자연자원총량제의 실효성 강화를 위한 제도적 대안

자연자원총량제의 실효성 강화를 위한 제도적 대안

Institutional Alternatives for Effective Total Natural Resource Conservation

이 승 준 외

연구책임자 이승준 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 참여연구원 이상범 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원)

차은지 (한국환경정책·평가연구원 연구원)

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윤은주 (국토연구원 부연구위원)

Donna Kendall (Environmental Administrator, Florida Department of Environmental Protection) Morgan Robertson (Professor, University of Wisconsin-Madison)

Wolfgang Wende (Professor, Technische Universität Dresden)

❚

권혁수 (국립생태원 선임연구원) 김연미 (공존S&T 연구소장) 안소은 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 오용준 (충남연구원 선임연구위원) 윤정호 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 이상엽 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 이영재 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 최재용 (충남대학교 교수)

ⓒ 2020 한국환경정책·평가연구원

발행인 윤 제 용

발행처 한국환경정책·평가연구원

(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동

전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr

인 쇄 2020년 10월 26일 발 행 2020년 10월 31일

등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-418-2 93530 인쇄처 (주)범신사 02-720-9786

이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.

이승준 외(2020), ｢자연자원총량제의 실효성 강화를 위한 제도적 대안｣, 한국환경정책·평가연구원.

값 9,000원

개발과 보전 간의 갈등과 지속가능발전에 대한 담론은 우리 사회의 현재와 미래를 위한 핵심 이슈로 이미 자리 잡고 있습니다. 개발이 우선시 되던 시대가 지나고 이제는 환경영향 평가나 자연 보전 정책 등을 통해 보전 가치에 대한 인식이 높아지고 있습니다. 이런 시대적 이고 국가적인 상황에 맞추어 문재인 정부는 자연자원총량제를 국정과제로 제시하였습니 다. 이에 따라 환경부는 2019년에 자연자원총량제와 관련한 입법을 추진하였으나 아쉽게도 법률 개정을 실현하지 못했습니다.

자연환경 보전에 관한 과제가 제도로 정착되기 위해서는 국내 법제도와 행정적 환경에 적합한 제도를 구상하기 위한 다각도의 연구와 검증이 필요합니다. 그런 관점에서 본 연구 는 국내외 관련 제도를 분석함으로써 국내에 적용 가능한 제도적 대안을 제시하고 그 특징 을 비교·분석함으로써 자연자원총량제 제도화를 위한 토대를 마련하였다고 볼 수 있습니다.

끝으로 본 연구를 수행한 우리 연구원 물국토연구본부 자연환경연구실의 이승준 박사와 차은지 연구원, 그리고 환경평가본부 이상범 박사께 감사를 표합니다. 또한 외부 연구진으 로서 도움을 주신 국토연구원 윤은주 박사, 미국 위스콘신 주립대의 Morgan Robertson 교수, 독일 드레스덴 공과대학의 Wolfgang Wende 교수, 미국 플로리다주 환경보호과의 Donna Kendall께도 감사를 표합니다. 바쁘신 와중에도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 국립생태원 권혁수 박사, 공존 S&T의 김연미 소장, 충남연구원 오용준 박사, 충남대학교 최재용 교수께 깊은 감사를 드립니다. 또한 우리 원의 안소은, 윤정호, 이상엽, 이영재 박사 의 자문에도 감사를 표합니다.

2020년 10월 한국환경정책·평가연구원 원 장

윤 제 용

본 보고서에서 참고문헌이 표기되지 않은 표나 그림은 저자가 직접 작성한 것임을 알려드립니다.

요 약

Ⅰ. 연구의 개요

1. 연구의 배경 및 목적

❏ 연구의 배경

ㅇ 국내외에서 무분별한 개발로 인해 훼손되는 자연환경의 보전 필요성이 지속적으로 제기되고 있으며, 문재인 정부 국정과제에서는 ‘보전총량 설정 및 훼손가치만큼 복 원·대체 의무화’를 제시

ㅇ 환경부는 2019년 자연자원총량제 관련 입법을 추진했으나 법제화에 어려움을 겪음 ㅇ 자연자원총량제와 유사한 취지를 갖는 국외의 생물다양성 상쇄 정책 사례를 볼 때,

법 규정, 계획, 운영 방식 등 제도적 틀에 관한 다각도의 검토와 기초자료가 필요

❏ 연구의 목적

ㅇ 자연자원총량제와 유사하거나 관련된 국내외 제도의 특성과 여건을 분석함으로써 국내 법제도 환경에서 실효성을 높일 수 있는 자연자원총량제의 제도적 대안 제시

2. 연구문제 및 추진방법

❏ 연구문제

ㅇ 자연자원총량제와 유사한 개념을 갖는 국외 제도들의 운영 메커니즘은 어떠하며, 해당 국가의 법제도 환경과 어떤 관련성을 갖는가?

ㅇ 자연자원총량제와 연계되는 국내 법제도는 무엇이 있으며, 해당 법제도와의 연계성을 바탕으로 자연자원총량제의 근본 취지를 극대화할 수 있는 방안은 무엇인가?

ㅇ 국외 제도의 사례와 국내 제도 여건 분석에 따라 제시할 수 있는 자연자원총량제의 제도적 대안은 무엇이며, 각 대안의 특성과 장단점은 무엇인가?

❏ 추진방법

ㅇ 제도 설계와 운영에서 핵심이 되는 주제를 선정하여 생물다양성 상쇄 제도를 중심으 로 하는 국외사례를 주제별로 분석함으로써 종합 시사점 도출(제2장)

ㅇ 국내에서 추진된 자연자원총량제 입법안과 환경영향평가, 생태계보전협력금, 국토- 환경 통합, 생태축, 총량제도 등 관련 내용 분석을 통해 제도의 실효성 제고를 위한 시사점 도출(제3장, 제4장)

ㅇ 국외사례와 국내 제도 분석을 바탕으로 도출된 시사점을 종합하여 자연자원총량제의 제도적 대안 설정 및 각 대안의 특징 비교·분석(제5장)

ㅇ 연구에서 제안하는 제도적 대안을 구현하기 위해 요구되는 법제도, 계획, 정책, 연구 등의 향후 과제 제시(제6장)

Ⅱ. 관련 제도의 국외사례 분석

1. 국외 제도의 개요 및 특성

❏ 생물다양성 상쇄 관련 거버넌스

ㅇ 30~40년 이상 제도를 발전시켜 온 미국이나 독일은 연방정부 차원의 규정을 가지면 서 주별로 매우 다른 형태의 규정을 적용

ㅇ 독일이나 영국 등은 지역계획과 연계하여 생물다양성 상쇄를 설계하고 운영함 ㅇ 주요 국가들은 법제도를 통해 이행과정에 강제성을 부여하며, 이는 관련 정책의 성패

를 결정하는 중요한 요소임

❏ 이해관계자 구도

ㅇ 일반적으로 프로젝트 개발자, 대행업자(저감은행 운영자), 의사결정자(행정권자)가 핵심 이해관계자이며, 국가나 지역마다 서로 다른 이해관계자 구도를 나타냄 ㅇ 시장기능 활용 정도에 따라 제도 운영에 차이를 보이는데, 미국이나 호주와 같이

시장기능을 활용하는 사례와 독일 등과 같이 공공 관리에 초점을 맞추는 유형으로 구분할 수 있음

2. 국외사례 분석의 종합 시사점

❏ 당면 문제를 해결하는 제도 설계

ㅇ 국가나 지역이 당면한 문제를 해결하는 제도를 설계함으로써 유용성을 높이는 것이 가장 큰 추진 동력으로 작용

ㅇ 국가 과제인 균형발전 관점에서 지역 스스로 정한 비전과 목표를 바탕으로 자연환경 보전 목표 총량을 수립하여 관리할 수 있는 제도 설계·운영 필요

❏ 법제도의 강화

ㅇ 개발과 보전의 첨예한 이해관계를 바탕으로 제도 운영의 효율성과 효과성을 높이기 위해서는 법적 강제성 필요

❏ 순차적 저감의 강력한 적용

ㅇ 예상되는 훼손은 가급적 회피하거나 최소화하도록 제도적으로 유도하고, 훼손에 따른 상쇄전략은 불가피한 경우의 최후 수단이 될 수 있도록 제도를 설계하는 것이 필요하 며, 대체불가능한 생태계 기능이나 보전 가치가 높은 취약 생태계는 사전에 훼손을 금지

ㅇ 상쇄 수단으로서의 대체금 지불은 허용하지 않거나, 만약 허용할 경우 대체금 규모가 입지선정, 계획, 관리, 모니터링 등에 소요되는 모든 비용을 반영하도록 조치

❏ 입지계획 구상

ㅇ 생태적 연결성과 불균형적인 공간 배치를 방지하기 위해 지역이나 유역 계획 과정에 서 훼손에 대한 대체 예정지를 미리 구상하는 것이 바람직하며, 이때 생태적 연결성, 기능 및 사회문화적 연계성을 함께 고려

❏ 효율적이고 효과적인 평가체계 마련

ㅇ 이행 과정의 효율성을 높일 수 있도록 평가 방법이 명료하고 간결해야 하며, 동시에 제도의 목적을 효과적으로 달성할 수 있는 지표와 방법 마련 필요

ㅇ 정량적 지표와 정성적 기술을 함께 고려하는 효과적인 평가 체계 마련

❏ 모니터링 체계 구축

ㅇ 상쇄 계획 과정에서 이행성과와 영향성과의 논리적 연결성을 분석하여 관련 지표를 설정하고 모니터링 계획 마련

ㅇ 경험 있는 비정부기관이나 지역민을 활용함으로써 장기 모니터링에 필요한 인적 자원 을 확보하고 전문성을 높이는 동시에 관리의 적절성을 감시

Ⅲ. 국내 제도의 분석 및 제도 개선 방향

1. 기존 관련 제도와 계획의 분석

❏ 자연환경침해 제도안

ㅇ ｢자연환경보전법｣에 ‘자연환경침해’ 규정을 신설하여 개발사업으로 인한 자연환경 훼손을 보상하도록 하는 개정안을 2019년 국회에 제출

ㅇ 개정안은 환경영향평가 대상 사업을 중심으로 자연자원총량제를 운영하고자 함으로써 제도의 중복성 문제뿐만 아니라 적용범위를 환경영향평가 대상 사업에만 국한하는 한계를 지님

ㅇ 실질적인 총량제 적용을 위해서는 개별 개발사업이 아닌, 공간구조와 토지이용을 계획하는 상위 국토계획을 중심으로 적용하는 것이 바람직함

❏ 생태계보전협력금제도

ㅇ 생태계보전협력금제도는 개별 개발사업 단위로 적용되고 부과금 산정에서 실효성이 낮아 자연자원의 목표 총량을 유지하는 데는 적용하기 어려움

ㅇ 자연자원총량제와 생태계보전협력금제는 유사한 취지를 갖는 제도지만, 근본적인 차별성을 갖기 위해서는 두 제도가 적용되는 수준, 즉 개별 개발사업이나 도시계획 등의 서로 다른 수준에서 적용될 필요 있음

2. 국토-환경계획의 연계 및 생태축

❏ 국토-환경계획의 연계

ㅇ 국토-환경계획의 연동이 추진됨에 따라 최근 국토계획과 환경계획의 통합관리가 논 의되고 있으며, 자연자원총량제가 국토계획과 환경계획을 통합적으로 관리하는 도구 역할을 할 수 있음

ㅇ 도시·군기본계획을 포함하는 상위 국토계획은 환경영향평가 협의 대상계획에 속하지 않아 개발 및 보전용지를 구상하는 계획 단계에서 이미 잠재적인 자연환경 훼손이 불가피하므로, 계획 단계에서 자연자원의 목표 총량을 설정하고 유지하는 방안이 필요함

❏ 생태축 고려

ㅇ 국토계획에서 생태축을 포함한 환경보전 관련 사항을 개념적 수준에서 고려해 왔으므로, 생태축 평가와 계획 방법론을 마련함으로써 실질적 적용이 가능하도록 구체화하는 작업이 필요

3. 총량제도

❏ 매체 중심의 총량제도

ㅇ 대기나 수자원 부문은 오염물질 배출과 농도변화의 인과관계가 뚜렷하고 비교적 단기 간에 변화가 일어나며, 총량 평가대상과 설정방식이 측정가능하고 자료 수집이 용이 ㅇ 지역별로 배출허용량을 부여하는 목표기반으로 추진되고 있으며, 목표에 따른 배출량

을 제어하도록 규제와 인센티브 적용

❏ 생태계 관련 총량제도

ㅇ 습지총량제나 녹지총량제는 대기나 수자원 등 오염 농도 중심의 총량제와는 달리 자연환경 구성요소에 대한 보전 총량을 설정하고 이를 관리

ㅇ 생태계 관련 총량제도는 자연환경 구성요소들의 기능 및 가치를 복합적으로 평가하므 로, 총량설정 대상이나 평가체계, 적용방법 등에서 다양한 측면의 검토가 필요

Ⅳ. 제도적 대안

1. 대안의 방향

❏ 법제도 및 계획의 틀

ㅇ 환경영향평가제도를 중심으로 하는 기존 자연자원총량제도안은 현실적 목표 부재, 개별 개발사업 단위 관리에 따른 문제, 제도가 적용되는 계획 수준의 문제를 내포하고 있음

ㅇ 기존안의 문제점을 고려할 때, 국토계획 및 환경계획과의 연계성을 바탕으로 보전 총량의 목표 설정과 관리가 적절히 이루어질 수 있도록 지역이나 유역단위 현황을 고려한 상위 계획상에서 제도를 구현할 필요가 있음

❏ 운영 방식

ㅇ 지역의 자연환경과 사회경제 여건을 충분히 고려하여 보전 목표 총량을 유연하게 설정할 필요 있음

ㅇ 보전 총량 대상지는 원칙적으로 개발이 어렵도록 제재하는 것이 우선이지만, 완전히 억제할 수 없다면 훼손 자연환경에 대해 대체 복원지 등을 마련하여 상쇄하는 방안을 구상할 필요 있음

ㅇ 자연자원총량제가 개발에 대한 면죄부로 악용되지 않도록 적절한 제재장치 마련

2. 자연자원총량제도의 대안

❏ 제도의 틀

ㅇ 도시·군기본계획 및 도 종합계획을 중심으로 구현하면서 상하위 국토계획 및 환경계 획과 연계하는 제도적 틀 제안(그림 1 참조)

ㅇ ｢국토계획법｣ 개정 혹은 도시·군기본계획수립지침 개정을 통해 총량제 관련 지침을 구체화할 수 있으며, 국토-환경계획의 실질적 연계가 강화될 경우 지자체 환경보전계 획을 통한 적용도 가능

<그림 1> 자연자원총량제 대안의 제도적 틀 및 주변 계획과의 연계구도

❏ 대안의 개념 및 제도 운영 방식 ㅇ 대안 A: 사회경제 여건 중심의 총량제

- 지역의 자연환경 및 사회경제 여건을 고려하여 계획 단계에서 보전 목표 총량을 설정하고 전략적 상쇄 예정지를 구상하며, 운영 과정에서 보전 총량 대상지에 훼손 이 발생할 경우 질적으로 개선된 전략적 상쇄지와의 크레딧 거래를 통해 훼손에 대해 상쇄(그림 2, 3 참조)

- 계획과 개별사업 수준에서 모두 적용되는 방식 ㅇ 대안 B: 계획단계 관리 위주의 총량제

- 사전에 기존 보전지역을 목표 총량으로 설정하고, 도시계획 단계에서 개발용지에 대한 수요가 있을 경우 그에 상응하는 보전예정용지를 확보함으로써 계획 단계에서 총량을 유지(그림 4, 5 참조)

- 계획 수준에서만 적용되는 방식

<그림 2> 대안 A의 개념 도식화

<그림 3> 대안 A의 법률 및 계획 적용 방안

<그림 4> 대안 B의 개념 도식화

<그림 5> 대안 B의 법률 및 계획 적용 방안

3. 자연환경의 양 산정 방향

❏ 녹지면적 기반 총량

ㅇ 계획 및 이행단계에서 훼손 및 상쇄에 관해 녹지면적을 기준으로 적용

ㅇ 비교적 단순한 방식으로 제도 운영 초기에 적용하기 유리하지만, 훼손 전의 자연환경 이 가진 구조, 기능, 가치를 상쇄지에 유사하게 복원할 가능성 낮아 대안 A와 같이 훼손지와 동일한 복원이 어려운 저감은행을 활용하는 상황에 적합

❏ 기능과 서비스를 고려한 총량

ㅇ 특정 훼손이 발생할 경우 동일한 자연환경 기능이나 서비스로 대체하는 방식 ㅇ 개별 사업 혹은 계획단계의 개발예정용지 설정에 따른 훼손에 대해 동일한 기능과

서비스를 복원할 수 있는 대체지를 발굴하고 복원해야 하므로 불확실성이 높지만, 지역적으로 매우 중요한 기능이나 서비스를 훼손하는 경우에 적합

❏ 환경용량을 고려한 총량

ㅇ 개발로 인해 단순히 훼손지의 자연환경만 소모되는 것이 아니라 개발 및 이용에 따라 발생하는 간접적인 자연환경 훼손까지 고려하여 총량과 상쇄량을 결정

ㅇ 환경용량 산정 방법의 표준화와 인식 개선 등이 이루어져야 하지만, 자연환경 훼손에 대한 개념을 입지 경계에 국한하지 않고 환경의 용량 관점에서 고려

4. 생태축을 이용한 보전용지 설정 및 관리 방향

❏ 생태축 평가와 계획 방법 구체화

ㅇ 광역교통망 등 일부 개발사업에 대한 사항이 구체적으로 제시되는 것에 비해 대간-정 맥 및 하천 등의 주요 생태축의 연결성 유지나 보전에 대한 내용은 구체성이 떨어져 생태축에 관련된 부분을 보다 구체화할 필요가 있음

ㅇ 현황과 개발계획에 기초한 보전뿐만 아니라 장기적인 미래가치를 고려한 잠재적 보전 용지의 설정이 가능함

5. 제도적 대안의 비교·분석

❏ <표 1>과 같이 자연자원총량제에 관한 2019년 기존안과 본 연구의 두 가지 대안을 법제도 틀, 목표 총량 설정 방식, 운영 메커니즘, 장단점 측면에서 비교·분석

구분 기존안(2019년 개정안) 대안 A 대안 B

법제도 틀

․ ｢자연환경보전법｣ 개정

․ ｢환경영향평가법｣ 연계(환경 영향평가 대상 사업에 대해 주 로 적용)

․ ｢국토계획법｣ 개정 또는 도시·

군기본계획 수립지침 개정

․ 도시·군기본계획 중심으로 적용

․ ｢국토계획법｣ 개정 또는 도시·

군기본계획 수립지침 개정

․ 도시·군기본계획 중심으로 적용

목표 총량 설정 방식

․ 유동적(환경영향평가 전략환 경영향평가, 소규모환경영향 평가 대상 사업에 포함되는 자연환경)

․ 지역(시·군)의 자연환경 및 사 회경제 현황을 바탕으로 자연 환경 보전 목표 총량 설정

․ 보전지역을 해당 지역(시·군) 의 자연환경 보전 목표 총량으 로 설정

운영 메커니즘

․ 자연환경침해 개념을 도입하 고 ｢환경영향평가법｣에 따른 협의 과정에 자연환경침해 방 지 방안과 보상 방안을 도입 하도록 규정

․ 환경영향평가 대상에 포함되 지 않는 사업 중 자연환경침 해가 예상될 경우 지자체장 이 자연환경침해 방지 및 보 상방안 검토

․ 지역 현황 분석을 바탕으로 자 연환경 보전 목표 총량과 전략 적 상쇄 예정지 설정

․ 전략적 상쇄 예정지는 복원사 업을 통해 보전 지역으로 마련 하고, 복원사업 특징과 비용 등을 고려한 크레딧 발급

․ 목표 총량 대상에 훼손이 발생 할 경우 훼손자는 훼손가치만 큼 전략적 상쇄지 크레딧을 구 매함으로써 훼손 상쇄

․ 지역 자연환경 및 개발지 분석 을 바탕으로 현재 보전지역 전 체를 보전 목표 총량으로 설정

․ 개발 수요에 따라 총량 대상지 일부를 개발용지로 설정할 경 우 그에 상응하는 보전예정용 지를 확보함으로써 계획 단계 에서 목표 총량 유지

․ 총량 대상지는 개발불가능지 로 지정, 추가 설정한 보전예 정용지는 복원

장점

․ 기존 환경영향평가 제도의 틀을 활용함으로써 협의사항 에 총량제 기능을 추가하여 행정 비용 절감

․ 지역 사정을 고려한 목표 총량 수립 가능

․ 전략적 상쇄 예정지 복원 비용 에 따라 크레딧 가격이 결정되 므로 총량 대상지 개발 억제 및 계획적 총량 유지

․ 개발이 충분히 이루어진 지역 의 경우 개발을 억제할 수 있 는 장치로 활용 가능

․ 계획 단계에서 사전에 지역 차 원의 보전 총량을 유지하여 총 량 대상지 개발 억제

단점

․ 각 지역 개발수요를 고려하 지 못하고 현시점의 개발사 업에 대해 훼손 저감

․ 사업별 상쇄에 따른 복원 자 연환경의 파편화 및 상쇄 불 확실성 증가

․ 금전적 보상이 낮게 매겨질 경우 개발에 대한 면죄부로 악용

․ 개발압력에 따라 보전 목표 총 량이 과소 설정될 우려 있음

․ 기존 생태계보전협력금제와 충돌이 발생하는 지역의 상쇄 계획 조정 필요

․ 개발용지 설정에 상응하는 보 전예정용지 확보와 복원사업 의 책임이 해당 지역에 있으므 로 개발용지를 추가 설정하는 경우 지역예산에 부담

<표 1> 자연자원총량제 대안의 비교

Ⅴ. 결론 및 향후 과제

1. 결론

❏ 현황을 고려한 제도 설계

ㅇ 자연자원총량제는 개발과 보전에 관련된 이해관계자 논의뿐만 아니라 훼손과 상쇄, 보전 등에 관련된 입지 선정 과정에서 마주치는 부동산 문제, 생태계 연결성 문제, 다른 계획이나 정책 등과의 상충 문제 등 고려 필요

ㅇ 비록 국정과제이지만 제도적 틀에 대한 연구와 검증 없이 무리하게 추진할 경우 행정 적 손실과 이해관계자 갈등 심화 등 정책 실패의 결과로 나타날 수 있음

ㅇ 환경영향평가를 틀로 하는 기존의 제도안은 기존 제도와의 중복성 문제나 이해관계자 반발이 우려되며, 개별 사업 단위 상쇄 조치의 결과에도 많은 불확실성 내포 ㅇ 지역의 개발편차가 크고 균형발전이 강조되는 현재 상황에서 지역의 환경 및 사회경제

여건을 고려하지 않고 개발사업에 대해 무조건적인 보전을 강요할 경우 제도 실효성이 떨어질 수 있음

❏ 제도적 대안

ㅇ 도시·군기본계획 혹은 도 종합계획을 중심으로 주변 계획과의 연계성을 가지는 제도적 틀 제안

ㅇ 대안 A는 보전 목표 총량 설정에 유연성을 두는 방식으로 계획과 개별 사업 수준에서 동시에 적용되는 반면, 대안 B는 계획 수준에서 총량을 적용하는 방식임

ㅇ 거버넌스 측면에서 지자체, 국토교통부, 환경부 등의 협력이 필요함

2. 향후 과제

❏ 본 연구의 후속 과제

ㅇ 본 연구에서 제시하는 대안을 바탕으로 지역을 선정하여 시범운영을 추진함으로써 제도안을 개선하고, 다양한 지역 여건에서 적용할 수 있는 유연한 제도의 틀 구축

ㅇ 제도 운영 메커니즘을 비롯하여 훼손과 상쇄 평가방식, 입지 선정 등 제도적 대안을 구체화하고 이를 시범사업에 적용할 수 있도록 지침 마련

ㅇ 제도 설계 및 운영에 관해 부처 간 이해관계, 사업자, 환경보전 주체, 지역민, 공무원 등을 포함한 이해관계자 논의 추진

❏ 자연자원총량제도 준비를 위한 핵심 과제

ㅇ 이승준 외(2020)에서 제안한 자연자원총량제의 중장기 연구 로드맵과 본 연구의 결과를 고려한 핵심 과제 제시(표 2 참조)

영역 향후 과제

제도안의 검증 및 준비

- 시범사업을 위한 지침 마련(제도적 대안의 구체화) · 제도 운영 메커니즘, 훼손과 상쇄 평가방식, 입지 선정 등

- 지역 시범사업 수행 및 제도안 개선

· 지역 선정 및 시범운영을 통해 유연한 제도의 틀 구축 - 법제화 및 관련 제도의 조정

이행 시스템 구축 - 사전 보상 시스템(biobanking) 구축 - 모니터링 및 평가 체계 구축

평가 시스템 구축 - 훼손-상쇄 평가 지표의 개발 및 평가 프로토콜 마련 - 전략적 상쇄지/보전예정용지 입지 선정 방법론 마련

정보 시스템 구축 - 모니터링 자료 구축 및 고도화 - 등록부(registry) 시스템 구축 및 고도화

역량강화

- 제도 설계 및 운영에 관한 이해관계자 논의

· 부처 간 이해관계, 사업자, 환경보전 주체, 지역민, 공무원 등 논의 - 운영 실무자 교육 프로그램 마련

- 컨설턴트 및 관련 산업 육성

<표 2> 자연자원총량제도의 준비를 위한 핵심 향후 과제

주제어 : 자연자원총량제, 도시기본계획, 생물다양성 상쇄, 국토-환경계획, 지속가능발전

요 약 ···ⅰ

제1장 서 론 ···1

1. 연구의 필요성 및 목적 ···1

2. 연구문제 및 대상 ···4

3. 연구의 내용 및 수행 체계 ···6

제2장 관련 제도의 국외사례 분석 ···8

1. 연구 방법 ···8

2. 주요 국가 제도의 개요 및 특성 ···10

3. 핵심 주제별 국외사례 분석 결과 ···17

4. 국내 제도의 실효성 강화를 위한 종합 시사점 ···61

제3장 기존 제도와 계획의 분석 및 개선 방향 ···65

1. 기존 관련 제도와 계획의 분석 ···65

2. 국토계획과 환경계획의 연계 ···75

3. 국토계획에서 생태축 적용 현황 ···84

4. 국내 제도의 개선방향 ···99

제4장 국내의 환경 총량제도 사례 ···105

1. 대기와 수자원에 관련된 총량제도 ···106

2. 습지와 녹지의 면적, 가치에 대한 총량 접근 사례 ···108

3. 시사점 ···116

2. 자연자원총량제도의 대안 ···121

3. 제도적 대안의 분석 ···134

제6장 결론 및 향후 과제 ···141

1. 결론 ···141

2. 자연자원총량제 도입과 효과적 운영을 위한 향후 과제 ···143

참고문헌 ···147

부 록 ···157

Ⅰ. 국외 전문가 인터뷰 질문 ···159

Ⅱ. 자연환경 총량 대상 및 기준 검토 ···162

Ⅲ. 토지이용계획 조정을 위한 생태축 평가 및 계획 방법론 ···189

Executive Summary ···195

<표 1-1> 국토의 용도지역 면적 변화 ···3

<표 2-1> 주요 국가의 생물다양성 상쇄 관련 법률 ···11

<표 2-2> 주요 국가의 생물다양성 상쇄 사업 관련 의사결정 주체 ···13

<표 2-3> 주요 국가의 생물다양성 상쇄 사업 관련 환경당국 유형 ···13

<표 2-4> 미국 연방규정의 보상저감 입지 선정 시 생태적 적합성 판단을 위한 고려 요소 ···34

<표 2-5> 미국 연방규정에서 보상저감 방법의 정의 ···35

<표 2-6> 캐나다 브리티시컬럼비아주의 상쇄 입지 선정 시 고려할 사항 ···36

<표 2-7> 필수 생물다양성 변수의 분류 ···40

<표 2-8> 훼손과 상쇄의 교환규칙 수립을 위한 고려사항 ···42

<표 2-9> 상쇄의 정량화를 위한 승수 활용 유형 및 기능 ···43

<표 2-10> 독일의 생물다양성 훼손 및 상쇄 평가방법 ···47

<표 2-11> 호주 빅토리아주의 생물다양성 훼손 및 상쇄 평가방법 ···48

<표 2-12> 호주 뉴사우스웨일즈주의 생물다양성 훼손 및 상쇄 평가방법 ···49

<표 2-13> 미국 플로리다주의 습지 훼손 및 상쇄 평가방법 ···50

<표 2-14> 영국의 생물다양성 상쇄 평가방법 ···51

<표 2-15> 생물다양성 관련 모니터링 계획에 포함되는 요소 ···54

<표 2-16> 모니터링 및 평가 대상 항목과 방법 ···55

<표 3-1> 두루미 태양광발전소 두루미 서식지 보전 사업항목 및 세부계획 내용 ···70

<표 3-2> 생태계보전협력금 부과 근거 ···72

<표 3-3> 생태계보전협력금 산정기준 ···73

<표 3-4> 국토-환경계획 통합관리에 관한 사항 ···78

<표 3-5> 국토계획과 환경계획의 통합관리지표 ···79

<표 3-6> 국토계획과 환경계획의 통합관리지표 중 자연·생태 지표의 적용가능 지역범위 ····79

<표 3-7> 환경계획 목표 반영여부 평가(4차 국토종합계획, 충청남도 종합계획) ···81

<표 3-10> 광역생태축 설정 대안 비교 ···89

<표 3-11> 국토-환경계획 5대 통합관리 추진전략 ···93

<표 3-12> 도시계획의 개요 ···101

<표 4-1> 국내 물질 배출농도에 관련된 총량 제도 현황 ···106

<표 4-2> 국내 습지보호지역 등에 관한 규정 및 습지보호지역 지정현황 ···110

<표 4-3> 국내 습지총량제 연구제안 현황 ···111

<표 4-4> 개발계획 규모별 도시공원 또는 녹지의 확보기준 ···113

<표 4-5> 녹지총량제 평가지표 제안 사례 ···114

<표 4-6> 녹지총량 평가지표(안) ···115

<표 5-1> 자연자원총량제 대안의 비교 ···140

<표 6-1> 자연자원총량제도의 준비를 위한 핵심 향후 과제 ···145

<부록 표 2-1> 관련 법정계획상의 자연환경 요소 분석 ···163

<부록 표 2-2> 관련 조사 및 평가제도상의 자연환경 총량적 접근가능 항목 ···165

<부록 표 2-3> 국내 기존 조사·평가체계: 동·식물 분야 ···168

<부록 표 2-4> 국내 기존 조사·평가체계: 식생, 산림 ···170

<부록 표 2-5> 국내 기존 조사·평가체계: 습지 ···172

<부록 표 2-6> 자연환경의 특성을 평가하기 위한 제도별 특징 비교 ···175

<부록 표 2-7> 생태·자연도 개요 ···176

<부록 표 2-8> 토지적성평가 개요 ···179

<부록 표 2-9> 공간정보지도의 제작 및 활용 현황 ···183

<부록 표 2-10> 도시생태현황지도 구성 내용 및 작성 기준 ···185

<부록 표 3-1> 연결성(생태축) 평가 방법론 ···189

<그림 1-1> 연구 수행 체계도 ···7

<그림 2-1> 생물다양성 상쇄 정책 과정의 개념적 틀 ···8

<그림 2-2> 국외사례 분석을 위한 핵심 주제 발굴 ···9

<그림 2-3> 생물다양성 상쇄 정책의 이해관계자 구도 ···12

<그림 2-4> 미국과 호주의 생물다양성 상쇄 제도 운영 개요 ···14

<그림 2-5> 독일과 남아프리카공화국의 생물다양성 상쇄 제도 운영 개요 ···15

<그림 2-6> 순차적 저감의 개념 ···17

<그림 2-7> 생물다양성 요소별 가치 평가표의 예시 ···26

<그림 2-8> 미국 보상 저감 옵션별 승인 수의 변화 추이 ···29

<그림 2-9> 필수 생물다양성 변수의 위상과 활용 ···41

<그림 3-1> 두루미 태양광마을 태양광 발전소사업 예정지 항공사진 ···66

<그림 3-2> 두루미 태양광마을 태양광 발전소사업 사업진행 전후 식생보전등급 ···67

<그림 3-3> 두루미 태양광마을 태양광 발전소사업 예정지 법정보호종 서식 현황 ···68

<그림 3-4> 두루미 태양광마을 태양광 발전소사업의 논습지 조성 및 계류 복원 계획 ···71

<그림 3-5> 국토-환경계획 대상 계획의 통합관리 적용범위 ···77

<그림 3-6> 국토-환경계획의 환경영향평가제도와의 연계성 ···82

<그림 3-7> 국토-환경계획 통합관리를 통한 지자체 난개발 대응전략 종합(안) ···84

<그림 3-8> 광역생태축과 충청남도종합계획 경관구조도 비교 ···90

<그림 3-9> 광역생태축과 충청남도 시군의 도시·군기본계획 간의 상충 ···91

<그림 3-10> 광역생태축과 천안시 공원녹지계획 비교 ···92

<그림 3-11> 생태축 측면에서의 국토 및 환경계획 관계 현황 및 개선 방향 ···94

<그림 3-12> 국가생태축 간 상이성 ···96

<그림 3-13> 도시계획의 위계 ···100

<그림 4-1> 토지피복 분류에 따른 녹지총량 중요도 산정 사례 ···116

<그림 5-3> 대안 A의 법률 및 계획 적용 방안 ···126

<그림 5-4> 대안 B의 개념 도식화 ···127

<그림 5-5> 대안 B의 법률 및 계획 적용 방안 ···128

<그림 5-6> 잠재적인 보전용지(보전축) 설정 개념도 ···133

<부록 그림 2-1> 자연환경의 물리적 요소 ···164

<부록 그림 2-2> DPSIR 기반의 자연환경 요소 분류 ···164

<부록 그림 2-3> 도시생태현황지도 구성요소 및 작성체계 ···184

<부록 그림 2-4> 총량적 접근이 가능한 요소 검토 ···187

<부록 그림 3-1> 수원시의 전기회로이론 기반 연결성 평가(circuitscape) ···190

<부록 그림 3-2> 무빙윈도우를 활용한 전기회로 적용 사례 ···190

<부록 그림 3-3> 국토계획에서 생태축 목표 달성을 위한 공간 최적화 개념도 ···192

<부록 그림 3-4> 기후변화 적응적 토지이용계획안 ···192

<부록 그림 3-5> 수원시 영흥공원 용도배분안 ···193

제1장

서 론

1. 연구의 필요성 및 목적

최근 자연환경 보전에 대한 경각심과 사회적 논의가 활발하다. OECD 2050 환경전망에 서는 2050년까지 전 지구적으로 생물다양성이 2010년 수준에 비해 10% 감소할 것으로 예측하였으며, 이러한 경향은 경제성장과 인간복지에 상당한 부정적 영향을 미칠 것으로 예상된다(OECD, 2012). 생물다양성 관련 국가 간 협약인 유엔생물다양성협약(CBD)이 2011~2020년을 대상으로 채택한 20개의 아이치 목표(Aichi Target) 중 11번은 각 국가 의 육지와 해양에서 보호구역 확대를, 15번은 훼손된 생태계의 복원을 명시하였다.¹⁾ 목표 의 달성 여부를 떠나 국제사회에서 생물다양성 관련 시급한 목표로 정한 사실을 보더라도 보호와 복원을 통한 생태계 보전은 전 세계가 주목하는 중요한 이슈임을 확인할 수 있다.

국제사회의 관심과 더불어 각 국가에서는 자연환경의 손실을 막기 위한 다양한 정책적 노력을 기울이고 있다. 개발과 보전 문제는 여전히 국가나 지역에서 경제와 환경의 대립으 로 상충하는 이해관계를 보이고 있지만, 경제와 환경 및 사회의 균형 있는 발전을 지향하는 지속가능성 개념이 곳곳에서 담론을 형성하면서 조금씩 인식이 변화해 가는 것도 사실이다.

생물다양성의 무손실(no net loss)을 목표로 하는 생물다양성 상쇄(biodiversity offsets) 제도는 2013년 기준으로 약 50개 이상의 국가에서 이미 제도를 운영하고 있거나 계획을 수립 중인 것으로 나타났다(OECD, 2016, p.21). 일찍 경제발전을 이룬 미국이나 독일 은 30~40년 이상의 시행착오를 거치며 생물다양성 상쇄 제도의 일종인 습지훼손저감

1) CBD, “Aichi Biodiversity Targets”, 검색일: 2020.8.3.

제도나 자연훼손규정을 운영하고 있다. 생물다양성이 유전, 생물종, 생태계 등 다양한 수준에서의 다양성을 의미한다는 점에서 생물다양성의 무손실은 곧 자연환경이 가진 구조, 기능, 서비스의 무손실을 의미한다.

국내에서도 보호와 복원을 통한 자연환경 보전이 그 어느 때보다 필요한 시점이다. 그간 국내의 보호지역 지정 확대²⁾와 환경영향평가제도 운영 등의 노력에도 불구하고 지속적인 개발압력에 따른 토지전용³⁾은 상당한 생태축 단절과 자연서식지 감소⁴⁾를 유발하였고, 도시 화 및 산업화 수요에 따른 도시면적 증가⁵⁾와 도시인구 과밀⁶⁾은 난개발과 심각한 토지이용 의 변화를 초래하였다. 실제로 국내 용도지역의 면적 변화를 살펴보면, 도시지역 내 주거·상 업·공업지역의 면적 증가는 상당한데 반해 녹지지역의 면적 증가는 미미하다(표 1-1 참조).

비도시지역의 농림지역은 상당량 감소한데 반해, 관리지역의 증가는 두드러진다. 특히 관리 지역 중 계획관리지역은 개발적인 성격이 강한데, 이러한 계획관리지역의 증가는 도시·군기 본계획 등에 준하여 인구와 산업을 수용하기 위한 개발가능면적이 증가한 것을 의미한다.

이러한 개발이나 토지전용 등에 따른 자연환경 훼손은 생태계 구조와 기능 변화를 초래하고 생태계서비스 변화를 유발한다. 기후변화를 포함하는 환경 변화와 높아진 생활수준에 따라 공급, 조절, 재해 방지, 여가 및 휴양 등의 서비스를 제공하는 자연환경의 필요성과 관련 수요가 어느 때보다 높아지고 있는 시점에서, 생태계서비스를 지속가능하게 공급받을 수 있도록 자연환경 훼손을 최소화하는 보전과 이용에 대한 총량적 개념이 요구된다.

2) 2018년 11월 기준 우리나라 영토 전역에 걸쳐 3,437개소의 보호지역을 지정·관리 중이며, 육상은 국토면적 대비 16.6%인 16,680.8km²를, 해양은 해양면적 대비 2.12%인 7,948.0km²를 보호지역으로 지정하였다(한 국보호지역 통합DB관리 시스템, “면적비율(커버리지) 통계: 보호지역 현황 상세”, 검색일: 2020.8.10).

3) 개발행위 허가제도의 도입(2003년)으로 도시지역에 대해서만 개발행위허가가 가능했던 것이 비도시지역에 대해서도 가능해짐에 따라, 보전적 성격이 강하지만 개발가용지가 풍부한 비도시지역, 특히 계획관리지역에서 의 개발행위가 상대적으로 급증하였다(최희선, 이길상, 2020, p.7; 관계부처합동, 2019, pp.51-52).

4) 자연서식지인 산림, 습지 등은 계속 감소하는 추세를 보였는데, 산림은 1981년에서 2015년까지 서울시 4개 면적에 가까운 2,332km²가 감소하였고, 내륙습지는 2003년에서 2017년까지 서울시의 7개 면적에 가까운 4,341km²가 감소하여 735km²가 남았으며, 해안습지는 1987년에서 2013년까지 716km² 감소하였 다(관계부처합동, 2019, p.51).

5) 도시지역은 국토면적 기준 1981년 12.9%에서 2017년 16.6%(17,635.9km²)로 지속적으로 증가하였다(관계 부처합동, 2019, p.51).

6) ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 용도지역상 우리나라 국토면적은 2019년 기준으로 106,210km²이 며, 그 중 도시지역은 국토면적 기준 16.7%(17,763km²)를 차지하고, 우리나라 총인구(5,185만여 명) 대비 91.8%가 도시지역(4,759만여 명)에 거주하는 것으로 나타났다(국토교통부 보도자료, 2020.7.20).

용도지역 구분 2009년 2018년 면적 변화 (km²) 면적(km²) 비율(%) 면적(km²) 비율(%)

도시지역

주거지역 2,402.4 2.3 2,683.9 2.5 +281.5

상업지역 299.5 0.3 334.6 0.3 +35.2

공업지역 963.9 0.9 1,198.1 1.1 +234.2 녹지

지역

보전녹지 1,444.3 1.4 1,641.8 1.5 +197.4 자연녹지 10,204.1 9.7 10,070.7 9.5 -133.4

생산녹지 972.7 0.9 916.0 0.9 -56.7

미지정지역 1,133.4 1.1 943.8 0.9 -189.6 비

도 시 지 역

관리지역

계획관리 10,752.7 10.2 12,065.9 11.4 +1,313.2 생산관리 4,025.4 3.8 4,946.9 4.7 +921.4 보전관리 8,392.6 7.9 10,193.2 9.6 +1,800.6 미세분지역 2,112.7 2.0 16.6 0.0 -2,096.1 농림지역 51,019.1 48.3 49,351.0 46.4 -1,668.1 자연환경보전지역 11,871.3 11.2 11,923.4 11.2 +52.1 자료: 국가통계포털, “도시계획현황”, 검색일: 2020.8.10.

<표 1-1> 국토의 용도지역 면적 변화

자연환경 훼손을 막자는 취지로 제시한 문재인 정부 국정과제 59의 ‘지속가능한 국토환 경 조성’에서는 주요 내용 중 하나로 ‘보전총량 설정 및 훼손가치만큼 복원·대체 의무화’를 명시하였다. 이에 따라 환경부는 2019년 ‘자연자원총량제(가칭)’의 제도 설계안을 마련하고 관련 입법을 추진하였다(환경부 보도자료, 2019.2.13). 환경부에서 2019년 추진한 자연자 원총량제 관련 입법안⁷⁾은 국회에서 계류되었다가 20대 국회가 종료되면서 임기만료로 폐 기되었다. 해당 입법안은 ｢자연환경보전법｣ 개정을 통해 환경영향평가 대상 사업을 중심으 로 자연환경침해를 방지하고 불가피하게 발생한 침해에 대해서는 사업지 내외부에 보상하 는 방안을 환경영향평가 과정에서 검토하도록 규정하는 내용을 담고 있다. 그러나 2019년 입법 과정에서부터 난항을 겪은 자연자원총량제는 개발과 보전의 이해관계를 다루어야 하 는 다부처적 성격을 가진 제도로, 한 가지 제도안만으로 장기적인 제도 운영을 준비하기에 무리가 있다. 제도 구축의 초기인 만큼, 유사한 제도를 준비하고 운영해 온 국외사례나 국내 의 법제도 여건 등을 다각도로 검토함으로써 기초자료를 충분히 마련하고 여러 제도적 대안 을 고려하여 의사결정을 위한 토대를 마련해야 한다.

7) 설훈의원 대표발의(2019.4.12), 임기만료폐기.

본 연구는 자연환경의 훼손을 최소화하고자 하는 이러한 국내외 현황을 바탕으로 자연자 원총량제가 실질적인 효과를 거두기 위한 출발점으로서 가장 기초가 되는 제도의 설계 부분 을 중점적으로 연구한다는 취지에서 마련되었다. 본 연구의 목적은 자연자원총량제와 유사 하거나 관련된 국내외 제도들의 특성과 여건을 분석함으로써, 국내 법제도 환경에서 실효성 을 높일 수 있는 자연자원총량제의 제도적 대안을 제시하는 것이다. 본 연구에서는 자연자 원총량제의 제도 설계에 대한 해답을 내놓는 것이 아니라, 과거 유사 제도의 경험과 현황에 대한 사실을 근거로 자연자원총량제의 실효성을 높일 수 있는 복수의 제도적 대안을 마련하 고 각 대안의 성격이나 장단점 등을 분석함으로써 향후 자연자원총량제도를 구축하고 운영하기 위한 의사결정의 기초 자료를 제공하고자 한다.

2. 연구문제 및 대상

가. 연구문제

연구의 목적을 달성하기 위해 필요한 세 가지 연구문제를 설정하였다.

(연구문제 1) 자연자원총량제와 유사한 개념을 갖는 국외 제도들의 운영 메커니즘은 어떠하며, 해당 국가의 법제도 환경과 어떤 관련성을 갖는가?

자연자원총량제와 유사한 개념을 갖는 국외 제도는 흔히 생물다양성 상쇄라고 불리며, 미국에서는 습지훼손저감제도, 독일에서는 자연훼손규정 등 각 국가나 지역마다 다양한 명 칭과 특성으로 운영되는 제도들의 핵심 운영방식과 차이점, 제도 설계에서 고려해야 할 점 등을 분석함으로써 국내 자연자원총량제 설계를 위한 시사점을 도출한다.

(연구문제 2) 자연자원총량제와 연계되는 국내 법제도는 무엇이 있으며, 해당 법제도와의 연계성을 바탕으로 자연자원총량제의 근본 취지를 극대화할 수 있는 방안은 무엇인가?

자연자원총량제와 연계되는 국내의 법제도로 환경영향평가제도, 생태계보전협력금제도, 그리고 도시의 공간설계나 토지이용과 관련된 도시계획이나 자연환경보전과 관련된 계획의 현황, 환경 총량제도 등을 검토하고 이들과의 연계를 통해 자연자원총량제의 근본 취지를 극대화할 수 있는 제도적 방안을 마련한다.

(연구문제 3) 국외 제도들과 국내 여건 분석에 따라 제시할 수 있는 자연자원총량제의 제도 적 대안은 무엇이며, 각 대안의 특성과 장단점은 무엇인가?

연구문제 1과 2에서 도출한 시사점과 분석 내용을 바탕으로 자연자원총량제의 실질적 효과를 높일 수 있는 제도적 대안을 마련하고, 의사결정의 기초 자료로서 각 대안의 특성과 장단점 등을 분석한다.

나. 자연자원총량제의 대상

자연자원총량제의 대상은 본 연구의 범위를 결정짓는다. 자연자원총량제라는 명칭 에서 자연자원(natural resources)은 사전적 의미로 “자연적으로 존재하여 인간 생활이나 생산 활동에 이용할 수 있는 물자나 에너지를 통틀어 이르는 말”이다.⁸⁾ 한편 2019년 4월 12일에 발의된 ｢자연환경보전법｣ 일부개정법률안에서는 ‘자연자원’이라는 용어가 사용되 지 않았다. 이 개정법률안⁹⁾에서는 ‘자연환경침해의 조정’을 중심으로 법안을 구성하였는데,

‘자연환경침해’를 “개발사업, 시설물 설치, 토양의 굴착·매립·성토, 녹지 및 수목의 제거·변 경 등 자연환경의 구조 및 기능에 손상을 입히는 행위”로 정의함으로써 제도에서 중점적으 로 고려하는 사항이 ‘자연환경의 구조 및 기능’임을 명시하였다. 종합하면 자연자원총량제 에서 무엇의 총량을 보전할 것인지의 문제와 관련하여, 그 대상이 자연환경의 구조 및 기능 이라는 사실과 더불어 자연자원의 사전적 의미에서도 알 수 있듯이 인간 생활이나 생산 활동에 이용할 수 있는 자연적으로 존재하는 것을 함께 고려할 수 있을 것이다. 즉 자연환경 의 구조와 기능을 이루면서 그것이 인간 생활이나 생산 활동에 이용될 수 있다는 의미는 어느 정도 생태계서비스의 개념까지 포괄한다고 해석할 수도 있다.

흔히 국외의 생물다양성 상쇄(biodiversity offsets) 제도에서 말하는 생물다양성은 유 전, 생물종, 생태계 등 서로 다른 수준에서의 생물다양성을 포괄한다. 그러나 일반적으로 생물종이나 생태계는 생물적 요소뿐만 아니라 무생물적 요소와의 상호작용에 의해 영향을 받는다는 점에서 훼손이나 상쇄를 고려할 때 단순히 생물종의 독립적인 훼손만을 고려하기

8) 국립국어원 우리말샘, “자연자원”, 검색일: 2020.8.26.

9) 설훈의원 대표발의(2019.4.12), 임기만료폐기.

어렵다. 개발행위에 따른 훼손은 생물적 요소와 무생물적 요소 전체의 훼손을 수반하며, 따라서 생물다양성 상쇄 제도에서도 생태계 수준의 구조뿐만 아니라 전체적인 기능이나 생태계서비스를 고려할 수밖에 없는 것이다. 그러한 측면에서 자연자원총량제도 비록 명칭 에 있어서는 자연자원의 총량을 보전하는 것을 의미하지만 제도적인 운영 차원에서 인간에 게 영향을 줄 수 있는 생태계를 포함한 자연환경의 구조, 기능, 서비스 측면에서 접근하는 것이 바람직할 것이다.

본 연구에서는 자연자원총량제를 다루는 데 협소한 의미의 생물종 혹은 협소한 의미의 자연에서 얻는 경제활동을 위한 물질이나 에너지에 국한하지 않고, 인간사회와 관련되는 자연환경의 구조, 기능, 서비스를 그 대상으로 고려하고 제도적 대안을 구상하였다.

3. 연구의 내용 및 수행 체계

본 연구에서 도출할 결과물은 자연자원총량제의 제도적 대안과 각 대안에 관련된 의사결 정을 위한 기초자료이다. 자연자원총량제는 말 그대로 자연자원의 목표 총량을 유지하고자 하는 목적을 지닌다. 목표 총량의 유지라는 본연의 목적을 고려할 때 본 연구에서 제도적 대안을 설정하고 대안을 분석하는 과정에서 고려해야 할 핵심적인 내용은 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 자연자원총량제의 목적을 달성하기 위해 총량 기반으로 접근할 때 어떤 법제 도의 틀에서 어떻게 총량을 규정하고 관리할 것인지의 문제이다. 기존 법제도의 틀에 총량 제를 포함하여 운영할 수 있을지, 법의 개정이나 제정이 필요한 사항인지 기존 법률이나 계획과의 연관성을 따져 보아야 한다. 그러한 법제도 틀이 정해지면 특정 대상을 포함하는 총량은 현황을 기준으로 설정할 것인지 별도의 지침에 따라 목표 총량을 설정할지 등을 고민해야 한다. 둘째, 제도적 틀과 총량 규정 방식이 마련되면 제도상에서 총량을 유지하기 위한 운영 방식이 필요하다. 총량 대상인 자연환경을 절대적으로 훼손할 수 없도록 규정할 것인지, 훼손이 허용되지만 훼손에 따라 상쇄하여 총량을 유지하는 방안을 마련할 것인지 고민해야 한다. 셋째, 제도적 틀과 총량 규정 방식, 그리고 총량 유지를 위한 운영 및 관리 과정에서 필요한 장치나 추가적인 법제도 혹은 계획은 어떻게 마련할 것인지 고민해야 한

다. 위의 핵심 내용을 염두에 두고 제도적 대안을 마련하여 분석하였으며, 이를 위해 국내외 제도의 특성과 연계성을 분석하였다.

제2장에서는 자연자원총량제와 그 취지가 유사한 생물다양성 상쇄 제도를 중심으로 하는 국외사례를 분석함으로써 시사점을 얻고자 하였다. 국외사례 분석은 단순한 국가별 혹은 지역별 사례 나열이 아니라 관련 제도의 설계와 운영에서 핵심적인 개념을 선정하여 주제별 로 분석함으로써 제도 설계를 위한 종합적인 시사점을 도출하였다. 제3장에서는 자연자원 총량제 구축을 위해 국내에서 추진된 입법안과 환경영향평가, 생태계보전협력금, 국토-환 경 연동, 생태축 등의 관련 내용을 분석함으로써 실효성 강화를 위한 제도적 개선 방향에 대한 시사점을 도출하였다. 제4장에서는 ‘총량제도’에 초점을 맞추어 기존의 다른 환경 매 체별 총량제도의 특징을 분석하고 시사점을 도출하였다. 제5장에서는 2~4장에서 분석한 내용을 종합하여 자연자원총량제의 제도적 대안을 설정하고 각 대안의 특징을 비교·분석하 였다. 제6장에서는 결론과 함께 제5장에서 설정하고 분석한 자연자원총량제의 제도적 대안 을 구현하기 위해 요구되는 법제도, 계획, 정책, 연구 등의 향후 과제를 제시하였다. 본 연구 의 수행 체계는 <그림 1-1>과 같다.

<그림 1-1> 연구 수행 체계도

제2장

관련 제도의 국외사례 분석

1. 연구 방법

자연자원총량제와 유사한 국외사례로 생물다양성 상쇄(biodiversity offsets)¹⁰⁾를 들 수 있다. 생물다양성 상쇄 정책 과정에서는 <그림 2-1>의 관련 정책 이론 및 실질적 문제에 관한 개념적 틀에서 나타나는 바와 같이 다양한 사항들을 고려해야 한다.

자료: Bull et al.(2013).

<그림 2-1> 생물다양성 상쇄 정책 과정의 개념적 틀

10) 생물다양성 상쇄는 국제사회에서 일반적으로 언급되는 용어로 국가나 지역별로 다양한 명칭을 가진 제도로 설계 및 운영되고 있으며, 근본 취지는 유사하지만 적용 범위, 방식 등에서 해당 국가나 지역의 법제도, 정책, 정치적 배경에 따라 다른 양상을 보이고 있다.

본 연구에서는 자연자원총량제와 유사한 취지를 갖는 국외 제도를 분석하여 국내 제도 설계와 운영에 대한 시사점을 도출하였다. 국외사례 분석은 국가별 제도를 나열하는 방식이 아니라 먼저 생물다양성 상쇄 제도를 중심으로 포괄적인 문헌조사를 수행한 후, 자연자원총 량제를 중심으로 제도 운영 관련 핵심 주제를 발굴하고 해당 주제를 중심으로 문헌연구를 통해 시사점을 도출하였다(그림 2-2 참조). 또한 주요 국가의 전문가 인터뷰를 통해 문헌에 서 찾기 어려운 제도 설계와 운영에 관한 정보와 시사점을 얻었다(부록 Ⅰ 참조).

<그림 2-2>에 제시된 주제 발굴의 흐름은 다음과 같다. 자연자원총량제의 궁극적 목적은 자연환경의 목표 총량을 유지하는 것인데, 현실에서는 개발로 인한 자연환경 훼손이 불가피 하므로 총량 유지를 위해서는 훼손을 만회하기 위한 상쇄도 불가피하다. 생물 및 무생물 요소들의 다양한 상호작용을 고려할 때 현실적으로 상쇄를 통해 완전히 총량을 보전하는 것 또한 어려운 일이므로, 가급적 회피나 최소화를 통해 기존 자연환경을 보전하고 불가피 한 훼손에 대해 최후의 수단으로 상쇄하는 순차적 저감(mitigation hierarchy)이 필요하 다. 또한 상쇄하는 과정에서도 효과성을 높이기 위해 전략적 상쇄가 필요한데, 다양한 상쇄 방식에 대한 장단점과 효과도 검토해야 한다. 훼손이 발생하고 그에 상응하는 상쇄가 이루 어질 경우 훼손이나 상쇄의 대상과 정도를 정량화하는 방법을 마련해야 한다. 관련 과정이

<그림 2-2> 국외사례 분석을 위한 핵심 주제 발굴

적절히 이행되는지 모니터링하고 규정준수를 강화하는 방안도 고려해야 한다.

이러한 주제 발굴 과정에 따라 순차적 저감, 상쇄 접근방식, 훼손과 상쇄의 정량적 평가, 모니터링 및 규정준수를 핵심 주제로 정하고, 국외사례를 바탕으로 각 주제를 분석하였다.

다수 국가의 제도적 현황을 검토하였지만, 그 중에서도 오랜 기간 제도 설계와 운영의 시행 착오를 경험한 미국과 독일 사례를 중점적으로 검토하였다.

2. 주요 국가 제도의 개요 및 특성

생물다양성 상쇄 정책은 국가나 지역별로 거버넌스 수준에서 다양한 형태로 설계되어 있다. 미국은 연방정부 차원에서 규정을 가지면서도 구체적인 이행은 각 주의 규정을 따르 므로 주마다 다른 방식으로 운영된다. 미국은 습지나 종 보호에 관한 연방 차원의 법률을 가지고 있지만 도시개발은 지방에서 관할하고 있어 사업자 입장에서 개발 허가 과정에 행정 상 중복이나 혼동이 우려된다. 독일은 연방정부 차원에서 제시하는 원칙적인 법을 바탕으로 주별로 매우 다른 형태의 규정을 가지고 있으며, 도시 내외부에 따라 각각 건설법과 자연보 호법을 통해 자연훼손규정을 적용하고 있다. 호주나 캐나다는 주별로 상쇄 정책을 마련하고 있으며, 일본이나 스웨덴 등은 중앙정부에서 관리하는 형태를 갖는다.

제도적으로 국가나 지역의 생물다양성 상쇄는 흔히 개발사업의 환경영향평가 틀에서 운 영되는 경우를 볼 수 있다. 이는 환경영향평가라는 기존에 구축된 제도의 틀을 활용하여 생물다양성 상쇄 목표를 달성할 수 있는 방법으로, 제도 구축비용을 절감할 수 있다는 장점 이 있다. 그러나 생물다양성 상쇄를 기존 환경영향평가 틀 속에서 운영함으로써 생물다양성 상쇄 본연의 목표 달성을 위한 제도적 요소가 환경영향평가 제도와 충돌하는 경우나 환경영 향평가 제도에서 다루지 못하는 영역에 대한 자연환경 보전 문제를 해결할 수 없다는 단점 을 지닌다. 그러한 관점에서 독일이나 영국 등은 지역계획 차원에서 생물다양성 상쇄를 설 계하고 운영한다(Morandeau and Vilaysack, 2012, p.6).

생물다양성 상쇄를 도입한 주요 국가들은 법제도를 통해 이행과정에 강제성을 부여하고 있으며, 생물다양성 상쇄 관련 대다수의 문헌이나 전문가들은 이러한 강제성을 정책 성공을 위한 핵심 요소로 꼽고 있다. 각 국가의 생물다양성 상쇄 관련 법제도는 <표 2-1>과 같다.

국가 법률 내용

브라질 Forest Code(1965) (Law 4771)

․ 도시 외곽지역의 50ha 이상 토지소유자는 생물군계에 따라 토지 의 20~80%를 법적 비축분으로 확보해야 함

․ 토지소유자는 자신의 토지를 이용하거나 동일 근접지역의 토지소유자 로부터 거래 가능한 증서를 구매함으로써 비축분 활용 가능

캐나다 Fisheries Act(2012)

․ 수산업보호 조항은 상업, 여가, 원주민 수산업의 지속가능성과 생 산성을 제공하기 위함

․ 수산업에 대한 악영향 회피·저감 후에도 남아있는 어류에 대한 심 각한 위험을 상쇄하기 위해 수산업 생산성 유지 및 증진

중국

Forest Law of the People’s Republic of

China(1998)

․ 산림식생 복원비 프로그램은 산림지역에 영향을 미치는 개발자가 부정적 영향을 회피하고 최소화하며 상쇄하도록 요구

․ 정부에 대체금을 납부하는 것으로 상쇄가 이루어지며, 징수한 대 체금은 정부가 나무심기나 산림복원 활동에 이용

유럽 연합

Council Directive 92/43/EEC (Habitats Dir.) and 79/409/EEC

(Birds Dir.)

․ 유럽의 보호지역 네트워크로 설정된 Natura 2000 지역은 조류 및 서식지 지침(Birds and Habitats Directive)에 따라 생물다양 성 훼손이 제한되어 있으나, 특정 경우에 한하여 훼손을 허용하되 반드시 상쇄해야 함

인도 Forest Act 1980 and Forest Rules 2003

․ 산림을 훼손하는 개발자는 해당 훼손 산림의 면적과 동일한 가치 의 보상 조림에 대한 의무를 가짐

네덜 란드

Nature Conservation Act and Law on Spatial

Planning

․ 국가생태축 2018년까지 73만 ha 자연구역 확보 목표

․ 해당 국가생태축 지역을 개발할 경우 순차적 저감을 적용하고 최 후의 수단으로 상쇄를 통해 무손실 달성

스위스

Federal Act on the Protection of Nature and

Cultural Heritage(1966)

․ 보호자연경관, 보호비오톱, 보호수변지역식생 등을 훼손할 경우 복구비용을 지불하거나 복구가 불가능할 경우 적절한 보상수단을 강구해야 함

미국 Clean Water Act(1972)

․ 국내 습지의 화학, 물리, 생물적 온전성 복구 및 유지

․ 육군공병단의 허가 없이 습지 등의 훼손 불가

․ 순차적 저감 및 보상저감 계획에 대한 허가를 받고 이행 자료: OECD(2016), pp.67-68.

<표 2-1> 주요 국가의 생물다양성 상쇄 관련 법률

생물다양성 상쇄 정책은 국가나 지역마다 서로 다른 제도적 형태, 운영방식, 이해관계자 구도를 나타내는데, 이 중 이해관계자 구도는 생물다양성 상쇄 정책이 운영되는 방식을 단 적으로 보여준다. 국가나 지역의 제도 운영 방식에 따라 다양한 이해관계자 구도를 나타내 지만, 생물다양성 상쇄 정책은 일반적으로 <그림 2-3>과 같은 이해관계자 구도를 가진다.

자료: Morandeau and Vilaysack(2012), p.14.

<그림 2-3> 생물다양성 상쇄 정책의 이해관계자 구도

가장 핵심이 되는 이해관계자는 프로젝트 개발자, 대행업자(저감은행 운영자), 의사결정 자(행정권자)이다. 프로젝트 개발자는 개발사업의 주체이며 개발에 따른 영향을 평가하고 상쇄할 의무를 지니는데, 이 과정을 대행업자가 수행하는 경우가 많다. 상쇄 방식과 관련하 여 저감은행(biobanking) 제도를 갖추고 있는 국가나 지역의 경우 프로젝트 개발자는 사업 으로 인한 훼손에 대해 저감은행 운영자를 통해 크레딧을 구매함으로써 보상 의무를 충족한 다. 의사결정자(행정권자)는 프로젝트 영향평가나 상쇄에 대한 경과를 감시하거나 검토함으 로써 사업이나 상쇄를 승인할 권한을 가지는데, 이때 환경당국을 통해 자문을 요청하기도 한다. 의사결정은 국가마다 다양한 주체가 담당하며(표 2-2 참조), 환경당국도 국가마다 담당하는 주체가 다르다(표 2-3 참조). 상쇄 과정에 대한 감시는 의사결정자가 담당하는

경우도 있지만, 특정 국가나 지역에서는 감시기구를 두는 경우도 있다. 시민사회는 환경당 국을 통해 의견이나 정보를 교환하는 역할도 하지만, 특정 국가나 지역에서는 상쇄에 대한 감시나 모니터링 역할을 담당한다.

국가 의사결정 주체

독일 개별 주의 환경부 및 도시의 담당기관 오스트리아

캐나다(퀘백) 지역 담당기관에서 자료 준비 및 승인

브라질 지역의 담당기관 혹은 중앙정부에서 자료 준비 및 승인 칠레 환경부 주도 하에 타 부처와 함께 상쇄 및 이행 점검

스페인 환경부는 상쇄 결정, 특정 경우 자발적 공동체가 프로젝트 평가, 주정부는 프로젝트 승인 인도 프로젝트 면적 규모에 따라 소규모는 지역 환경 및 산림부가, 대규모는 중앙 부처가 주체 스웨덴 시나리오에 따라 국가기관, 지역, 환경기관 등 승인기관이 다름

스위스 국가적으로 중요한 환경은 연방 환경청이, 지역적으로 중요한 환경은 주에서 승인 미국 주의 육군공병단이 상쇄 사업 승인을 담당하지만, 환경보호청은 부동의 권한 가짐 자료: Morandeau and Vilaysack(2012), pp.11-12.

<표 2-2> 주요 국가의 생물다양성 상쇄 사업 관련 의사결정 주체

국가 환경당국 유형

브라질 환경보상위원, 시민사회, 대학기관 등

캐나다(퀘백) 자연환경 보호를 도시계획에 통합하는 경우 상쇄 관련 담당 지방 당국 멕시코 기술지원을 담당하는 기관들(예: 산림 및 토지 관리부서 등)

네덜란드 지역 위원회를 통해 검증 스웨덴 지방 당국이 부동의권을 가짐 자료: Morandeau and Vilaysack(2012), p.13.

<표 2-3> 주요 국가의 생물다양성 상쇄 사업 관련 환경당국 유형