○ 농지관리를 사후적 관리에 일임하는 형태로 운용을 하면, 많은 인력과 예산 이 소요될 뿐만 아니라 많은 투입에도 불구하고 농지관리를 입법취지에 맞 게 완벽하게 수행할 수도 없게 됨. 결국 (전체를 포괄하지 못하고) 일부 농 지에 대한 불완전한 관리로 이어질 수밖에 없음.
- 한마디로 농지관리를 사후적 관리에 일임하는 것은 불완전하고 비효율 적이라 할 수 있음.
○ 이에 비해 사전적 관리는 농지의 취득 내지 임대차계약 과정에 이루어지지 때문에 보다 포괄적이고 관리비용이 적게 소요되는 특성을 가짐.
- 하지만 사전적 관리는 농지의 취득( 또는 임대차) 시점만의 관리이기 때 문에 취득 이후 농지이용에 대해 관리하지 못하는 한계가 있음.
○ 따라서 경자유전 원칙의 구현을 위한 보다 철저한 농지관리는 사전적 관리 와 사후적 관리를 병행하는 것임.
- 사후적 관리는 현행 농지처분명령제도의 개선으로 그 기능을 감당할 수 있을 것으로 판단되지만, 사전적 관리는 현행 제도가 제도적으로 미흡하 기 때문에 대안적 관리제도의 도입을 적극적으로 고려해야 할 것으로 판 단됨.
○ 농지의 사전적 관리를 보완할 수 있는 대안적 제도로서 ①농지거래 및 임대 차 관리제도, ②선매권 제도 도입을 검토할 수 있음.
2.1. 농지거래 및 임대차 관리제도 도입
2.1.1. 제도 도입의 필요성○ 농지에 대한 사전적 관리를 위해 농지거래와 농지임대차를 등록하게 하는 제도를 도입할 필요가 있음. 이로써 불법적이고 음성적인 거래 및 임대차가 방지되어 농지소유 및 임대차 질서를 확립하는 데 기여할 수 있음.
- 이를 통해 농지시스템상의 등록내용이 업데이트되어 농지정보의 정확성 과 신뢰도를 높일 수 있음.
○ 독일과 프랑스 등 유럽의 선진국가들은 농지거래 및 임대차에서 등록제를 실시하고 있는데, 독일의 경우 농지거래는 허가제로 하고 농지임대차는 신 고제로 운용하고 있음.
2.2.2. 제도 내용
○ 농지거래 등록은 허가제를 기본으로 제도를 구성함.
- 현행 농지제도에서 농지를 취득하기 위해서는 원칙적으로 농지취득자격 증명을 발급받아야 하는 규정과 내용을 원용하여 농지거래의 허가기준
을 일차적으로 취득자격증명의 발급기준에 준하게 하되, 농지 소재지에 거주하는 자(관내 농업인)와 소재지 밖에 거주하는 자(관외 농업인) 간에 차별된 허가기준을 적용하도록 함.37
- 관내 농업인에 대해서는 현행 취득자격증명 발급기준에 준하는 요건을 허가조건으로 하고, 관외 농업인에 대해서는 “신뢰성을 줄 만한 구체적 인 농업경영계획이 수립된 경우”에만 자경을 전제로 한 농지취득을 허용 하고, 그 이 외의 경우에는 농지은행에 임대차위탁하는 조건으로 농지취 득을 허용하도록 함.
○ 농지거래 등록은 매매뿐 아니라 상속과 증여 등 취득한 농지를 대상으로 하 고, 농지취득요건을 심사하여 거래를 허가함.
- 농지의 선매권 등 농지소유 및 거래에 관한 내용이 새롭게 정립되는 경 우에는 이 내용을 농지거래의 허가기준으로 수용토록 함.
○ 농지임대차 등록은 임대차 내용을 신고하는 신고제로 제도를 구성함.38 - 농지임대차 신고는 임차인이 하는 것을 원칙으로 하고, 임차인이 하지
않은 경우 임대인이 신고할 수 있게 함.
- 농지임대차 등록을 관리하는 관리기구는 신고한 농지임대차계약이 불법 적인 임대차에 해당하는 경우 그 계약을 취소할 수 있게 함.
2.2. 선매권 제도 도입
37 ‘관내’와 ‘관외’의 보다 정밀한 구분을 위해서 ｢조세특례제한법｣에서 정한 농지소재지 규 정을 원용할 수 있음. 이에 따르면, 농지소재지는 농지가 소재한 시‧군‧구 지역 및 연접 한 시‧군‧구 지역, 그리고 해당 농지로부터 직선거리 20km 이내 지역을 말함(동법 시행 령 제66조 1항).
38 2011년의 ｢농지법｣ 개정에서 농지임대차계약에 관한 규정이 삽입됨. 하지만 농지임대차의 신고의무와 농지임대차 등록 및 관리기구에 대한 입법화는 (아직) 이루어지지 않았음.
2.2.1. 제도 도입의 필요성
○ 경자유전 원칙의 구현과 농지소유구조 개선을 위해서는 농지의 거래과정에 서 전업농과 재촌농업인이 우선적으로 농지를 매입할 수 있게 하는 제도화 가 필요함.
○ 외국의 경우, 독일과 프랑스는 농지거래에서 선매권을, 그리고 일본은 농지 선매협의제도를 운용하고 있음.
- 독일은 농지거래허가가 거부되는 사유에 해당하는 농지를 공동이익토지 회사가 선매하여 농업소유구조 개선에 기여하는 형태로 매도하는 방식 을 택하고 있음.
- 프랑스는 다목적의 농업구조개선을 위해 SAFER가 농지시장에 적극 개 입하여 선매권을 행사하게 함.
- 일본은 매각 희망이 있는 우량농지에 대하여 농지보유합리화법인이 다 른 농업자에 우선하여 이를 취득하고, 이용집적을 도모하기 위해 인정농 업자와 매입협의(買入協議)하게 하는 제도를 운용하고 있음.
○ 농지의 선매권 제도는 사적 소유권에 대한 강한 규제에 해당하기 때문에 제 도 도입시 적지 않은 어려움이 따를 수 있음. 하지만 농지에 대한 사전적 관리를 체계적으로 완수하기 위해서는 이 제도의 기본원리가 도입되어 농 지관리에 원용되게 하는 것이 필요함.
2.2.2. 제도 내용
○ 농지 선매권의 첫 번째 기준은 농지의 거래나 상속과정에서 전업농 또는 영 농후계자가 우선적으로 농지를 취득할 수 있게 하는 것임.
- 두 번째 기준은 같은 거래 조건일 때 관내 농업인이 관외 농업인에 우선 하여 농지를 취득할 수 있게 하는 것임.
○ 운용방식은 전술한 농지거래허가제와 연계하여 운용하도록 함.
- 농지관리기관은 거래허가 신청내역을 일정기간 공개하여 해당 농지의 임차농이나 인근의 경작자 또는 영농후계자 등이 농지매입의 의사를 표 출할 수 있는 기회를 제공하도록 함.
- 신청내역상의 거래조건을 선매권을 갖는 자가 수용하는 경우, 선매권자 가 농지를 매입할 수 있게 함.
- 선매권이 성립한 농지는 농지은행의 매도수탁 절차를 통해 선매권자에 게 매도되도록 함.
○ 선매권 원리가 도입되는 경우, 이 선매권은 사후적 농지관리에도 활용될 수 있도록 함. 즉, 농지의 처분명령에 따라 처분대상이 된 농지는 농지은행이 선매권을 행사할 수 있게 함.