기후변화 적응정책 체계

기후변화 적응(Adaptation)이란 기후 변화 및 변동의 결과를 완화시키 고 이에 대응하기 위한 전략을 개발하고 실행하는 과정이다. 기후변화의 취약성 및 영향과 관련하여 상당한 문헌이 현재 존재하지만, 적응정책과 전략에 대한 정보는 매우 제한적인 것이 사실이다. 특히, 개발도상국 (developing country)의 경우 지속가능발전(sustainable development)과 함께 기후변화에 제대로 적응하기 위한 정책과 전략에 대한 정보가 필 요하다. 이와 같은 상황을 해결하기 위하여, 국제연합개발계획(United Nations Development Programme, UNDP)에서는 기후변화 "적응정책 체계(The Adaptation Policy Framework, APF)"라는 프로그램을 도입하 였는데, 본 프로그램은 개발도상국을 대상으로 자국의 특성에 맞게 기후 변화의 취약성 및 영향을 평가하고, 이른 토대로 기후변화 적응을 위한 국가차원의 정책 및 전략을 마련하고 적응능력(adaptation capacity)를 향상시키는데 지원을 하는 것을 목적으로 하고 있다. 본 장에서는 우리 나라의 기후변화 적응정책 및 전략의 수립을 위한 가장 기초적인 접근 단계로서 APF의 내용과 장단점을 분석하여, 향후 우리나라의 기후변화 적응정책 및 전략 수립을 위한 기초자료를 구축하였다.

APF란 기후변화에도 불구하고 지속가능발전(sustainable development) 을 위한 적응정책, 전략 및 조치를 개발하는 체계적인 접근법으로서, 그 것이 어떻게 적용되는지에 따라 다양한 결과를 산출할 수 있다. 즉, APF를 통하여 적응능력을 향상시킬 뿐만 아니라 국가차원의 적응정책, 전략 및 조치를 도출할 수 있다. [그림 9]는 APF의 과정을 보여주고 있 는데, 다섯 개의 단계로 구성되어 있다.

VI. 기후변화 취약성ㆍ영향 및 적응조치 기반연구 101 [그림 9] Adaptation Policy Framework(APF) 요소

이해당사자참여

프 로 젝 트 범 위 설 정

과 설 계

현 재 취 약 성 평 가

미 래 기 후 위 험

특 성 기 술

적 응 전 략 개 발

적 응 과 정 지 속

적응능력측정과강화

이해당사자참여

프 로 젝 트 범 위 설 정

과 설 계

현 재 취 약 성 평 가

미 래 기 후 위 험

특 성 기 술

적 응 전 략 개 발

적 응 과 정 지 속

적응능력측정과강화

가. 프로젝트 범위의 정의

APF 프로젝트의 준비단계로서 본 단계에서는 네 가지의 주요 작업이 수행된다 - (1) 프로젝트의 범위 설정과 목적 정의, (2) 프로젝트 팀 구 성, (3) 취약성과 적응에 대한 기존 정보의 재검토 및 종합, (4) APF 프 로젝트 설계. 이들 네 가지 작업의 흐름도를 [그림 10]이 보여주고 있다.

본 단계에서는 이와 같은 작업들을 통하여 목적, 활동, 성과에 대한 분 명한 설명이 포함된 프로젝트의 상세한 실행계획이 마련된다.

[그림 10] 프로젝트 범위 설정과 설계

프 로 젝 트 의 범 위 설 정 과 목 적 정 의

프 로 젝 트 팀 구 성

취 약 성 과 적 응 에 대 한 기 존 정 보 의 재 검 토 및 종 합

A P F 프 로 젝 트 설 계

이 해 당 사 자 과 정 의 수 립 주 요 시 스 템 의 우 선 순 위 결 정 정 책 과 정 의 재 검 토

프 로 젝 트 의 목 적 과 성 과 결 정 의 사 소 통 계 획 의 개 발

지 표 개 발

기 존 정 보 의 재 검 토 와 종 합

방 법 과 접 근 법 의 선 택 통 합 계 획 개 발 감 시 와 평 가 전 략 개 발 위 임 사 항 개 발 프 로 젝 트 의 범 위 설 정 과

목 적 정 의

프 로 젝 트 팀 구 성

취 약 성 과 적 응 에 대 한 기 존 정 보 의 재 검 토 및 종 합

A P F 프 로 젝 트 설 계

이 해 당 사 자 과 정 의 수 립 주 요 시 스 템 의 우 선 순 위 결 정 정 책 과 정 의 재 검 토

프 로 젝 트 의 목 적 과 성 과 결 정 의 사 소 통 계 획 의 개 발

지 표 개 발

기 존 정 보 의 재 검 토 와 종 합

방 법 과 접 근 법 의 선 택 통 합 계 획 개 발 감 시 와 평 가 전 략 개 발 위 임 사 항 개 발

나. 현재의 취약성 평가

본 단계에서는 우선적으로 다루어져야 하는 기후와 관련된 취약성의 특성과 그에 적합한 적응범위가 분석된다. 현재의 취약성 평가는 현재 상황에 대한 평가를 포함하고 있다. 그것은 오늘날 기후 위험(climate risk)에 대한 취약성의 관점에서 사회가 어떤 위치에 있는가, 어떤 요소 가 현재의 취약성을 결정하는가, 그리고 현재의 기후 위험에 적응하려는 노력이 어느 정도 성공하고 있을까 하는 의문사항들을 분석한다. 본 단 계에서는 다음의 네 가지 주요 작업이 이루어진다 - (1) 기후 위험과 잠 재적 영향 평가, (2) 사회 경제적 상황 평가, (3) 정책과 조치를 포함하여

VI. 기후변화 취약성ㆍ영향 및 적응조치 기반연구 103

적응 경험과 적응 능력 평가, (4) 사회경제학적 조건과 기후 모두에 대 한 취약성 평가. 이와 같은 작업들은 연속적이기 보다는 매우 반복적으 로 이루어지며, 작업을 통하여 우선순위의 시스템이 가지는 기후변화에 대한 현재의 취약성의 포괄적인 평가와 잠재적인 적응옵션이 개발된다.

다. 미래 기후 위험의 특성 기술

본 단계에서는 미래 기후, 취약성, 그리고 미래 기후와 관련된 위험을 고려한 경제-사회적, 환경적 경향들을 반영한 시나리오가 개발된다. 즉 본 단계는 기후, 자연자원, 사회경제적 상황과 적응을 가능케 하는 대응 방안을 개발하는데 영향을 주는 주요 장애요소와 기회요소 사이의 관계 를 조사하는 단계이다 (그림 11 참조).

[그림 11] 미래 기후 관련 위험 평가 개념도

기후 경향

자연 자원과 환경 경향

적응 장벽과 기회

사회경제적 경향과 위험

영향

기후 경향

자연 자원과 환경 경향

적응 장벽과 기회

사회경제적 경향과 위험

영향

본 단계에서는 우선순위 시스템에서 미래 기후와 관련된 위험의 특징 을 기술하여 미래 위험 요소에 시스템이 노출되는 것을 감소시키는 방 향으로 적응 정책과 조치를 마련하는데 목적이 있다. 본 단계에서는 다 음의 네 가지에 주제에 대한 검토가 이루어진다 - (1) 기후 경향, 위험, 기회의 특성; (2) 사회경제적 경향과 기회; (3) 자연 자원과 환경 경향의 특징; (4) 적응을 강화시키는 장벽과 기회의 특징. 이와 같은 작업을 통 하여 본 단계에서는 미래 기후 변화와 취약성, 사회경제적 상황, 그리고 자연자원과 환경관리 경향 등을 반영한 미래에 대한 일련의 시나리오가 만들어진다.

라. 적응전략 개발

본 단계는 현재의 취약성과 미래 기후와 관련된 위험에 대한 대응으로 서, 적응정책 옵션과 조치를 개발하는 단계이다. 본 단계에서는 [그림 12]에서 보여주는 바와 같이 일반적으로 네 가지의 주요 작업을 통하여, 개발 계획 과정과 가능한 법률제정을 위한 권고사항뿐만 아니라 정책이 나 특정한 조치를 위한 권고사항을 포함한 적응전략이 마련된다. 결과적 으로 마련된 적응전략을 널리 보급시키고 효과적으로 실행하기 위한 이 해당사자의 참여방안도 마련된다.

VI. 기후변화 취약성ㆍ영향 및 적응조치 기반연구 105 [그림 12] 적응 전략 개발

4 단 계: 적 응 전 략개 발

이 전 단 계 에 서 의 결 과 종 합 과 가 능 한 적 응 옵 션 수 집

적 응 옵 션 의 형 식 화 ( 비 용 , 영 향 , 장 벽 )

적 응 옵 션 의 선 택 과 우 선 순 위 결 정

( 기 준 , 우 선 순 위 결 정 도 구 , 이 해 당 사 자 참 여 )

적 응 전 략 의 형 식 화 ( 옵 션 을 전 략 으 로 구 성 , 다 른 발 의 와 의 관 련 성 체 크 ,

제 도 적 인 준 비 고 려 ) 1 단 계 : 범 위 설 정 계 획 2 단 계 : 현 재 취 약 성 평 가 3 단 계 : 미 래 기 후 위 험 특 성 기 술

4 단 계: 적 응 전 략개 발

이 전 단 계 에 서 의 결 과 종 합 과 가 능 한 적 응 옵 션 수 집

적 응 옵 션 의 형 식 화 ( 비 용 , 영 향 , 장 벽 )

적 응 옵 션 의 선 택 과 우 선 순 위 결 정

( 기 준 , 우 선 순 위 결 정 도 구 , 이 해 당 사 자 참 여 )

적 응 전 략 의 형 식 화 ( 옵 션 을 전 략 으 로 구 성 , 다 른 발 의 와 의 관 련 성 체 크 ,

제 도 적 인 준 비 고 려 ) 1 단 계 : 범 위 설 정 계 획 2 단 계 : 현 재 취 약 성 평 가 3 단 계 : 미 래 기 후 위 험 특 성 기 술

마. 적응과정의 지속

본 단계는 적응 프로젝트에 의해 시작된 적응전략을 실행하고, 감시/

평가하며, 유지하는 단계이다. 본 단계는 (a) 기존의 과정과 계획을 효과 적으로 통합하고, (b) 강한 제도적인 지원과 (c) 통찰력 있는 감시와 평 가 과정 그리고 (d) 적응 과정을 조정하기 위한 대응 메커니즘을 통해 APF 전략, 정책, 조치를 실행하고 유지하는데 목적을 두고 있다.

본 단계에서는 일반적으로 다음의 세 가지 주요 작업이 수행된다 - (1) 지속가능발전 계획에 적응정책 및 조치 포함; (2) APF 결과 이행 및 후 속조치의 제도화; (3) 정책, 조치, 계획의 효율성 재검토와 감시 및 평가.

본 단계의 일련의 작업과 활동과정에서 정책과 조치를 통해 새로운 적 응행동이 시작되고, 버팀목이 되는 제도적인 체계를 구축하며, 효율적인 추진을 위한 반복적인 피드백 과정을 밟는다. 본 단계에서도 다른 단계 와 마찬가지로 이해당사자들은 중요한 역할을 한다.

[그림 13] 적응과정 지속의 개념도

시스템

APF 결과/

적응 전략 정책과의 간격

재검토, 감시, 평가

기존 전략의 재정비

지속가능한 발전 전략

시스템

APF 결과/

적응 전략 정책과의 간격

재검토, 감시, 평가

기존 전략의 재정비

지속가능한 발전 전략

[그림 13]은 본 단계와 관련된 활동과 피드백 과정을 나타내고 있다.

지금까지 개발된 적응옵션을 지속하기 위해서 취할 수 있는 접근방법은 두 가지이다. 첫째, 증가하는 기후 변동과 변화에 의해 야기되는 취약성 증가에 더 잘 대응하도록 기존의 정책과 경험을 재정비하는 것이다. 이 는 보통 재난 관리의 경험선상에 있다. 한편, 국가는 그 시스템의 탄성 을 강화시켜 현재 기후 변동과 정책과의 간격 또는 괘리를 조정하는 것 이다.

VI. 기후변화 취약성ㆍ영향 및 적응조치 기반연구 107

바. 이해당사자 참여

본 단계는 관련된 개인과 그룹들 사이의 적극적이고 지속적인 대화를 하는 단계로서, APF의 성공적인 실행을 위해 중요한 단계이다. 본 단계 는 주요 이해당사자의 기본적인 참여를 확실히 실현시키는 것을 목적으 로 하는데, 여기서 ‘주요 이해당사자’는 기후 변화에 영향을 받으며 적응 을 가장 효과적으로 진행시킬 수 있는 개인과 그룹들을 의미한다. 본 단 계에서는 일반적으로 다음 네 가지 작업이 수행된다 - (1) 이해당사자의 인지, (2) 이해당사자의 역할 명시, (3) 각 APF의 단계에서 이해당사자에 게 적절한 정보 제공, (4) 주요 이해당사자의 참여 실현. 이해당사자의 참여는 APF 5단계에 공히 적용된다.

사. 적응능력 향상

본 단계는 ‘이해당사자 참여’와 더불어 APF의 5단계에 공히 적용되는 데, 기후 변화와 변동에 대응하려는 활동들을 국가차원의 적응능력 향상 및 강화로 연계시키는 단계이다. 본 단계는 적응능력을 어떻게 평가하고 강화시킬 수 있는지에 대한 지침을 제공하는 것이 주요 목적인데, 이를 위하여 네 가지의 주요 작업이 수행된다 - (1) 적응능력 평가를 위한 지 표 개발, (2) 현재의 적응능력 평가, (3) 특정 또는 일반적인 적응능력의 장점과 약점의 원인 인지, (4) 적응능력 강화를 위한 방법 개발. 본 단계 에서는 이와 같은 작업을 통하여 적응능력을 향상시키는 결과를 도출할 수 있다.

위에서 설명한 APF의 각 단계는 각각 그들만의 논리와 목적을 가지고 있다. 동시에 사용자들은 APF의 모든 부분을 적용할지 혹은 일부만을

적용할지를 선택할 수 있다. APF를 어떻게 사용할지는 각국의 기존의 작업, 필요, 목표, 그리고 자원에 따라 결정된다. 즉 각국의 상황과 가장 관련되어 있는 APF 요소가 무엇인지에 따라 어떤 일이 수행되어야 하 는지가 결정된다. 예를 들면, 이미 취약성에 대한 엄격한 평가가 행해진 국가의 경우 현재 취약성 평가는 기존의 연구에 의해 수행될 수 있다.

적응옵션이 아직 포괄적으로 조사되어지지 않은 국가에서는 적응전략을 구체화하는 과정을 개발하고 유지하는 것이 필요한 것이다.

일단 APF가 수립되면 특정 접근법, 이용 가능한 자원 및 방법과 도구 에 초점을 맞추어 추가적으로 세밀한 검토를 할 필요가 있다. APF를 적 용할 때는 다양한 개념, 체제 혹은 접근법이 사용될 수 있다. 예를 들면, 기후위험 접근법, 취약성 접근법, 정책분석 접근법 혹은 적용능력 접근 법 등이 이용될 수 있다. 각각의 접근법들은 APF 중 서로 다른 관점과 단계를 강조하고 있다. 접근법은 그 국가의 과거의 경험, 현재의 목표, 그리고 이용가능한 자원에 따라 선택되어진다.

한편, APF는 어떤 범위(지역 혹은 국가전체)에 적용하느냐에 따라 그 이용방법이 상당히 다를 수 있다. 한편 사용될 방법과 도구, 필요한 노 력의 정도는 복잡성의 정도 혹은 그 노력의 실현 가능성에 따라 달라질 것이다. 위에서 제시된 네 가지 주요 접근법 각각에는 다양한 분석적 도 구가 사용가능하며, 그들 중 어떤 것은 상당히 정량적이며, 반면 어떤 것들은 정성적 평가에 적합하다.