국가 농업연구 체계의 역사적 발전단계와 분권화

3.1. 국가 농업연구 체계의 발전단계

○ 국가 농업연구 체계는 어느 나라에서나 역사적으로 또는 시계열적으로 그 발전 과정이 다음과 같은 3단계를 거치면서 오늘날과 같은 체계로 정착하 였다(Ruttan, 1982). 첫 번째 단계는 진보적이고 창의적인 개별 선도농민 이나 발명 농가를 중심으로 기술개발이 이루어지는 단계이다. 영국에서는 19세기 초 영(Arthur Young)이 선도농가가 영농에서 이룬 기술진보를 널 리 알렸고, 독일의 튀넨(Johann Heinrich Von Thunen)이 근대적 농업경영 의 기초를 마련하였다. 미국에서는 제퍼슨(Thomas Jefferson)의 토양 지력 시험, 디어(John Deere)의 수확기계 발명 등이 선도 농가나 발명 농가를 중심으로 한 농업 연구체계의 첫 번째 단계를 보여준다. 일본에서는 선도 적인 독농가를 중심으로 종자선택이나 전통적인 농업기술의 확대와 보급 이 이루어 졌다. 이처럼 국가 농업 연구체계의 첫 번째 단계에서는 개별 발명가나 선도 농가를 중심으로 새로운 농업기술이 나타나고 기술진보를 이룬다. 그러나 농업을 위한 조직적이고 체계적인 연구와 기술개발이 이 루어진 것은 아니다.

○ 두 번째 단계는 농업 과학기술 전문가를 중심으로 농업연구소나 실험실이 만들어지고 여기서 농업기술 개발을 위한 연구가 어느 정도 체계적으로 이루어지는 단계이다. 영국에서 1842년 스코틀랜드 농민들이 농화학회 (Agricultural Chemical Association)를 창립하고 화학실험실을 설립하여 농민들을 위한 토양시험이 체계화되었다. 또한 1843년에는 로스경(Sir J.

B. Lawes)이 로담스테드연구소(Rothamsted experiment station)를 세워 인 공비료에 관한 연구를 수행하였다. 독일에서는 리비히(Justus von Liebig) 의 식물영양에 관한 토양학적 분석연구가 농업연구소 설립을 자극하는 기폭제가 되었다. 이처럼 두 번째 단계는 첫 번째 단계와는 달리 개별 농 가가 주도하는 단순한 농업기술 개발과 진보가 아니다. 농업전문가들이 실험실과 연구소를 중심으로 과학을 농업에 응용할 수 있는 연구자원을 모으고 이를 조직화하여 농업기술이 가속화할 수 있는 단계이다. 따라서 두 번째 단계에서 농업 기술개발의 형태는 기술 분야나 기술 성격에 따라 각각 달리 나타난다. 또한 생물학적, 화학적, 기계적 농업기술에 대한 연 구지원이 국가나 생산자 단체 등을 통하여 지속적으로 이루어질 수 있는 제도적 뒷받침이 이루어진다. 이를 바탕으로 농업 각 분야의 새로운 기술 개발이 실험실이나 연구소를 중심으로 체계적으로 이루어질 수 있었다.

그러나 이 단계에서 농업연구는 단일 품목이나 단일 분야의 연구에 한정 되며 품목간이나 분야간의 연계가 이루어지지 않는 것이 두 번째 단계의 특징이라 할 수 있다.

○ 세 번째 단계는 국가의 통합적 농업 연구체계(integrated agricultural re-search systems)가 이루어져 농업 연구자원 배분에 의하여 농업연구의 우 선순위를 결정할 수 있는 국가 농업 연구역량(research capacity)을 배양하 는 단계이다. 이 단계는 농업 기술개발이 개별 농가나 시험연구소 중심으 로 이루어지는 것이 아니다. 농업연구는 국가적 관점에서 농림부(ministry of agriculture)나 농업연구회의(agricultural research councils)체제에서 국 가의 농업연구기관을 중심으로 이루어진다. 즉 공공부문과 민간부문, 경

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-종작물과 축산이나 식품부문 등 부문 별 연구자원 배분이 조정되고 계획 되어 통합적인 국가 농업 연구체계가 확립된다. 이를 위하여 개별 작물연 구를 위한 연구기관과 연구소의 규모나 입지를 결정하고 국가, 지역, 민간 부문의 농업연구를 통합적으로 조정한다. 그 결과 효과적인 성과를 거둘 수 있는 합리적 농업 연구정책이 국가의 역사적 배경에 따라 나라마다 각 각 달리 나타날 수 있다. 일반적인 농업연구의 특성에 의하여 민간기구보 다도 국가 주도하에 농업 연구체계가 결정된다. 따라서 농업 기술개발에 국가 농업 연구정책의 실효성이 큰 영향을 미치게 된다. 이 단계에서는 초기에는 공공연구의 비중이 컸지만 민간부문의 확대에 따라 공공부문은 기초연구나 소농을 위한 연구, 자연자원의 경영관리 등 국가 전략적 연구 에 치중한다. 민간부문은 상업적 영농부문에 비중을 둔다. 또한 연구, 교 육, 기술보급의 통합적 체계를 구축하여 복합적인 연구체계(pluralistic re-search system)가 형성된다.

○ 그러나 이러한 국가 농업 연구체계는 서구 자본제 선진국들의 발전단계를 일반화한 것이다. 첫 번째 단계와 두 번째 단계는 국가 농업 연구체계라 하기 어렵고 세 번째 단계의 국가 통합적 연구체계를 비로소 국가 농업 연구체계라 할 수 있다. 선진국 농업기술이나 농업제도의 이전을 중심으 로 국가 농업 연구체계를 수립한 후진국들은 이와 같은 계기적 발전단계 를 거치지 않는다. 그 나라의 역사적 배경에 따라 첫 번째 단계에서 세 번째 단계로, 또는 두 번째 단계에서 세 번째 단계로 선진국 농업 연구체 계의 이식이 이루어질 수 있다.

3.2. 주요 국가 농업연구 체계의 발전과 분권화 경향

○ 국가 농업 연구체계에서 주요 논점은 농업연구의 중앙 집권적인 집중화 (centralization)와 지역 분권적인 분산화(decentralization)문제, 농업연구와

교육, 기술보급의 연계문제, 농업 연구자원의 배분과 연구자원의 출처 (sources)문제 등이다. 이러한 논점은 농업 연구체계의 발전단계에서 첫 번째와 두 번째 단계인 독농가와 실험실 중심의 단계에서는 크게 문제되 지 않는다. 그러나 제 3단계인 농업연구소 중심의 국가 농업연구 체계에 서 주요 논점으로 부각되는 문제들이다.

○ 농업연구의 집중화와 분산화문제는 농업 연구자원의 배분, 농업 연구항목 (agenda)과 연구계획(programming)에 관한 의사결정 과정에서 나타난다.

농업 연구체계의 집중화는 농업 연구체계에서 연구자원 배분이나 연구에 관한 의사결정이 중앙정부에 집중되는 것을 말한다. 이에 대하여 농업 연 구체계의 분산화는 지역이나 농가단위에 따라 도(道)나 현(縣), 또는 주 (州)와 같은 지역의 시험연구소에 분산되어 있는 것이다. 결과적으로 국 가 농업 연구체계가 집중화되어 있는가 또는 분산화 되어 있는가에 따라 연구자원 배분의 효율이 달라진다.

○ 농업연구의 집중화는 국가의 농업 연구목표를 달성하는데 일관성이 있으 며 농업 연구자원의 배분이 효율적으로 이루어질 수 있다. 농업연구에서 자원배분이나 의사결정이 하향식으로 이루어져 연구자원 배분에 중앙정 부의 영향력이 크고 결과적으로 연구결과의 파급효과가 크다. 그러나 연 구자원 배분이나 의사결정 과정에서 관료제적 요소가 작용할 소지가 있 다. 또한 정부와 지역의 농업 연구목표를 적절하게 조정하기 어려운 단점 을 회피하기 어렵다. 더구나 농업기술은 지역적 특성(location specific technology)과 농업 생태적 특성(agroecological characterization)이 강하기 때문에 집중화에 의한 자원배분의 효율성은 낮아진다. 지역과 농가의 특 성을 적합하게 조정하고 농업 연구결과에 대하여 연구자와 지역농가의 의견소통이 원활하게 이루어질 수 있는 분산화가 농업 연구자원 배분의 효율성을 높일 수 있다.

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-○ 농업 연구의 의사결정 과정이 지방분권으로 되어 있는 분산화는 비록 국 가와 지역의 농업연구 목표를 조정하고 연구자원 배분의 효율성을 높일 수 있으나 연구자들이 농업 연구자원을 얻는 데 어려움이 크다. 지역 연 구기관은 대부분의 농업 연구자원을 중앙정부에 의존하여야 하기 때문이 다. 따라서 농업 연구자원을 얻기가 쉽지 않고 언제나 지역 연구자원의 한계에 직면하기 쉽다. 또한 한정된 농업 연구자원을 여러 지역에 분산해 야 하기 때문에 기초연구 등 연구자원의 규모경제가 작용할 때 그 효율성 이 낮아지는 위험을 회피하기 어려운 문제도 부인할 수 없다.

○ 세계 주요 국가들의 국가 농업 연구체계의 발전단계와 연구체계에서 중요 한 논점인 집중화(centralization)와 분산화(decentralization), 등을 살펴볼 수 있다. 농업 연구체계의 발전단계는 독농가의 기술개발, 실험실 연구단 계 및 국가 농업 연구체계 설립단계의 3단계로 나누어진다. 이러한 계기 적 단계(sequential stage)를 거쳐 오늘날과 같은 국가 농업 연구체계를 형 성한 나라는 영국이다. 영국은 스미스(Adam Smith)의 자유주의 전통에 따랐기 때문에 처음부터 국가가 주도적으로 농업 연구체계를 세운 것이 아니다. 따라서 시장경제가 진행되면서 농업연구의 특성에 따라 시장실패 를 보완하기 위하여 국가의 농업 연구체계가 이루어진 것이다.

○ 독일의 경우는 영국과는 달리 후진국 독일과 영국의 과학기술격차를 줄이 기 위하여 정부의 강력한 주도하에 국가 농업연구체계가 이루어 졌다. 따 라서 영국과 같은 계기적 단계가 아니라 정부가 지원하는 농업연구소를 중심으로 농업연구체계가 이루어 졌으며 독일의 모형이 미국과 일본으로 이전되었다. 미국은 영국의 독농가와 독일의 실험실 조직 등 유럽의 경험 을 받아드려 미국에 적합한 국가 농업연구 체계를 수립하였다. 일본은 강 력한 중앙정부 주도 체제에서 전통적인 일본기술을 바탕으로 한 농업기 술을 배양하고 국가 중심의 농업 연구체계를 만들었다. 이처럼 미국과 일 본은 독일모형을 바탕으로 자국의 환경에 적합한 국가농업연구체계로 발