CAP 개혁의 핵심은 농산물 가격을 지지하는 체제를 종결짓는 것이다.
이로써 시장가격이 하락하면 농가는 소득감소의 위험에 직면한다. 농정개 혁 방안은 소득감소에 대한 보상을 담았다<부록 2>.
1992년 개혁으로 밀과 소고기의 시장보조 가격을 인하하면서 인하 폭의 100%에 상응하는 면적 및 사육두수 기준 보상 직접지불을 도입하였다. 그 러나 이를 빌미로 농정 필요자금을 영구히 확대함으로써 개혁의 효과와 속 도를 떨어뜨렸다는 지적을 받고 있다. 그래서 1999년 개혁 때에는 밀, 소 고기, 우유 가격 인하폭의 각각 50%, 80%, 65%만을 부분적으로 보상하였
90 이전에는 EU 각료들이 해마다 보조가격을 정하곤 했다. 그래서 회원국 간 합 의를 이끌어내려고 농정의 장기 목표에 초점을 맞추지 못한 결정을 내리기도 했다는 지적이다.
다. 과잉 보상을 피하려고 한 것이다. 농정개혁에 대응하여 농가 스스로 구 조 조정을 통해 그 잠재적 영향을 완화한다는 사실도 작용하였다. 보상을 정당화하는 논리는 효율성, 형평성, 정치경제 측면에서 찾을 수 있다 (Blandford and Hill 2006).
첫째, 효율성 측면에서 경제적 조정은 시간이 걸린다는 점이다. 농지, 노 동력, 경영, 자본과 같은 자원이 쉽고 빠르게 다른 산업이나 사회로 전환되 지 않는다. 자원 이동의 경직성은 사회적 조정비용을 가져오므로 정부의 역할이 필요하다. 다만, 정부의 정책비용이 과다하지 않아야 한다. EU 농 업 부문이 국가 소득에서 5% 미만을 차지한다는 점에서 사회 전체에서 보 면 조정비용이 크지 않을 수 있다고 할 수 있다. 그러나 환경이나 사회 측 면에서 농업의 가치는 한번 상실하면 되돌릴 수 없으므로 신중한 접근이 필요하다.
둘째, 형평성 측면에서 소득 상실과 자산가치의 하락은 농가에 지나친 조정비용을 가져온다는 점이다. 오래전부터 시행해 오던 정부 정책을 개혁 함으로써 초래된 민간의 조정비용은 어느 정도 완충시켜야 한다고 EU 사 회는 공감대를 형성해 왔다. 그렇다고 포르투갈을 뺀 EU15 대부분 농가가 일반 가구 소득보다 높고 자산이 많은 상황에서 모든 농가에 완전한 보상 을 하는 것은 한계가 있다.
셋째, 정치경제 측면에서 개혁과정이 정치적으로 받아들일 수 있어야 한 다는 점이다. 선진국의 농정역사를 보면 농가는 혜택을 약속받고서야 정책 변화에 합의해왔다. 1992년 CAP 개혁에서 보상 직불의 도입이 그 사례이 다.
CAP 개혁에 따른 보상에서 효율성보다는 형평성과 정치경제 측면이 더 큰 요인으로 작동해왔다. 주된 외적 요인은 앞에서 지적한 대로 무역자유 화의 추진이다. 그러나 모든 개혁 조치에 보상이 따른 것은 아니다. 예를 들면, 수평적 규정(horizontal rules)은 보상 없이 강화되고 있다. 회원국의 자발적 결정에 따라 직불 요건으로 부과하던 환경요건이 2003년부터 의무 화되고 그 범위도 식품안전, 동물복지, 작업장 안전 등으로 확대되었다. 또 한, 2003년 개혁을 계기로 강제적 직불 갹출이 도입되었다.91
전략적인 개혁 경로 측면에서 CAP 개혁은 보상을 전제로 주로 현금화 (cash-out)와 매수(buy-out) 방식으로 추진되었다<표 6-4>. 예를 들면, 가격 보조 수준을 낮추면서 보상 직불을 도입한 것은 현금지급 방식이다. 구조 조정 기금 아래 설탕 쿼터를 사들이고, 포도주 농가를 대상으로 제안한 5 년간 폐원 보상금(첫해 ha당 €7,174, 마지막 해 €2,938)은 매수 방식의 개혁 조치라 하겠다.92
미국도 주로 매수와 현금화 방식의 개혁 경로를 선택해 왔다.93 뉴질랜 드는 중단(cut-out) 방식의 급격한 농정개혁을 단행하였다.94 호주는 낙농규
표 6-4. 전략적인 개혁 경로
보상 개혁 이행 속도
느림 빠름
있음 현금화(cash-out) 매수(buy-out) 없음 밀어내기(squeeze-out) 중단(cut-out) 자료: Orden(2002).
91 1992년과 1999년 개혁 논의에서 EU 집행위원회는 직불의 감축 또는 의무 갹출 을 제안했으나 채택되지 않았다.
92 이행 기간에 보상 지급률이 감소하는 것은 개혁에 빨리 참여하는 농가에 더 큰 혜택을 주려고 했기 때문이다.
93 가장 능동적인 개혁 경로인 중단(cut-out) 방식은 미국 농정 역사상 정치적으로 가능하지 않았다. 농산물 가격이 높아 가격보조가 작동하지 않은 1970년대에도 가격보조 수준을 높이는 조치가 취해졌다. 1990년대 중반에는 비연계 보조가 가격과 연계된 부족불 지불(deficiency payment)을 대체하였다. 농업 부문이 과 거보다 더욱 체계적으로 발전하고 있어 밀어내기(squeeze-out) 방식도 적용되지 않았다(Orden 2007). 땅콩 쿼터와 담배 쿼터를 사들인 개혁 조치는 매수 방식 에 따른 결과로 엄청난 비용이 소요되었다. 곧 개혁 전 쿼터 임대수익의 15년 이상에 해당하는 비용을 정부가 지급한 것이다.
94 1984년에 발표된 농업보조와 수출보조 철폐는 각각 1984～86년(3년)과 1985～
87년(3년)에 중단(cut-out) 방식으로 보상 없이 속히 이행되었다(임송수 2007).
뉴질랜드는 확실한 개혁 신호(signals)와 구조조정 능력이 점진적 변화나 오랜 전환기간보다 중요하다는 점을 시사한다. 특히 구조조정을 위한 오랜 전환기간 은 많은 조정비용을 가져올 수 있다.
제를 철폐하면서 구조조정을 위한 보조를 지급하였다.95 EU 가입 전인 1990년에 스웨덴은 뉴질랜드와 같은 중단 방식의 농정개혁을 추진하였 다.96
2005년에 우리나라가 쌀 수매제를 폐지하고 소득보전 직불을 도입한 것 은 광의의 패러다임 전환으로 볼 수 있으나 이로써 장기적 개혁 방향이 명 확하게 제시되었다고 하기는 어렵다. 정책 수단의 설정(예: 목표가격 수준) 이나 전환기간 등 불확실한 요인이 존재하기 때문이다. 또한, 우리나라의 농정개혁(또는 변화)은 EU나 다른 OECD 국가처럼 보상을 전제로 한 현 금화 또는 매수 방식의 전략을 채택하고 있다.
간과할 수 없는 중요한 사실은 개혁 후 EU의 보상 직불과 비슷하게 도 입한 소득보전 직불이 구조조정 유인책으로서 효과를 제대로 나타내기 어 렵다는 점이다. 먼저 기한이 정해지지 않은 보상이므로 재정지출이 영구적 일 수 있다.97 시간이 흐르면서 보상의 정당성에 대한 의문도 커진다. 또한, 보상 지급은 농가의 구조개선이나 은퇴에 초점을 맞춘 조치가 아니다. 둘 째, 영농을 지속하는 조건으로 지급되는 보조(특히 변동직불)의 구조조정 효과는 미미할 수밖에 없다. 보상 직불보다 한 단계 나아간 단일 직불은 생산요건이 붙지 않지만 수급권자가 대상 농지를 가지고 있어야 한다는 점 에서 구조조정을 제한한다.
95 2000년에 호주는 유제품 보조가격을 시장가격으로 맞추면서 복지지원, 구조개 선, 영농탈퇴를 위해 모두 175억 호주달러의 보조를 지급하였다(Harris 2005).
1999년 9월에 가격규제 철폐 계획이 발표되었고 농민들에게 9개월간의 시간이 주어졌다. 전환기적 보조는 낙농업을 유지하는 조건으로 지급된 것이 아니었으 므로 결국 수많은 농가가 낙농업을 떠났다. 이와 같은 낙농개혁은 매수방식에 가깝게, 단번에 추진된 것으로 구조조정 목적의 보조가 가장 널리 활용된 사례 로 꼽힌다.
96 농정개혁은 국경보조 수준을 유지하되 수출보조를 없애고 농산물 시장규제를 완화하는 내용이었다. 그러나 농정개혁안이 시행되는 첫날에 스웨덴이 EU 회 원국 가입신청을 함에 따라 농정은 CAP에 맞춘 방식으로 개편되고 말았다 (Daugbjerg 1997).
97 1992년에 도입된 EU의 보상 직불은 2003년 개혁을 통해 단일 직불로 전환되었 고 2013년 후에야 그 존폐에 관한 논의가 가능할 것으로 전망된다.
뉴질랜드나 스웨덴 사례처럼 보상 직불 없이 단번에 도입하는 개혁이 가장 효과적인 구조조정 유인책일 수 있으나 정치적 수용 가능성은 적다.
피하기 어려운 심각한 위기 상황이 아니라면, 혜택이 작은 개혁에 농가가 참여하지 않을 것이기 때문이다. 그 대안으로서 EU는 보상 지급률을 인하 하고, 직불 일부를 갹출하여 사회적 관심 사항(농촌개발)에 투입하며, 전환 기간이 길수록 구조조정 보상 지급률을 축소하여 개혁에 농가의 신속한 참 여를 유도하고 있다.