사전적 의미로 역량이란 ‘어떤 일을 해낼 수 있는 힘’을 뜻한다. 농촌개발 분 야에서 역량의 개념은 ‘농촌 지역사회를 긍정적인 방향으로 변화시킬 수 있는 힘’을 뜻하는 것으로 이해할 수 있다.2 역량 강화란 ‘그러한 힘을 축적하는 것’
2 ‘긍정적인 방향으로의 변화’라는 말의 의미는 아주 포괄적이다. ‘발전’이라는 용어를 ‘경제
이라고 정의할 수 있다.
어떤 농촌 지역사회 전체를 하나의 행위 주체로 간주하고 그 지역사회의 발 전 역량을 논의하는 것과 특정 개인이나 조직이 수행할 수 있는 개발 활동 능 력이라는 관점에서 역량을 논의하는 것 사이에는 상당한 차이점이 있다. ‘지역 사회의 발전(development-of-the community)’과 ‘지역사회 내 발전(development- in-the community)’의 개념을 구분하여 정리한 샤퍼와 썸머즈(Shaffer and Summers, 1989)의 논의가 그런 차이점을 이해하는 데 도움이 된다.
‘지역사회 내 발전’의 입장에서 본다면 지역사회는 ‘주어진’ 것으로 간주된 다. 발전은 그러한 기존의 지역사회 내 특정 실체를 향상시키는 것을 뜻한다 (Wilkinson, 1991). 특정한 개발 활동의 목표를 명확하게 정의하고 그것을 성취 하는 것을 성공이자 개발 활동의 끝이라고 이해한다. 이러한 형태의 개발 활동 에는 새로운 산업 부문과 고용을 창출하는 것, 새로운 프로그램, 각종 제도와 조직을 확장하는 것이 포함된다.
그런데 지역사회 내에 존재하는 특정 부문을 발전시키는 것은 지역사회에 기여하는 일임에 틀림없지만 지역사회 발전의 충분조건은 되지 못한다는 주장 이 있다(Brennan, 2003). 지역의 경제 구조를 향상시키는 것만으로는 주민들 사 이의 사회적·문화적 관계를 증진시키거나 지역사회 전체에서 발생하는 개발 요구 또는 기회를 포착하는 데 충분하지 않다는 것이다. 그래서 ‘지역사회의 발전’ 입장에서는 사람들 사이의 관계를 향상시키는 것에 초점을 둔다(Summers, 1986). 윌킨슨(Wilkinson, 1991), 룰로프와 스완슨(Luloff and Swanson, 1995), 룰로프와 브리저(Luloff and Bridger, 2003) 등은 모두 지역사회 발전의 중요한 요소로서 주민 사이의 상호작용, 의사소통, 집합적 행동 등을 강조하였다. 다양 한 지역사회 구성원 사이에 연결망(network)과 관계를 형성하는 것이 지역사회 발전의 핵심 조건이라는 것이다.
성장(economic growth)’이라는 용어와 동일하게 이해하는 경향이 지배적이었던 과거와는 달리, 요즘의 발전 연구(development studies)는 발전이라는 개념 속에 경제, 사회, 정치, 제 도, 법률, 인적자원, 기술, 환경 등 제 측면에서의 긍정적인 변화를 모두 포함시키기 때문 이다(Jingzhong, 2002).
‘지역사회 내 발전’과 ‘지역사회의 발전’ 개념 모두 간과할 수 없는 것들이 다. 물리적인 시설을 도입하는 것, 사회적인 프로그램을 운용하는 것, 경제발전 을 위한 특정 활동을 하는 것 등의 내용으로 구성된 특정 정책사업을 두고 그 자체로 지역사회 개발 활동의 모든 것이라 말할 수는 없다. 그것이 지역사회 구성원의 참여를 활성화시키거나 지역사회의 기능에 필요한 공식적인 연결망 을 형성하는 데 충분조건이 될 수 없다. 거꾸로 사회적 관계 형성, 연결망 구축, 의사소통 촉진 등에만 노력하는 것은 지역사회에 필요한 구체적인 편익을 만 들어내지 못한다.
농촌개발 정책환경이 크게 변하고 있는 현재의 시점에서는 ‘지역사회 내 발 전’과 ‘지역사회의 발전’이라는 두 개념을 구분하여 역량 강화의 문제에 접근 할 필요가 있다. 단위 정책사업들을 통폐합하고 포괄보조금 방식으로 기초 지 방자치단체에 중앙정부 재원을 제공한다는 것은, 특정한 정책사업 참여 주체의 사업계획 및 실행 역량을 향상시키는 것 외에도 지역사회 전체의 차원에서 발 전 역량 강화 노력이 필요함을 뜻한다. 이때의 역량 강화가 특정 부문에서의 편익 창출을 목표로 하는 개발 활동과 결부되어야 함은 당연하다. 그렇지 않고 막연하게 지역사회 주민의 참여, 의사소통, 거버넌스(governance) 등을 강조하 는 것은 실제적인 효과를 거두기 어렵기 때문이다.
‘지역사회 내 발전’이라는 입장에서 본다면 개별 정책사업의 계획, 실행, 평 가 과정에 참여하는 행위자들의 역량을 강화하는 것이 중요하다. ‘지역사회의 발전’이라는 입장에서는 전체로서의 지역사회가 지속적이고 긍정적인 방향으로 변화하도록 이끄는 내적 동력인 사회적 관계를 확충하는 것이 더 중요한 과제 이다. 따라서 ‘특정 농촌개발 정책사업 참여 주체의 역량’과 ‘농촌 지역사회의 역량(community capacity)’을 구분하여 접근할 필요가 있다.
1.1.1. 사업 참여 주체의 역량
‘농촌개발 정책사업 참여 주체의 역량’을 개발 사업에 참여하는 주체가 사업 목표를 달성하는 데 필요한 일련의 활동들을 수행할 수 있는 능력이라고 정의
할 수 있다. 이때 ‘필요한 일련의 활동’을 구체적으로 규정할 필요가 있다. 어 떤 식으로든 역량을 관찰하거나 측정할 수 있을 때, 필요한 수준의 역량 강화 전략을 만들 수 있기 때문이다. 그런데 농촌개발사업의 종류가 다양하다는 점 에서 문제가 발생한다. 경제, 사회, 환경 등 제반 분야의 모든 사업을 ‘지역사회 내 발전’ 사업이라고 볼 수 있는데, 분야별로 그리고 사업별로 그 구체적인 활 동의 내용과 절차가 다를 수 있기 때문이다.
유럽연합(EU)의 대표적인 상향식 농촌개발정책 프로그램의 관리 조직인 LEADER 유럽 사무국이 농촌지역의 경제개발 사업 추진 경험을 토대로 개발 사업의 단계별 지원 모델을 제시한 바 있다(LEADER European Observatory, 1997). 그것이 좋은 참고가 될 수 있다. 이 모델은 개발사업의 준비 단계에서부 터 실행 단계까지 일정한 라이프사이클(life cycle)이 있다고 가정한다. 라이프 사이클의 각 단계마다 참여 주체에게는 정보, 교육‧훈련, 장비, 재정, 기술, 판 촉활동 등의 측면에서 서로 다른 역량 요구가 있으며 그것에 부합하여 제공해 야 할 지원 내용이 달라짐을 강조한다. 각 단계별로 사업 추진 주체에게 필요 한 지원의 내용을 다음과 같이 제시하고 있다(그림 2-1).
∘ 초기 단계 정보 및 조언 ∘ 참여 분위기 조성(animation) ∘ 일반적 교육‧훈련
∘ 전략적 방향 설정
∘ 사업계획(business plan) 수립 ∘ 조직 관리
∘ 전문적 교육‧훈련과 자문 ∘ 재정 관리
∘ 구체적 기술: 생산, 판촉, 마케팅 등 ∘ 고정자산 관리: 사무소, 토지 등
고정자산 관리 재정 관리
전문적 교육‧훈련과 자문 기술적 문제 해결 사업계획 수립 조직 관리 전략적 방향 설정 일반적 교육‧훈련
참여 분위기 조성(animation) 초기 단계 정보 및 조언
준비 단계 착수 단계 실행 단계 활동 내용
주: 음영 부분은 오른쪽의 단계별 활동이 실제 추진되는 시점을 표시한 것임.
자료: LEADER European Observatory(1997)
그림 2-1. LEADER 프로그램의 농촌개발사업 라이프사이클
이 연구의 대상인 여러 분야의 농촌개발 정책사업에 LEADER 프로그램의 농촌개발사업 라이프사이클 단계적 지원 모델을 적용하여 살펴볼 수 있다. 사 업 추진 과정 중 특정 국면에서 어떠한 역량을 강화해야 하는지 검토하거나 특정 사업 참여 주체의 역량 수준을 평가하는 분석 틀로 활용할 수 있을 것이 다.3
3 3장에서는 LEADER 프로그램의 농촌개발사업 라이프사이클을 바탕으로 지역농업개발, 향 토산업육성, 농촌관광개발 등 세 분야의 정책사업 추진 과정을 단계별로 구분하여 참여 주 체의 활동 실태 및 필요 역량을 검토하였다. 우리나라의 정책사업 추진 현장을 보다 정확 히 반영한 사업 단계 구분을 위해 각 분야 정책사업의 추진 과정에 참여자 및 조력자로서 개입하고 있는 전문가 등 관련자를 대상으로 인터뷰를 수행하였다.
1.1.2. 지역사회의 역량
앞에서 ‘지역사회의 발전’이라는 개념을 논의하면서 드러난 바와 같이 지역 사회의 역량(community capacity)은 지역사회를 구성하는 사회적 관계에 배태 된다. 그런 점에서 지역사회의 역량은 지역사회 그 자체를 규정한다. ‘잘 기능 하는(well-functioning)’ 지역사회가 있다고 할 때, 그 지역사회가 그렇게 잘 기 능하도록 만드는 것이 바로 지역사회 역량이다(Chaskin, 1999).
가르코비치(Garkovich, 1989)는 자원 동원(resource mobilization)이라는 관점 에서 지역사회 역량을 설명했다. 개발사업에 투입할 자원 자체는 지역사회 발 전의 필요조건이지 충분조건은 아니라고 주장하였다. 가용한 자원이 있더라도 주민들이 실제로 그것을 동원하고 조직하지 못한다면 지역사회의 발전을 목적 으로 하는 사업은 실패하기 때문이라는 것이다. 자원을 실제로 동원하고 조직 하는 능력이 자원 자체보다 중요한 지역사회의 역량이라는 것이다.
라이언(Ryan, 1987)의 연구에서 좋은 예시를 발견할 수 있다. 지역사회가 외 부로부터 제공되는 자금에 추가로 부담해야 하는 자금 즉 매칭펀드(matching fund)를 마련한다면, 지역사회의 경제 발전에 활용할 수 있는 상당한 규모의 자 금을 확보할 기회가 있는 상황을 예로 들고 있다. 어떤 지역사회에서는 주민, 사업체, 여타의 조직들이 그 기회에 즉각적으로 반응하여 성금을 걷고 기부를 받는 등의 활동을 전개하여 주어진 기간 내에 필요한 만큼 지역사회가 부담해 야 할 자금을 마련한다. 반면에, 다른 지역사회는 매칭펀드를 조성하는 일에 누 가 책임지고 나설 것인가의 문제를 혼란스럽게 논의하다가 결론을 내지 못할 수도 있다. 이러한 예시에서 알 수 있는 것은 지역사회 내 조직의 역할과 리더 십이 개발 사업에 투입할 자원 못지않게 중요하다는 점이다.
채스킨(Chaskin, 1999)은 지역사회 역량을 ‘어떤 지역사회의 후생을 유지하
채스킨(Chaskin, 1999)은 지역사회 역량을 ‘어떤 지역사회의 후생을 유지하