2002년 신농업법(2002 Farm Bill)이 국제무역과 무역협상에 대해 제시하 는 시사점은 주로 다양한 지불계획에 내포된 생산보조에 중점을 두고 있 으며, ① 세계 농산물 공급 및 가격에 미치는 효과, ② URAA 규정 준수여 부, ③ 현행 협상과정에서 미국과 기타 세계국가의 협상입장에 미치는 효 과 등과 관련하여 찾아볼 수 있다.
2002년 신농업법 제정에 따라 세계 농산물 시장에서 향후 추가될 생산 량 수준, 이런 생산량 수준이 세계 농산물가격에 미치는 효과 등과 관련된 농산물 공급효과는 그 영향이 간접적이고, 관련 품목뿐만 아니라 정책이 다양하기 때문에 분석하기 어렵다.
2002년 신농업법이 세계시장가격에 미치는 전체 효과는 다음과 같다. 옥 수수, 밀, 면화 가격은 다소 하락할 것이며, 대두 가격은 융자지불에 대한 혜택이 감소되기 때문에 변화가 없거나 다소 상승할 것으로 전망된다. 한 국과 같은 농산물 수입국과, 특히 한국의 제과산업과 축산업은 가격하락에 따라 혜택을 받게 될 것이다. 하지만 미국의 식부면적에 미치는 효과가 미 미하기 때문에 이들 효과는 크지 않을 것으로 보인다. 세계 농산물 시장에 서 쌀 가격은 세계 쌀시장에서 차지하는 미국의 역할이 미약하기 때문에 변동하지 않을 것으로 내다보인다.
미국의 지불계획들이 어떤 항목에 포함되어야 하는지는 WTO의 주요 쟁점사항이다. WTO 규정과 관련해서 지불단수와 기준면적에 대한 조정은 이 지불계획이 WTO 감축대상보조에 속해야 한다는 우려를 낳을 수 있다.
만일 미국이 이런 보조가 허용대상보조라고 주장한다면 상당한 문제가 제 기될 것이다. 그럼에도 이런 보조들은 실제 보조자격을 얻기 위해서 특정 품목을 재배하도록 요구하지 않기 때문에 특정품목을 대상으로 하는 것 아니다. 직접지불(AMTA payments)과 같이 식부면적이나 단수를 조정하는 것이 URAA의 규정에 위배되기 때문에 이들 보조들은 특정품목의 생산과 연계되지 않는 감축대상(non-commodity-specific amber)으로 분류될 수 있 다. 새로운 반순환소득지불제(counter-cyclical payments)도 생산과 연계되지 않는 감축대상으로 분류될 가능성이 있으며, 새로운 보전지불 문제 또한 논쟁의 여지가 있다.
농민들이 자신의 농업관행을 다소 조정함으로써 면적당 보조를 받을 수 있기 때문에 이들 보조는 실제로 식부면적을 증가시킬 가능성이 있다. 따
라서 이들 보조는 특정품목의 생산과 연계되지 않는 보조로써 감축대상보 조에 속하지만, 이들 보조는 보전계획지불(conservation program payments) 에 속하기 때문에 미국은 이들 보조가 허용대상보조에 속한다고 주장할 수 있다.
이들 보조총액은 UR 농업협정에서 허용하는 최소허용보조(de-minimis) 의 상한을 초과할 가능성이 있다. 이런 문제를 피하여 미국의 지원계획이 합법적인 방식으로 시행될 수 있도록 하기 위해서는 작물보험이나 반순환 소득지불과 같은 보조를 품목 특정(product-specific) 보조로 전환하는 것이 다. 물론 이것은 현재 AMS에 보고된 특정 품목의 생산과 연계된 감축대상 보조(product specific amber support)의 문제를 야기 시킨다. 이런 문제에 대 한 해결 방안은 땅콩, 설탕, 유제품에 대한 가격지지정책을 조정하는 것이 다. 이런 품목의 경우 실질적인 보조수단은 수입장벽이다.
그러나 AMS가 지지가격(support price)과 고정된 세계기준가격(world reference price)간의 차이로써 산출되기 때문에 유제품에 대한 AMS는 생산 자들이 받는 혜택에 비해서 상대적으로 큰 편이다. 따라서 가격지지정책의 전환을 통해서 생산자에게 보상하고, 그럼으로써 미국의 AMS를 50억 달 러 이상 하락시킬 수 있다. 한편 특정상황에서 농업부(USDA)는 WTO의 농업협정 의무를 이행하는데 2002년 신농업법에 포함된 면책조항(escape clause)을 활용할 가능성이 있다.
2002년 신농업법이 WTO의 주요 관심대상이라는데 의심의 여지가 없다.
대다수 국가들은 미국이 지난 40여 년 동안 농가보조를 확대한 것에 대해 상당한 이의를 제기해왔다. 현재 무엇보다 중요한 것은 URAA의 이행준수 여부보다 2002년 신농업법이 현행 WTO 협상에서 미국이 취할 입장과 전 략에 미치는 효과이다.
미국은 협상과정에서 시장개방 확대, 수출보조 폐지, 왜곡적인 국내보조
감축 등의 전통적인 협상안을 제안할 것이다. 미국이 미래에까지 농가보조 를 확대하도록 규정한 농업법을 시행하고, 농업정책의 반 이상을 차지하는 농가정책의 기본방침이 시장의 힘으로부터 농민을 분리하는 것이라면 이 런 시도는 불가능할 것이다. 그러므로 협상가들은 시장을 개방하는데 노력 하기보다는 미국의 농가지원계획을 보호하는데 노력해야 할 것이다. 또한 협상가들은 실제로 미국 납세자, 소비자를 포함한 경제전반의 이해관계를 배제하고 장기 미국 농가의 경제이득을 보호하기보다는 미국의 농가지원 계획을 보호하는데 노력을 기울여야 할 것이다.
대다수 국가들은 미국이 자국의 농민들을 보호할 경우 세계시장의 국경 장벽을 낮추는 것이 어렵다는 것을 알게될 것이다. 따라서 비록 미국이 계 속해서 기본적인 시장개방 방침을 고수할지라도, WTO 회원국들은 미국 정책을 변화시키도록 대응할 것이다. 국경조치보다 국내보조에 대해 보다 중점을 두는 것은 미국의 입장에서 불리하게 작용할 것이다. 미국은 2002년 신농업법이 제정됨에 따라 케언즈 그룹(Cairns group)간의 비공식적인 연대 가 회복할 수 없을 정도로 와해될 수 있음을 우려하고 있으며, 이는 세계 농산물 교역 확대 문제보다 더 심각한 문제로써 간주하게 될 것이다.
물론 이러한 미국의 취약한 협상입장은 농산물 시장개방의 폭을 가능한 최소화하길 원하는 한국의 농업협상에 유리하게 작용할 것이다. 더욱이 EU와 케언즈 그룹의 관심이 미국 농업지원계획에 쏠리게 될 것이다. 결국 현행 무역협상, 관세인하, 관세할당제(TRQ) 개혁, 국제 농산물 시장개방 등의 현안에 대한 농업협상의 진행이 지체될 것이다.
(김상현 ksh3615@krei.re.kr 02-3299-4369 국제농업연구실)
주: 이 자료는 「미국 신농업법 입법동향에 관한 국제세미나」(한국농촌경제연구원, 2002. 4. 19) 자료 중 “The U.S. Farm Bill and the WTO：Implications for Korea”을 번역, 정리한 것임.