제6장 비주택 주거안전을 위한 개조사업 방안
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CHAPTER 6비주택 주거안전을 위한 개조사업 방안
1. 현황 및 문제점
□ 쪽방, 고시원, 비닐하우스 등 적절하지 않은 거주공간에서 열악한 생활을 하는 주거빈 곤 가구가 228만
∙ 통계청의 2015년 인구주택총조사에 의하면 전국적으로 228만 가구가 주거빈 곤 상태에 놓여 있음(권순필·최은영, 2018)
- 최저주거기준 미달 156만 가구, 오피스텔을 제외한 고시원 등 주택이외의 거처 거 주 39만 가구 포함
- 과밀 거주, 단열 미비로 인한 추위와 더위, 1급 발암물질인 슬레이트 지붕으로 된 건강을 위협하는 집 포함
- 쥐, 해충, 곰팡이 등으로 위생 문제가 심각한 집 거주 포함 - 고시원·비닐하우스처럼 열악한 주거환경에 거주하는 가구 포함
□ 비주택 거주가구는 기타의 유형에 49%인 18만가구, 고시원․고시텔에 41%인 15만 가구, 숙박업소의 객실에 8.2%가 거주(주택이외의 거처 주거실태조사1))
∙ 비주택거주가구의 거처 면적 분포는 14~22m2 이하의 규모에 23.2%, 6.5m2 이하에 9.6% 거주
∙ 가구구성은 72%가 1인가구, 2인가구는 약 20%
1) 국토교통부(2018)는 비주택 주거문제의 실상을 파악하기 위해 상대적으로 주거환경이 양호한 오피스텔과 기숙사 및 특수사회시설을 제외하고 주택이외의 거처에 대한 표본조사(유효 표본수 6,089가구)를 실시함. 이 조사에서는 인구주택총조사의 ‘기타’를 ‘고시원·고시텔’, ‘일터의 일부 공간과 다중이용업소’, ‘기타’로 세분화함.
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∙ 비주택거주가구의 연령구성은 60세 이상이 28%, 30세 미만이 24%, 근로상 태는 자영업이 32%, 상용근로자가 29%, 무급 및 무직이 21%로 조사됨
그림 6-1 | 비주택 거주가구의 거처유형별 비중
자료: 국토교통부. 2018. 주택이외의 거처 주거실태조사 통계보고서. p.30. 참고 연구진 정리
그림 6-2 | 비주택 거주가구의 거처 규모별 비중 그림 6-3 | 비주택 거주가구의 가구구성별 비중
자료: 국토교통부. 2018. 주택이외의 거처 주거실태조사 통계보고서. p.30. 참고 연구진 정리
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․ 105 그림 6-4 | 비주택 거주가구의 연령별 비중 그림 6-5 | 비주택 거주가구의 근로상태별 비중
자료: 국토교통부. 2018. 주택이외의 거처 주거실태조사 통계보고서. p.30 참고 연구진 정리
□ 주거실태조사에 따르면, 주택이외의 거처 거주가구 중 68.5%가 소득수준이 낮은 주거 취약계층임
∙ 고시원·고시텔이라고 하더라도 임대료와 생활수준에서 큰 차이가 있기 때문에, 주거복지 정책대상의 규모를 살펴보기 위해서는 주택이외의 거처 내 주거취약 계층 비율을 파악할 필요가 있음
- ‘주거취약계층 주거지원사업’의 지원기준(2017년 도시근로자 가구당 월평균 소득 50%) 이하 가구를 주거취약계층으로 규정
- 주거취약계층 주거지원사업은 쪽방, 고시원, 비닐하우스 등과 같은 주택이외의 거 처에서 3개월 이상 거주한 가구에게 매입임대주택, 전세임대주택 등을 제공하는 복 지프로그램
∙ 전체 주거취약계층 비율은 68.5%이고, 대표적인 비주택 형태인 ‘숙박업소의 객실’, ‘판잣집·비닐하우스’, ‘고시원·고시텔’ 모두 70%가 넘는 주거취약계 층 비율을 보임
- 다만 ‘일터의 일부 공간과 다중이용업소’가 포함된 ‘기타’는 주거취약계층 비율이 59.1%로 상대적으로 낮게 나타남
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(단위: 가구, %)
구분
전체 가구 주거취약계층 가구 주거취약계층
가구 비율
가구수 구성비 가구수 구성비
전체 369,501 100.0 253,080 100.0 68.5
거처 유형
숙박업소의 객실 30,411 8.2 26,286 10.4 86.4
판잣집·비닐하우스 6,601 1.8 5,618 2.2 85.1
고시원·고시텔 151,553 41.0 114,226 45.1 75.4
기타 180,936 49.0 106,949 42.3 59.1
주: 기타에는 일터의 일부 공간과 다중이용업소 포함
자료: 국가인권위원회. 2018. 비주택 주거실태 파악 및 제도개선 방안. p.30.
표 6-1 | 거처유형별 주거취약계층 가구 비율
□ 비주택 거주가구의 주거비 부담은 전국 평균 약 30%이고 고시원․고시텔과 좁은 면적 거처에서 더 부담이 큼
∙ 거처유형별로는 숙박업소 객실에서 거처하는 가구의 월평균 소득이 가장 낮은 134만원, 고시원․고시텔 거주가구의 월평균 소득은 181만원이고 소득대비 임 차료 비율은 약 30% 수준
∙ 거처 규모별로 6.5m2 미만의 가구는 월평균소득 126만원, 주거비 부담도 32%로 높게 나타남
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구분 규모(가구) 비중(%)
월평균 소득
월세가구의
평균월세 소득대비 임차료 비율(RIR) (만원) (만원) (%)
지역별
전국 369,501 100.0% 212.6 32.8 29.7
수도권 190,186 51.5% 199.6 34.4 30.1
비수도권 179,315 48.5% 226.1 28.7 28.7
거처유 형별
숙박업소의 객실 30,411 8.2% 133.8 30.6 29.9
판잣집․비닐하우스 6,601 1.8% 138.1 22.2 20.7
고시원․고시텔 151,553 41.0% 180.5 33.4 30.2
기타 180,936 49.0% 255.5 32.8 27.0
면적별
6.5m2 미만 35,453 9.6% 125.9 27.7 32.0
6.5~14m2 미만 228 0.1% 147.7 33.3 30.9
14~26m2 미만 85,790 23.2% 200 35.1 28.3
26~36m2 미만 16,798 4.5% 2,115.3 34.1 23.8
36m2 이상 11,685 3.2% 207.6 31.8 22.2
주: 소득대비 임차료 비율은 월세 이외의 임차형태가 있음. 국토교통부(2018. 주택이외의 거처 주거실태조사 통계보고서. p.83. 표 II-48 인용)
자료: 국토교통부. 2018. 주택이외의 거처 주거실태조사 통계보고서. p.131. 표 III-3, p.160 III-32 참고 연구진 정리
표 6-2 | 비주택 거주가구의 가구특성 및 주거비 부담
□ 고시원 ․ 고시텔은 미혼 청년, 판잣집․비닐하우스는 가구단위, 숙박업소의 객실은 중장년 의 1인 남성이 주로 거주하는 등 거처의 유형에 따라 특성이 크게 달라서 맞춤형 정책 이 필요
∙ 가장 평균 연령이 높은 가구가 많은 거처는 판잣집 비닐하우스인데 이들 가구 는 소득이 상대적으로 아주 낮은데 주거비 또한 가장 낮음. 이웃과의 관계는 좋으며 다른 거처로 상향이동의 능력과 가능성은 낮은 것으로 나타남
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∙ 고시원․고시텔은 상대적으로 젊은이들이 단기간 거주하고 있는데 통학과 통근, 일자리와 관련된 정보 취득가능성 등 때문에 입지가 상대적으로 매우 중요한 사람들이 거처
- 장기간 거주하는 고령층의 경우 창이 없고 화재와 안전에 취약한 더 열악한 상황의 고시원에서 거처하고 있고 주거상황 개선의 가능성이 낮아서 고시원의 안전과 주거 환경 개선의 필요성이 더욱 요구됨
- 이에 고시원․고시텔의 가장 기본적인 화재로 부터의 안전을 위한 스프링 쿨러 설치 사업, 공공에서 리모델링 등을 활용하여 도심내에 공급하는 사업 방안 등을 검토함
거처 구분 특징
숙박업소의 객실
∙ 사별, 이혼한 중장년(평균연령 55세) 1인 남성
∙ 평균 11.7m2 공간에 3~4년간 거주
∙ 월세 93%, 주변과 단절로 인한 외로움과 고독감이 큼
판잣집․비닐하우스
∙ 유배우 혹은 사별한 60대(평균연령 65.6세) 의 1~2인
∙ 평균 41.8m2 공간에 10년 이상 거주
∙ 무상 17.4%, 월세 평균 20.4만원
고시원․고시텔
∙ 미혼 청년(평균연령 34.6세) 1인 통근통학이 편한 위치
∙ 평균 13.5m2 공간에 단기간 거주
∙ 고령층은 시설이 매우 열악하고 10m2 이하 좁은 곳에서 거주
기타
∙ 중장년 및 고령(평균연령 47.4세) 1~2인
∙ 일터의 일부공간에서 숙식도 해결(일터의 일부 공간, 종교시설, 가건물, 경로당, 마을회관 등)
자료: 국토교통부. 2018. 주택이외의 거처 주거실태조사 통계보고서. p.47 참고 연구진 정리
표 6-3 | 비주택 거주가구의 거처별 특징 요약
□ 2016년 국민안전처2) 통계자료에 따르면, 전체 고시원의 81.2%가 서울과 수도권에 있음
∙ 대부분의 고시원은 수도권에 집중적으로 분포하고 있고, 수도권을 제외하면 대부분 광역시에 위치함
2) 국민안전처. 2016. 다중이용업소 관련 현황(10월 기준).
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- 고시원 수는 서울이 6,150개로 가장 많으며, 서울은 주택 만 호 당 고시원 수가22.0개로 전국 평균인 7.3개에 비해 크게 많음
□ 대형화재 참사를 막기 위한 최소한의 안전장치인 간이스프링클러 설치 의무화 대상이 아닌 고시원 비율이 30%에 육박함
∙ 2000년대 고시원에서 연이은 화재사고가 발생하자 정부는 2006년 3월 4일
「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」(이하 다중이용업소법)을 제정하고 2009년 7월 8일 개정을 통해 고시원을 다중이용업소로 규정함
∙ 불특정 다수인이 수시로 이용하는 다중이용업소는 화재에 취약할 뿐만 아니라 화재가 발생했을 때 생명·신체·재산상 피해가 커질 수 있으므로 최소한의 안 전망 확보 차원에서 특별한 안전관리, 즉 화재 안전관리 차원에서 건물소유주 에게 일정한 의무를 부과할 필요가 있음
∙ 하지만 2009년 8월 이전에 설립된 고시원은 다중이용업소법이 규정한 스프링 클러 의무설치 대상이 아니기 때문에 현재 화재 안전관리 측면에서 규제 사각 지대에 놓여 있음. 특히 2018년 국일고시원 화재사고(7명 사망, 11명 부상) 발생 이후 고시원의 화재취약성에 대한 사회적 관심이 높아짐
∙ 전국 11,900개의 고시원 중 2009년 7월 8일 이전에 개업한 규제 사각지대 고 시원은 3,403개로, 이 중 57.2%인 1,945개가 서울에 있음
- 관악구는 전체 고시원 수도 901개로 가장 많고 규제 사각지대 고시원 수도 417개로 가장 많음
- 동작구(184개)와 동대문구(111개)도 규제 사각지대 고시원이 100개 이상임 - 전체 고시원 대비 규제 사각지대 고시원 비율은 용산구(63.8%), 노원구(53.4%),
관악구(46.3%), 성동구(42.5%) 순으로 높음
□ 규제 사각지대 고시원의 57%가 몰려있는 서울시는 2012년부터 화재감지기, 간이스프 링클러 등 소방시설 설치비용을 지원하는 ‘노후고시원 스프링클러 설치 지원사업(서울 시. 2019)’을 실시
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- 지원대상은 2009년 7월 8일 이전부터 사용되고 있으며 취약계층이 50% 이상 거주 하고 간이스프링클러 등 안전시설이 설치되지 않은 노후고시원
- 지원조건으로 안전시설 설치 후 5년간 임대료 유지 요구
- 2012년부터 2018년까지 222개의 고시원에 대해 약 34억원을 지원
- 2016년 국민안전처 자료에 따르면 서울에 있는 규제 사각지대 노후고시원이 1,945 개이므로 7년 동안 전체 노후고시원의 약 11%에 스프링클러가 설치됨
(단위: 개, 천원)
구분 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년
고시원수(실수)
7 (267)
58 (2,316)
34 (1,445)
39 (1,581)
29 (1,189)
25 (982)
30 (1,199) 지원금액 110,865 785,252 470,934 577,080 538,478 406,743 554,778 자료: 서울시. 2019. 노후고시원 거주자 주거안정 종합대책. p.3.
표 6-4 | 노후고시원 스프링클러 설치 지원사업 실적
제6장 비주택 주거안전을 위한 개조사업 방안
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□ 쪽방은 주택이외의 거처 유형 중에서도 가장 취약한 형태이므로 이에 대한 특성은 영등포 쪽방 사례를 통하여 살펴보고 이에 대한 리모델링 사례를 통한 시사점을 도출함 참고자료 | 영등포 쪽방 사례
“쪽방은 크기가 2.0~5.0m2로 한 사람이 겨우 누울 수 있을 정도로 비좁으며 대각선으로 누 워야 다리를 뻗을 수 있는 방도 있다. 오랜 기간에 걸쳐 수요에 따라 큰방은 나누고 작은 방을 덧붙인 형태이기 때문에 방이 다닥다닥 붙어있고 통로가 비좁아 통풍, 환기, 채광이 잘되지 않는다. 따라서 화재와 안전에 취약하고 대부분의 방에 화장실이나 세면장이 없어 공동화장 실 공공세면장을 사용하며, 95%가 전용부엌이 없어 방안에서 취사를 하거나 공동취사장을 이용한다. 대부분 기차역과 재래시장 근처에 일용직 노동자를 위한 싸구려 숙소로 형성되었 는데, 지금은 빈민촌이 되었다. 서울에는 이런 쪽방 밀집지역이 5곳 정도 형성되어 있으며 쪽 방 수는 약 3,000여개에 이른다.”(자료: 서울시. 2015. 영등포 쪽방촌 리모델링 사업 2014-2015, p.20)
자료: 서울시. 2014. 영등포 쪽방촌 리모델링 사업 2013, p.36. 사진 재인용
∙ 쪽방 거주자들은 알코올 등의 의존도가 높고, 장애나 오랜 병력이 있으며 삶을 개선하고자 하는 의지가 없는 경우가 많음3)