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1980년 68.7%, 1990년 81.9%로 급격하게 도시로의 인구유입이 증가했 다. 총 인구 역시 빠르게 늘어나기 시작하였고, 같은 시기의 가구 수 증가 율은 인구 증가율을 훨씬 상회하였다. 때문에 주택공급의 확대는 그 시대 에 있어 정부의 주거지원 정책의 중심이었다. 후술하겠지만, 많은 주택공 급 정책을 실행했음에도 불구하고, 주택보급률은 상당 기간 동안 그 수요 를 충족시키지 못하였다(1970년 78.2% → 1990년 72.4%).6)
경제개발이 본격적으로 시작된 1960년대에는 주로 국토 및 도시개발 그리고 토지 이용에 관한 법제를 정비하는 데 초점이 있었다. 이 시기에는 도시계획법·건축법·토지수용법(1962년), 국토건설종합계획법·공영주택법 (1963년), 토지구획정리사업법(1966년) 등이 마련되었다(최막중 등, 2012).
특히 「공영주택법」은 우리나라 최초의 주택 관련 법률이었다. 그러나 공 공투자의 확대 등 정부 중심의 추진보다는 민간자본 중심 그리고 저소득층 중심의 접근이었으며(김은수, 2014), 1962~1971년의 기간 동안 공공부문 투자는 전체 투자의 13% 수준이었고, 건설 실적 역시 미미했다(임서환, 2005).
이후 1972년 12월에 제정된 「주택건설촉진법」의 시행과 함께 본격적 인 주택 공급의 확대가 이루어졌다. 특히, 「주택건설촉진법」은 주택의 건 설·공급·관리와 이를 위한 자금의 조달 및 운용 등 국가 차원에서의 주택 공급 확대를 추진하는 기반 법률로서 기존의 저소득층 중심에서 무주택 국민 그리고 모든 국민(1977년 개정)으로 점차적으로 정책 대상자 범위 를 확대시켰다. 정부는 「주택건설촉진법」의 제정과 함께 ‘주택건설 10개 년계획(1972~1981)’을 수립하고, 「주택공급에 관한 규칙」을 만드는 등 1981년까지 250만 호의 주택을 건설하고자 하였다. 동시에 「특정지역 개발촉진에 관한 임시조치법」을 제정하여 대도시 주변부로 신시가지 조
6) 국토교통부의 신주택보급률(연도별)에 따르면 2005년 98.3%, 2010년 101.9%, 2014년 103.5%에 이른다(통계청, 각 연도, (新)주택보급률, 국토교통통계연보).
성사업을 진행하여 주택 공급을 확대하였다.
5년 뒤인 1992년에는 그 목표를 달성하기도 하였다.9)
1990년대에 이르러 주택 200만 호 건설 계획 시행과 신도시 개발을 통한 주택공급 확대 및 정부의 투기억제대책 실행으로 인해 부동산시장 이 점차적으로 안정되어 갔으나, 1997년에 발생한 외환위기는 지가 및 주택가격·전세가격의 급격한 하락10) 및 부동산 수요 감소와 매물 증대, 주택거래량 감소, 건설업체 도산 등 주택시장에 부정적인 파급효과를 가 져왔다. 이에 김대중 정부에서는 주택경기 활성화 자금 지원, 양도소득세 면제, 취득·등록세 감면 등 세제혜택, 분양가 규제 철폐, 전매제한 완화 등 규제 완화 등의 주택경기 활성화 대책을 추진하였다(김은수, 2014). 또한 토지이용규제 완화는 공공이 주도하였던 토지개발 영역에 민간이 참여하 게 함으로써 부동산 시장을 활성화하는 데 큰 역할을 하였다.
한편, 이와 함께 서민 주거 안정을 위한 각종 지원 대책을 추진하였는 데, 이를 정리하면 〈표 2-2〉와 같고, 다음의 몇 가지 특징으로 정리될 수 있다. 첫째, 주택 공급의 확대이다. 중소형 주택공급 확대, 국민임대주택 건설 확대 등이 해당되며, 대체로 임대주택에 초점을 두고 있다. 둘째, 주 택 구입 관련 지원이다. 여기에는 대출한도 인상 및 대출금리 인하, 주택 구입자금 지원 대상 확대, 청약조건 완화, 대출이자 소득공제 확대 등 주 택 구입을 위한 금융 및 세제 지원이 주된 대책이다.
이러한 경향들은 주택경기를 활성화하기 위한 대책들과 매우 유사했으나 공급자보다는 수요자 중심의 접근이었고, 특히 주택자금 대출의 확대는 당시 외환위기 이후 저금리 경향과 더불어 중·서민층의 자가 보유 확대에 기여하였 다(김현아, 이승우, 2005). 그러나 상환능력이 없는 저소득층에게는 불리함 과 동시에 주택 공급 정책의 효과는 완공 이후에 나타난다는 한계가 있었다.
9) 동 계획의 일환으로, 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동을 중심으로 5개 신도시가 건설되었다.
10) 1998년 1~12월까지는 지가는 13.6% 하락했으며, 주택가격과 전세가격도 각각 11.6%, 17.3% 하락하였다(최막중 등, 2012, p.144에서 재인용).
시기 대책 주요 내용
시기 대책 주요 내용
법정계획으로서의 장기적인 정책 방안 수립 및 시행의 근거가 마련되어 주 택종합계획(2003~2012), 즉, 제1차 장기 주택종합계획이 수립‧추진되었 다. 이 계획에서는 다양한 정책 및 대책들이 추진되었는데, 이 중 ‘주거복 지’와 관련된 여러 가지 정책적‧제도적 움직임이 나타났다. 2000년에 고 시된 최저주거기준11)의 법제화, 2006년부터 수행된 주거실태조사 실시, 국민주거 실태를 파악하기 위한 양적‧질적 주거지표 개선 등이 이에 해당 된다.12)
특히, 여전히 사회문제로 부각되었던 저소득층의 주거문제에 대해서는 정부차원의 중점과제로 인식하고 공공임대주택의 대량 공급을 통해 해결 하고자 하였는데, 당시 정부는 국민임대주택 100만 호 건설 및 10년 장 기공공임대주택 50만 호 공급계획을 수립·추진하였다. 동시에 ‘최저주거 기준 미달가구의 주거향상과 사회취약계층의 주거생활 안정 및 계층 간 주거격차의 완화’를 공공주택정책의 기본방향으로 설정하고 소득계층별 로 차별화된 정책을 추진하였다(표 2-3 참조). 이태진, 현시웅, 김선미, 우선희, 김정은(2010)은 이처럼 저소득층을 중심으로 한 소득계층별 주 거복지방안 발표, 건설교통부의 주거 관련 직제 정비, 맞춤형 임대주택공 급 등을 추진하면서 ‘주거복지’라는 용어가 본격적으로 정책적 용어로 활 용되기 시작했다고 말한다.
또한 주택종합계획(2003~2012)에서는 고령화시대에 대응하고자 노 인 가구(65세 이상 부부 또는 1인 가구)에 대한 정책적 지원의 필요성을 인식하고, 노인공동생활주택 공급, 무장애화(barrier free) 정책 추진, 복 지 및 의료시설과 노인용 주거시설의 연계 강화, 주택자산을 활용한 주거 지원방식 도입 등을 하고자 하였다.
11) 면적기준, 설비기준, 구조 성능 환경기준 등으로 구성된다.
12) 주택종합계획(2003~2012) 수립 전에도 저소득층을 위한 국민기초생활보장제도 내 주거 급여 제공(2000년) 등이 이루어지기도 했다.
〈표 2-3〉 주택종합계획(2003~2012) 내 공공주택정책 개괄
〔그림 2-1〕 제2차 장기주택종합계획(2013~2022)상의 정책 패러다임 전환
자료: 국토교통부(2013). 제2차 장기(2013~2022년) 주택종합계획. p.42에서 재인용.
이러한 맥락에서 주거복지 향상과 주택수준 및 주거환경 개선, 주택시 장 안정을 목표로 보편적 주거복지실현을 위한 촘촘한 주거안전망 구축, 커뮤니티 중심의 살기 좋은 주거환경 조성, 주택품질 제고를 위한 주택공 급 및 관리 강화, 수요 맞춤형 주택공급체계 구축, 지속가능한 주택시장 대응체계 확립을 주요 정책방향으로 설정하였다.
한편, 2015년 6월에 공포된 ‘주거기본법’은 기존의 주거지원 정책 패 러다임의 전환을 공식적으로 가져왔다. 주거복지 등 주거정책의 수립‧추 진 등에 관한 사항을 정하고 주거권을 보장함으로써 국민의 주거안정과 주거수준의 향상을 목적으로 함(제1조)과 동시에 기본법으로서의 위상을 갖게 되었다. 무엇보다 다음과 같은 주거복지의 기본 원칙을 세웠다. ① 소득수준‧생애주기 등에 따른 주택 공급 및 주거비 지원을 통해 부담 가능 한 주거비 유지, ② 임대주택의 우선공급 및 주거비 우선지원 등을 통해 주거취약계층의 주거수준 향상, ③ 양질의 주택 건설 촉진 및 임대주택 공 급 확대, ④ 주택의 체계적‧효율적 공급, ⑤ 쾌적하고 안전한 주택, ⑥ 주 거환경 정비, 노후주택 개량 등을 통한 주거수준 향상, ⑦ 장애인‧고령자 등 주거약자의 안전하고 편리한 주거생활 영위, ⑧ 저출산‧고령화, 생활양 식 다양화 등 장기적인 사회적‧경제적 변화에의 선제적 대응, ⑨ 주택시장 의 정상적 기능, 주택산업의 건전한 발전 유도의 9가지 기본 원칙이다. 이 는 주택의 공급뿐만 아니라 주거환경 및 ‘사람’에의 접근, 사회적‧경제적 변화 고려 등 주거와 관련된 정책의 외연 확대 그리고 균형 잡힌 정책적 인 접근이라고 평가할 수 있다.