공공부문 농업연구의 특성

2.1. 농업연구의 공공성

○ 농업발전에 따라 농업 연구투자의 중요성과 효과가 점점 커짐에도 불구하 고 농업연구는 오늘날과 같은 시장경제에서 공공재적 성격에 따라 시장 실패(market failure)로 나타나는 문제점을 갖고 있다. 농업 연구투자는 공 공 후생을 증진시키는 효과를 보이나 순수한 사적 이익(net private bene-fit)이 낮아서 민간부문의 농업연구는 투자유인이 극히 제한적이다. 따라 서 농업 연구투자의 수익률은 높으면서도 투자는 낮게 나타나 농업 연구 투자의 사적 한계효율과 사회적 한계효율이 다르게 나타난다.

○ 그 이유는 다음과 같은 세 가지로 설명할 수 있다. 첫 번째, 농업부문의 연구투자는 공공재적 성격을 갖기 때문이다. 지식(knowledge) 그 자체는 누구나 공유할 수 있어서 비배제성(non-excludability)과 비경합성(non-ri-valness)을 갖기 때문에 농업 연구투자는 투자자가 시장에서 모든 이익을 되돌려 받을 수 없다. 농업 연구투자가 사적 한계비용과 사회적 한계비용 이 서로 다른 두 번째 이유는 외부경제(externality)가 작용하기 때문이다.

외부경제는 한 개인의 경제행위가 확산효과(spillover effects)를 가질 때 나타난다. 또 농업생산에 부수적으로 나타나는 공익적 기능이나 환경문제 등으로 인한 외부효과 때문에 자원배분의 사적 의사결정이 사회적 적정 수준을 가져오지 못하고 결과적으로 시장실패를 초래하게 된다. 농업 연 구투자에서 시장실패가 나타나는 세 번째 이유는 농업연구의 불확실성이 다. 농업생산은 기후 등 자연적 요인에 영향을 받아 계절성이나 생산주기 가 중요하다. 따라서 농업연구는 연구를 시작해서 결과가 나오기까지 기 간이 길어 불확실성에 그대로 노출되어 있다. 이러한 위험은 농업연구의 규모(scale)나 범위(scope)와 관련이 있다. 농업에서 개인의 연구는 위험을

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-분산시킬 수 있는 규모경제가 어렵기 때문에 민간투자가 제약되어 사회 적 적정 투자가 이루어지기 어렵다.

○ 그러나 트레이터(traitor)나 터미네이터(terminator)와 같은 농업기술의 발 달로 농업부문에서도 특허(patent)나 기술에 대한 지적소유권(intellectual property right)이 가능하게 되었다. 따라서 농업부문에서 공공부문 만이 아니라 민간부문 기술의 확대가 이루어지는 것이 오늘의 현실이다.

2.2. 농업연구에 대한 정부개입의 당위성

○ 농업의 특성과 농업연구의 특성에 따라 농업 연구투자는 일반적으로 과소 투자(under-investment)로 인하여 수익률이 높게 나타난다. 따라서 농업 연구투자는 사회적 직접 투자를 위한 정부개입(government involvement) 의 당위성을 갖는다. 최근 기술 발달에 따라 종자, 농기계, 농약부문이나 특히 가공분야 등 유통부문에서 어느 정도 특허가 가능하며 무임승차 (free-rider) 문제에서 벗어나 민간투자가 확대되고 있다. 그러나 응용연구 (applied research)와는 달리 기초연구(basic research)에 대한 투자는 연구 효과가 확산되기 때문에 민간기업의 연구투자보다 공공기관의 연구투자 에 의존할 수밖에 없다. 대규모의 농업연구는 개별농가나 민간기업이 높 은 비용으로 이를 수행하기 어렵기 때문에 정부의 농업 연구투자가 이루 어져야 한다. 그러나 정부의 연구투자가 오히려 민간투자를 제약할 수 있 는 가능성도 배제할 수는 없다. 따라서 농업연구에 대한 정부의 직접개입 은 시장실패로 민간투자가 제약을 받거나, 규모경제로 인하여 시장의 경 쟁구조가 위협을 받거나, 연구와 교육, 기술보급의 연계성이 저해를 받을 경우에 한정시켜야 한다.

○ 농업 연구투자에 대한 정부개입은 다음과 같은 몇 가지 형태로 나타난다

(Alston, 1995). 첫째는 농업 연구결과의 공공재적 성격에 따른 시장실패 문제를 해소하기 위해서 지적소유권(intellectual property rights) 제도를 확립하여 농업연구에 대한 기업 등 민간투자를 확대할 수 있다. 두 번째 는 민간부문에서 연구자금을 유인하여 새로운 연구기관을 설립하거나 보 조금, 세금 감면 등 조처를 취하여 민간부문의 R&D를 확대하는 방법이 다. 세 번째는 정부에서 직접 R&D투자를 확대하여 정부가 직접적으로 R&D투자의 저위성을 극복하는 것이다.

○ 여러 가지 농업연구에 대한 정부개입의 형태 가운데 정부의 직접적인 농 업 연구투자가 가장 중요한 방법이다. 왜냐하면 사적인 지적 재산권확립 에 의한 민간부문 농업 연구투자의 확대는 비록 농업투자의 공공재적 성 격 중 비배제성을 극복하여 민간투자의 확대를 유도한다 해도 비경합적 성격(non-rivalness)에 대한 사회적 이익의 감소를 가져오기 때문이다. 따 라서 정부의 직접적인 농업 연구투자가 가장 중요한 형태라 할 수 있다.

○ 정부의 직접적인 농업 연구투자는 농업연구와 국가의 발전목표에 대한 조 정이 가능하다. 또한 농업연구와 농업정책을 연계시켜 농업 연구자원이 국가의 농업 우선순위에 따라 배분될 수 있다. 뿐만 아니라 농업연구기관 간의 연구 분야나 자원배분의 조정이 가능하기 때문에 가장 중요한 농업 연구 정책변수가 된다. 따라서 정부의 공공부문에 대한 농업연구 자원배 분의 효율성과 농업 연구관리의 적정성 문제가 크게 대두된다. 농업 연구 자원 배분의 효율성과 농업 연구관리의 적정성은 농업 기술평가 시스템 구축에 의하여 체계화할 때 가장 합리적으로 이루어질 수 있다.

○ 공공부문 농업 연구투자에 대한 정부개입의 당위성은 이와 같은 사회의 저위 투자만이 아니라 연구와 교육, 기술보급의 상호 보완성이 이루어질 수 있고 경쟁을 강화시키기 때문에 필요하다(Ruttan, 1982). 또한 민간부 문에 맡기면 시장경제에서 영리추구가 가능한 부문에 편중되어 사회에

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-필요한 기술개발이 약화될 우려도 크다. 그러나 시장실패(market failure) 보다 현실적으로 심각하게 나타날 수 있는 비시장실패(non-market fail-ure)인 정부실패(government failure)에 대한 우려도 부정할 수 없다. 정부 투자에 의존하는 공공부문 연구자들은 민간부문처럼 경쟁이 강하지 않 다. 따라서 연구에 대한 자극이 약하거나 농민들과의 직접적인 연계가 부 족하여 연구결과의 문제점에 대한 상호 협력이 이루어지지 못할 경우가 많다.