜란드의 경우에는 온실가스 감축목표량에 대하여 EU ETS 지침에 따르는 한편 NOx 거래제를 함께 운영하 기로 결정하고, 동일한 프레임워크 하에서 시행하도록 제도화하였다.60)
59) 한국환경경제학회/ERM 코리아, 앞의 보고서, 91면 <그림 2-25>
60) 한국환경경제학회/ERM 코리아, 앞의 보고서, 94면.
나. 통합관리에 관한 선행연구
국내에서는 2007년 한국환경경제학회와 ERM 코리아에서 수도권 대기오염 총량제에 근거한 배출권거래제도와 온실가스 배출권 거래제도 연계의 타당성에 대한 연구 가 기수 행된 바 있다. 동 연구에서는 그 연계 타당성에 관하여 환경적 측면과 거래제도적 측면 등으로 구분할 수 있다.
(1)
환경적 측면환경적 이점에 관하여는 각 오염물질들이 보건환경 측면에서 상호 연관되어 있 다는 점, 두 물질군이 대기 중에 포함되어 존재한다는, 즉 같은 오염매체 상에 존재 한다는 공통점, 물질들의 배출이 대체로 동일하거나 유사한 활동으로부터 발생한 다는 점, 에너지 이용과 관련되어 있다는 점, 측정 면에서 공통의 시설을 사용할 수 있다는 점 등이 있다고 보았다.61)
대기오염물질들이 사람과 환경에 미치는 영향과 효과 등을 검토할 때 위의 그림과 같 이 복합적이며, 그 범위가 넓다는 점에서 통합관리의 경우 대기오염물질과 온실가스 간 정책 수립 및 운영이 정합성 차원에서 중요하다고 할 것이다.
특히, 배출원에 의하여 건강에 미치는 영향과 경제적 비용에 대한 평가가 가능해 짐으로 써 이들 간의 우선순위 설정과 대체관계 상정이 가능해 질 수 있다.62) 아울러 통합관리를 통하여 대기질 개선에 있어서 비용과 편익을 고려하여 한계비용 측면에서 가장 효과적인 부문부터 투자하는 우선순위를 정하거나, 상대적 가치 평가를 통한 제도 수립 등을 통하여 그 효율성을 고려할 수 있다는 점에서 의의가 있다고 볼 수 있다.
61) 한국환경경제학회/ERM 코리아, 앞의 보고서, 134면.
62) 한국환경경제학회/ERM 코리아, 앞의 보고서, 135면.
<그림 13> 각종 대기오염물질의 배출원과 배출물 및 환경영향63)
(2)
동일 물질로부터의 발생대기오염물질과 온실가스는 동일한 매체 내에 존재한다는 점과 배출구가 동일하다는 점 등을 고려할 때 동일한 포인트에서 농도 및 배출량의 측정이 가능하며, 동일한 측 정장비를 사용하는 경우가 많다.64)
아울러 대기오염물질과 온실가스의 발생원이 대부분 에너지원으로부터 발생한다는 점 에서 에너지 효율성의 향상이 두 물질의 저감에 효과적일 수 있으나, 그 상충관계에 있다
63) 한국환경경제학회/ERM 코리아, 앞의 보고서, 135면 <그림 4-1>
64) 한국환경경제학회/ERM 코리아, 앞의 보고서, 138면.
는 점에서 통합관리의 필요성이 존재한다고 볼 수 있다. 경유차의 사용이 온실가스와 미