그동안 국토계획은 개발과 이용 간의 연계 부족 및 효율성과 경제성 중심의 개발로 주요 생태축을 단절시키거나 훼손한 경향이 있다(대한민국정부, 2019). 생태축 훼손을 포함한 자연환경 훼손의 결과로 관련 법제 정비33)와 더불어 국토-환경계획 간 연계 방향성 및 전략 마련(수립연도: 2019년)34)에 대한 합의에 이르게 되었고, 실질적인 연동을 위한 국토-환경
33) 국토의 지속가능발전을 목표로 환경부와 국토교통부는 ｢환경정책기본법(’15.12.)｣ 및 ｢국토기본법(’16.12.)｣을 개정하고 ｢국토계획 및 환경보전계획의 통합관리에 관한 공동훈령｣을 제정(’18.3.)하였다(최희선, 이길상, 2020, p.1).
34) 국토종합계획 및 국가환경종합계획(구 환경보전장기종합계획)은 국토-환경부문과 연계된 20년 단위의 최상 위 국가계획이며, 전 국토의 환경과 국토개발 분야의 정책방향과 세부전략을 담는다.
계획 통합관리가 추진되기에 이르렀다. 기존의 국토계획이나 환경계획에서 내용의 정합성 확보를 위한 조정이 제한적으로 이루어졌다면,35) 현재 추진되고 있는 국토-환경계획 통합 관리는 국토계획 및 환경계획을 수립할 때 계획의 수립절차, 내용 등에 대하여 긴밀한 협력 과 공유를 통해 상호 연계·보완하고 협력하는 정책과정으로 이루어진다(최희선, 이길상, 2020, p.2).
이러한 여건 변화에 따라 지자체는 국가 차원에서 수립된 양 계획 및 통합관리에서 제시 하는 5대전략의 이행과 함께 지자체 계획을 보다 합리적으로 수립하고 두 계획의 내용상 실질적 연계가 가능하도록 구체적인 연계방안과 수단을 마련해야 한다. 따라서 본 절에서는 현재 추진 중인 국토-환경계획 통합관리 제도나 개별 부문 계획 및 평가체계와 관련하여
‘자연자원총량제’의 가능한 역할과 연계방안 등에 대해 검토하였다.
가. 대내 여건 변화: 국토-환경계획 통합관리
국토계획 및 환경보전계획 수립 시 중장기적 국토여건, 환경변화 등을 고려하여 지속가능 한 국토·환경 비전과 경제, 사회, 환경적 측면에서의 추진 전략과 목표를 공유하고 제시하여 야 한다. 또한 대상계획 수립을 위한 전 과정에서 긴밀한 협력을 위하여 진행상황과 자료를 공유해야 하며, 국토교통부장관 및 환경부장관은 국토계획과 환경보전계획의 통합관리를 통한 지속가능한 국토환경 유지를 위하여 상호 노력해야 한다.36)
국토-환경계획 통합관리 대상은 국가계획(국토종합계획, 국가환경종합계획)과 지자체의 국토계획(도종합계획, 도시·군기본계획, 도시·군관리계획) 및 환경계획(시·도/시·군 환경보 전계획)에 해당한다(그림 3-5 참조). 이들의 실질적 연계를 위해서는 대상 계획 수립 시 수직적, 수평적으로 내용상의 연계 강화가 필요하다.
통합관리에 관한 사항에 따르면(표 3-4 참조), 지자체 계획 수립 시 환경보전계획에서는 물, 대기, 자연생태, 토양 등 분야별 환경현황 및 관리계획에 대한 공간환경정보를 구축하여
35) ｢국토계획법｣ 제20조에 따르면, 국토계획인 도 종합계획, 시·군종합계획, 지역계획 및 부문별계획이 서로 상충하거나 국토종합계획에 부합되지 않은 경우나 국토계획평가 실시 결과 해당 국토계획을 보완·조정할 필요가 있는 경우, 또는 환경보전계획과의 연계성이 부족하여 상호 보완·조정할 필요가 있는 경우에는 계획 간의 조정이 가능하다.
36) 국가법령정보센터, “국토계획 및 환경보전계획의 통합관리에 관한 공동훈령”.
관계 국토계획에 활용할 수 있도록 하고, 국토계획에서는 환경의 질을 악화시키거나 관리계 획을 방해하지 않도록 생활권 구조 설정, 개발량 조정, 토지이용계획 변경, 환경부하 분배방 안 강구 등을 계획할 때 공간환경정보를 적극 활용하도록 하고 있다. 이처럼 통합관리는 환경계획으로부터 도출되는 공간환경정보를 국토계획에 적극 활용함으로써 도시·군기본계 획과 같은 지자체 수준의 계획 수립 과정에 환경계획 목표를 반영하도록 유도할 수 있는 체계이다. 그러나 도시·군기본계획 수준에서 공간구조 설정이나 토지이용계획, 개발량 조정 등과 관련하여 시·군환경보전계획의 보전적 목표를 직접적으로 연계하여 실제 공간에 구현 하기 위해서는 구체적인 공간계획 연계를 위한 장치가 필요하다. 또한 환경계획과 도시계획 간 정합성이 일치하지 않는 경우에 조정할 수 있는 국토-환경계획의 통합관리지표 마련도 필요하다.
주: 자료를 토대로 저자 작성.
자료: 국가법령정보센터, “국토계획 및 환경보전계획의 통합관리에 관한 공동훈령”.
<그림 3-5> 국토-환경계획 대상 계획의 통합관리 적용범위
구분 내용
구분 지표 개수 구분 지표 개수
자연·생태(생태축 포함) 29 에너지 1
수자원·수질 13 경관 4
도시·녹지 5 자연순환·폐기물 6
대기 16 총계 74
주: 자료를 이용하여 저자 재구성.
자료: 허한결 외(2018), p.34.
<표 3-5> 국토계획과 환경계획의 통합관리지표
통합관리지표는 크게 자연·생태, 수자원·수질, 도시·녹지, 대기, 에너지, 경관, 자원순환·
폐기물의 7개 분야로 구분된다. 이 중 도시 생태축 등과 연계되는 자연·생태 분야의 29개 통합관리지표를 검토하면 <표 3-6>과 같다.
구분 통합관리지표 SDGs 지표
적용 가능 범위
국가 광역
시도 도시
·군 1 4대 핵심생태축(DMZ, 백두대간, 도서연안, 5대강 수생
태축)을 보전·복원 15.1.2 ○
2 5대 광역권역별 4대 핵심 생태축과 연결되는 생태축(정
맥), 생태거점 중점 보전·복원 15.1.2 ○
3 육상 보호지역 확대: 국토의 20% 이상
(전체 보호지역 면적 확대: 국토면적의 15%) 15.1.2 ○ ○ ○ 4 연안/해양 보호구역 면적 확대: 12%(관할해역 대비) 14.5.1, 15.1.2 ○ ○ ○ 5 백두대간보호지역 확대: 국토의 3.22% 이상 15.1.1, 15.1.2, 15.4.1 ○ ○ 6 산림지역 비율 확대: 국토의 64% 15.1.1, 15.1.2, 15.2.1 ○ ○ 7 산림유정자원보호구역 확대: 국토의 1.6% 이상 15.1.1, 15.1.2, 15.2.1,
15.4.1, 15.4.2, 15.5.1 ○ ○
8 자연공원 확대: 국토의 8.09% 이상 15.1.1, 15.1.2, 15.2.1,
15.4.1, 15.4.2, 15.5.1 ○ ○ 9 생태경관보전지역 확대: 국토의 0.5% 이상 15.1.2, 15.4.1, 15.5.1 ○ ○ 10 야생동식물보호구역 확대: 국토의 2.8% 이상 15.1.2, 15.4.1, 15.5.1 ○ ○ ○
<표 3-6> 국토계획과 환경계획의 통합관리지표 중 자연·생태 지표의 적용가능 지역범위
구분 통합관리지표 SDGs 지표
국토계획에서의 환경계획 반영 현황을 구체적으로 살펴본 사례를 검토하였다. 허한결 외
해당 분야의 지표별 반영 비율의 차이 등은 국토계획 수립과정에 관련 환경자료가 기초자료 로서 활용되었는가 여부에 크게 영향 받은 것으로 평가된다(허한결 외, 2019).
다. 국토-환경계획과 환경영향평가제도와의 연계성
현행 환경영향평가제도에서는 다양한 정책계획, 개발계획에 대한 전략환경영향평가와 개 발사업에 대한 환경영향평가 등을 시행하고 있으나, 그 대상계획과 사업이 제한적이다. 특 히 실행계획 수준의 광역도시계획이나 도시·군기본계획은 환경영향평가 협의대상계획에 속 하지 않는다(그림 3-6 참조). 도시·군관리계획은 전략환경영향평가 대상에 포함하고 있으 나, 도시·군관리계획상의 내용이 도시·군기본계획과 다를 경우 도시·군기본계획에 따르므로 사실상 환경측면의 검토가 어려운 실정이다.
주: 자료를 토대로 저자 작성.
자료: 국가법령정보센터, “국토계획 및 환경보전계획의 통합관리에 관한 공동훈령”.
<그림 3-6> 국토-환경계획의 환경영향평가제도와의 연계성
도시·군기본계획은 공간구조를 제외하고 대부분이 개발행위와 같은 자연환경의 압력요 소로 구성되며, 시·도 환경보전계획은 대부분 보전 및 관리요소로 구성된다. 그러나 이 둘 간의 인과관계에 따른 상호관계를 조절하고 연계할 수 있는 장치가 전무하다. 앞서 언급한 바와 같이, 환경영향평가제도는 두 가지 계획을 협의대상으로 두지 않기 때문이다.
라. 국토-환경 통합관리 측면의 지자체 대응전략(안) 검토37)
지자체 국토-환경 통합관리 측면에서 지역이슈와 지역여건에 부합하며 보다 합리적이고 체계적인 개발사업을 추진할 수 있도록, 기존의 국토-환경 통합관리 제도의 구체적인 계획 절차 및 내용 개선이 필요하다(최희선, 이길상, 2020). 난개발은 보전과 개발의 부조화에 해당되는 대표적인 사례이며, 보전적 성격을 지닌 비도시지역 난개발의 지속적인 증가와 도시지역의 지속적 확대에 대응할 수 있도록 구체적인 전략과 연계방안이 요구된다. 즉 난 개발에 대응하기 위해서는 지자체 도시 공간 발전전략을 제시하는 도시·군기본계획 수립단 계에서부터 국토-환경 통합관리와 연계가 요구된다.
최희선, 이길상(2020)은 계획인구 및 도시공간의 생태적 가치 수준을 고려한 난개발 대응 전략을 제시하였다(그림 3-7 참조). 첫 번째 전략에서는 국토계획의 계획인구 검토 단계에 서 인구예측의 적정성을 검토하여 시가화예정용지 조정의 필요성을 제시한다. 이를 위해서 는 도시·군기본계획 수립과정 및 국토계획평가 단계에서 추진될 수 있도록 연계해야 하며, 환경보전계획의 환경용량(환경인프라 가용성)을 고려한 개발용량 산정이 가능하도록 환경 용량의 설정 기준방안 마련이 요구된다. 두 번째 전략에서는 생태적 보전가치가 높은 지역 의 보전가치평가에 근거하여 보전지역(개발불가능지)을 설정하고 공유해야 함을 제시한다.
다만 보전과 경제적 기반 약화가 함께 이루어지는 지역의 경우에는 지자체 차원의 ‘생태계 서비스 활성화 촉진구역’ 지정을 통해 계획적 접근을 추진하고, 도시공원 일몰 이후 ‘자연녹 지지역’에 대한 성장관리계획구역 지정 및 계획 수립을 통해 사전적인 난개발 방지방안 마 련이 요구된다. 세 번째, 그린인프라 조성 등 보전과 개발 상충지역에서의 환경 질 관리전략
다만 보전과 경제적 기반 약화가 함께 이루어지는 지역의 경우에는 지자체 차원의 ‘생태계 서비스 활성화 촉진구역’ 지정을 통해 계획적 접근을 추진하고, 도시공원 일몰 이후 ‘자연녹 지지역’에 대한 성장관리계획구역 지정 및 계획 수립을 통해 사전적인 난개발 방지방안 마 련이 요구된다. 세 번째, 그린인프라 조성 등 보전과 개발 상충지역에서의 환경 질 관리전략