농정개혁은 소요비용을 예측할 수 없고 예산위기를 가져올 수 있는 보 조 요소를 차츰 줄여나갔다. 예를 들어, 1992년 농정개혁은 사전에 최대 작물면적이나 가축 두수와 연계한 직불을 설정하였고, 1999년 농정개혁은 보조가격을 낮추면서 직불 수준을 확대하였으나 농업지침(agricultural guideline)을 벗어나지 않았다.74 2003년에 도입한 단일 직불은 보조 수급 권을 설정하고 추가 개혁을 통하여 본디 단일 직불에 포함되지 않은 보조 를 포괄함으로써 보조의 안정성을 더욱 확대하였다.
보조 효율 또한 증대된 것으로 평가한다. 이전 보조체제 아래에서 보조
€4 중에 농민 손에 들어가는 것은 €1에 머물렀다면 새로운 직불체제에 서는 보조 €2 중 €1가 농민 몫으로 남기 때문이다(Agritrade 2007). 이런 점에서 새로운 보조체제가 생산 측면에서 이전보다 더 큰 영향을 미친다는 주장이 있다.
단일 공동시장 체제 아래 경쟁을 왜곡할 수 회원국 자체의 농업지원은 허용되지 않는다. 회원국 보조가 허용되는 것은 특별한 상황에 국한되며, EU 집행위원회의 길고 복잡한 승인절차를 거쳐야 한다.75 그러나 농촌개 발 조치(제2기둥)에는 회원국이 예산을 분담한다. 회원국의 예산 분담률은 사전에 정해지나, 조건불리지역 여부, EU15와 신규회원국 간 차이, 회원국 이 원할 때 농촌개발 조치에 추가로 지원하는 것에 따라 다르다.
73 CAP 예산 관련 사항은 앞 장에서 자세하게 다루었으므로 여기서는 보완적인 내용만을 다루기로 한다.
74 농업지침은 시장보조 지출에 관한 규율로서 1988～1992년에 처음 설정되었다.
농업지침은 1992년에 1999년까지, 1999년에 2006년까지, 2002년에 2013년까지 확대되었다.
75 예를 들어, 영국은 잉글랜드 지역에 적용하는 농촌개발조치(Agricultural Deve- lopment Scheme)를 지원할 수 있도록 허용받았다. 이 조치는 위기상황 아래 신 축적으로 유통, 협동, 경쟁력을 증진하도록 보조하는 것이다.
농촌개발 조치의 예산 분담은 가난한 회원국에 불리하다. 국가 예산이 부족하면 농촌개발 조치를 이행할 수 없는 경우가 생기기 때문이다. 부유 한 회원국이라도 국내 경제정책이 공공지출을 줄이는 것에 초점이 있다면 예산 분담에 어려움이 있을 수 있다. 이 밖에도 일반인도 참여할 수 있는 농업 관련 대학교육 지원과 같이 농업예산에 포함되지 않는 포괄적 조치나 농업 관련 특별 조세정책도 예산에 영향을 미친다.
1. 지속적 농업구조 변화
다른 선진국과 마찬가지로 EU의 농업고용과 농가 수가 꾸준히 주는 것 은 직업 전환, 금융 부담(stress), 고령농 은퇴와 후계농의 경영 승계, 자본 시장 구조와 위험, 농업생산 및 자산 가치, 기술 수준, 국가 경제성장, 농외 소득, 정부 정책 등 다양한 요인에서 비롯한다(Breustedt and Glauben 2007; Tweeten 1984).76 77 예를 들어, 이농은 자발적인 동기 외에도 연금 이나 농외소득 및 고용으로 말미암아 촉진되고 있다.78
농정(개혁)과 구조 변화의 관계는 여건에 따라 다르고 불확실한 측면이 있으나 정부 보조가 구조 변화를 완화한다는 게 일반적인 견해이다.
직불은 농가규모와 비례하여 지급되는 경향이 있다. 가격하락과 직불 확 충의 추이 속에 보조와 농업소득만으로 수지를 맞추기 어려운 중간 규모의 농가 수가 감소하면서 대규모 농가와 소규모 농가 중심의 양극화 구조가 확대되고 있다.79 그러나 단일 직불이 이농에 미치는 영향은 명확하지 않
76 이 연구 대상 국가는 벨기에, 덴마크, 독일, 그리스, 프랑스, 이탈리아, 아일랜 드, 룩셈부르크, 네덜란드, 포르투갈, 스페인, 영국 등이다.
77 농업구조의 변화와 특성은 제2장에서 자세히 논하였다.
78 그러나 오스트리아 자료에 근거한 실증분석은 농가규모가 클수록 이농 확률이 낮고 농외 직업을 가진 겸업농가의 이농 확률이 높다고 밝혔다(Stiglbauer and Weiss 2000; Weiss 1999).
다.80
우리나라의 직불 확충은 농업구조 변화 속도를 어느 정도 완화할 것으 로 기대할 수 있으나, 농업구조 변화는 농정 이외에도 농업․농촌의 다양 한 여건에 좌우된다.