Ⅴ. 일 본
2. 국회 입법활동의 극적인 확대
한국은 1980년대 중반에 이르기까지 그 입법작용을 주로 행정부가 주도하였으나, 정보 와 의사의 소통에 대한 기술적 발전과 함께 정치과정이 민주화되면서 특히 행정부에 대 한 입법부의 위상 및 입법기능이 강화되어 왔다.126)
통계로 제시된 수치를 보면 제헌국회에서 511건 의안 중 법률안 234건이 통과된 이래 13대 국회127) 이후 갈수록 폭증하고 있다.128)
122) 정종섭, 헌법학원론 (8판), 박영사, 2013.3, 136쪽.
123) 허영, 한국헌법론 (전정15판), 박영사, 2019.2, 737쪽.
124) 성낙인, 헌법학입문 (5판), 법문사, 2015.7, 131쪽.
125) 성낙인 윗 책 헌법학입문, 같은 쪽.
126) 이우영, “입법과정과 입법의 민주적 타당성”, 서울대학교 법학 (52권 4호), 2011.12, 126 127쪽.
127) 현재가 20대 국회이므로 13대 국회는 1988년 봄에서 1992년 봄까지.
128) 국회, “인포그래픽으로 보는 역대 법률안 통계”(의안통계), 국회보 , 2017.1., 52쪽.
시기상 민주화가 세차게 일어난 때부터 의안 수 또는 법률안 수가 증가한 것을 볼 수
국가재건최고회의(1961.5.19.-1963.12.16.) 1,593건 중 1,162건 6대 국회(1963.12.17.-1967.6.30.) 1,1194건 중 658건 7대 국회(1967.7.1.-1971.6.30.) 884건 중 535건 8대 국회(1971.7.1.-1972.10.17.) 245건 중 138건, 9대 국회(1973.3.12.-1979.3.11.) 952건 중 633건 10대 국회(1979.3.17.-1980.10.27.) 308건 중 129건 국가보위입법회의(1980.10.28.-1981.4.10.) 215건 중 189건 11대 국회(1981.4.11.-1985.4.10.) 772건 중 489건
하는 경우를 분류한 것이라 해석될 수 있는 것이다. 때문에 국회가 사용하는 의안의 개념 으로는 헌법 , 국회법 , 기타 법률상 국회의결을 요하는 안건 중 특정한 형식적이거나 절차적 요건을 갖추고 국회에 제출된 것을 지칭한다.131) 때문에 법률안, 예산안, 동의안 등을 포함하고 있다. 때문에 전술한 의안수 폭증의 대부분은 법률안이 점하고 있다.
한편 법률안 중에서도, 의원발의 법률안 비중이 대폭 증가하고 있다. 즉 위 주에 인용된 것 중 을 보면, 14대 국회 당시 의원발의 법률안 비중은 35.6%에 달하고 나머지 64.4%
는 정부제출 법률안이었으나, 19대 국회에 이르게 되면 의원발의 법률안 비중은 93.9%에 달하지만, 정부제출 법률안은 6.1%에 불과하다. 위 주에 인용된 사항들을 보면, 정부제출 법안의 전체 수는 큰 변동을 보이지 않지만 의원발의 법률안이 폭증했음을 알 수 있다.
국회보 기재된 것이지만, 위 주에 인용된 것 중 항목을 보면 ‘의원발의 법률안’이 법률 에 반영되는 비중도 큰 폭으로 증가하는 추세임을 알 수 있다. 국회보에 따른다면 의원발 의안 대 정부제출안의 법률반영 비중은 14대 국회에 대략 2:8 이었으나, 19대 국회에서는 그 비중이 9:1로 역전되었다고 한다.132)
국회 입법활동이 극적으로 확대된 것은 물론 국회 기능과 권한의 정상화라고 여겨질 수 있다. 한 견해에 따르면, 입법대상의 증가 및 다양화, 세분화, 전문화에 따라 입법수요 가 증대하여 온 점, 법제의 측면에서도 입법의제 제안과 공론화의 경로가 다양해지고 의 원발의 요건이 완화된 점, 비정부시민단체 및 언론매체 등에서 국회의원의 의정활동에 대하여 감시와 평가를 하는 과정에서 의원별 법률안 발의 실적을 지표의 하나로 사용해 온 점, 정부제출법률안은 법률안의 성안 및 제출 과정에 대한 상세한 규정이 마련되고 적용되지만 의원발의법률안은 법률안 성안 및 제출과정에 관한 규정이 없다시피 한 점 등을 국회 입법활동이 극적으로 확대된 원인으로 분석하고 있다.133) 발의되거나 제출된 법률안이 법률로 채택되는 소위 가결률은 정부제출법률안이 매우 높다. 그 원인으로는
131) http://likms.assembly.go.kr/bill/info/Summary.do?tabMenuType=billInfo_1 (2019.10.1. 최종) 132) 국회, “인포그래픽으로 보는 역대 법률안 통계”(의안통계), 국회보 , 2017.1., 55쪽.
133) 이우영, “입법과정과 입법의 민주적 타당성” 윗 글 130-131쪽. 한편 그 130쪽 주12는 정부제출법률안 과정상 행정절차법, 행정규제기본법, 법제업무운영규정 등에 많은 규정들이 마련되어 적용된다는 점을 부연하고 있다.
정부제출법률안이 전문적인 법안준비를 위한 부처가 존재하고, 상세한 규정상 엄격한 기 준으로 준비되는 것을 꼽으면서도, 다만 원안가결률은 의원발의법률안이 정부제출법률안 보다 훨씬 높다고 하며 특히 한국 국회 위원회중심주의와 관련하여, 위원회가 발의하는 법률안 즉 위원회안은 거의 모두 원안가결되고 있다고 한다.134)
민주주의의 발전을 주권자인 국민의 결정에 따르는 비율이 강화되는 쪽으로 가는 것이 라고 풀이한다면, 행정부처들이 입법을 주도하는 것 보다는 국회 입법활동이 진작되는 방향이 올바를 것이다. 다소간 부작용이 있음은 위에 언급된 견해를 참고할 수 있다.