국토의 지속가능한 개발과 환경훼손 저감을 위하여 환경영향평가제도가 운영 중이며, 난 개발 방지 등 상당한 성과를 보이고 있다. 하지만 환경영향평가 대상 이외의 개발사업으로 인한 자연환경 훼손 및 오염물질 배출로 인한 환경영향은 지속적으로 발생하고 있으며, 상 위 정책계획에 대한 전략환경영향평가가 부처 간 갈등으로 인하여 적절하게 이루어지지 못하는 문제가 있다. 특히 국토의 지속가능한 관리를 위해서는 국토계획과 환경계획 간의 연계가 필수적이며, 이를 위한 제도가 도입되었으나 여전히 국토계획의 근간이 되는 도시·
군기본계획은 전략환경영향평가 대상에 속하지 않아 국토-환경계획의 실효성 확보가 어려 운 실정이다.
지속가능한 국토-환경계획 수립을 위하여 환경부에서는 자연자원총량제를 도입하고자 노력하고 있으며, 그 과정의 일환으로 ｢자연환경보전법｣ 개정을 통한 ‘자연환경침해’ 규정 과 이를 조정하기 위한 법적인 장치를 도입하고자 하였다. 하지만 해당 법률 개정에 난항을 겪고 있을 뿐만 아니라, ｢자연환경보전법｣의 ‘자연환경침해’ 규정은 환경영향평가 대상 사 업(전략환경영향평가 및 소규모환경영향평가 대상 사업 포함)에 국한되어 여전히 적용범위 가 제한되어 있다. ‘자연환경침해’ 규정은 기존 ‘생태계보전협력금’과 유사한 개념을 가지고 있으며, 적용 대상 역시 동일하여 유사한 제도의 중복성 문제뿐만 아니라 기존 생태계보전 협력금 기능 약화에 대한 우려가 있다. 따라서 보다 실질적으로 국토를 지속가능하게 관리 하기 위해서는 개별 개발사업으로 인한 환경영향을 평가하는 환경영향평가 대상 사업보다 는 광역도시계획이나 도시·군기본계획과 같은 상위 국토계획에 환경계획을 연계하기 위한 제도적 개선이 필요하다.
가. 도시기본계획의 위계 및 내용
실질적인 국토-환경계획 연동 및 자연자원의 총량적 접근을 위한 가장 적절한 계획 대상 은 기초지자체의 기본적인 공간구조와 장기 발전방향을 제시하는 종합계획인 도시·군기본 계획이다. 도시계획은 계획의 성격 및 범위에 따라 구분되며, 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획(지구단위계획 등)의 위계로 이루어진다(그림 3-5 참조).
자료: 환경부(2012a), p.4.
<그림 3-13> 도시계획의 위계
이 중 도시기본계획의 수립 내용을 보면 공간구조의 설정(개발축 및 녹지축의 설정), 토지 이용계획(토지의 수요예측 및 용도배분), 환경의 보전과 관리 등 자연자원의 총량 개념과 연관성이 높은 계획 내용이 포함됨을 알 수 있다(표 3-12 참조). 한편 도시기본계획의 협의 기관을 환경부장관으로 명시하고 관계 중앙행정기관협의 절차를 포함하고 있으나, 이는 단 순한 부처 의견을 구하는 것으로, 전략환경영향평가 및 환경영향평가 협의절차와 같은 강제 성을 가지지 않기 때문에 환경부장관의 의견은 도시기본계획에 반영되지 않을 가능성이 매우 높다.
특히 도시기본계획은 인구증감에 대한 추정을 기반으로 수립되며, 시가화예정용지 면적 등 개발용지 물량을 제시하고 있다. 도시기본계획의 최상위계획이라 할 수 있는 『제5차 국토종합계획』은 인구 감소를 예상하고 이를 토대로 국토계획 수립을 계획하고 있다. 하지 만 기초지자체에서는 도시·군기본계획 수립 시 인구 증감의 변동과 관계없이 일자리 창출 및 신성장동력 확보 등을 사유로 신규 개발지 확보를 계획하고 있어, 녹지축 및 환경보전 등 지속가능한 국토관리의 측면은 간과되고 있다.
구 분 광역도시계획 도시·군계획
나. 자연자원총량 개념을 반영한 도시기본계획 수립
도시기본계획은 대부분 계획의 기조, 도시기본구상, 부문별 계획으로 이루어져 있으며, 계획의 기조는 전반적인 도시기본계획의 개요와 해당 지자체 특성을 제시한다. 자연자원의 총량 측면에서 연관성이 있는 부분은 도시기본구상과 부문별 계획 중 토지이용계획 및 환경 의 보전과 관리로 볼 수 있다.
도시기본구상은 해당 지자체의 전체적인 공간구조 및 생활권 설정, 그리고 도시 인프라 구축 및 도시성장관리에 관한 내용 등으로 이루어진다. 이중 공간구조 및 생활권 설정에서 는 개발축과 보전축을 제시하고 인구 증가에 따른 개발 방향을 선정한다는 측면에서 자연자 원총량과 연관성이 높다. 하지만 현재 공간구조 및 생활권 설정은 개발과 환경의 연계나 조화보다는 도로·철도 등 교통 인프라를 중심으로 개발 수요에 순응하는 방향으로 이루어지 며, 해당 지자체의 자연환경 현황이나 환경부하 증가에 따른 주거환경영향 등에 대한 고려 는 거의 이루어지지 않는다. 도시 공간구조 설정이 자연자원의 총량 측면에서 중요한 이유 는 도시기본계획에서 제시하는 개발축과 시가화예정용지 물량을 토대로 용도지역 계획 등 보다 구체적인 도시관리계획을 수립하기 때문이다.
도시기본계획의 주요 사항 중 자연자원총량과 연관성이 높은 ‘부문별 계획’은 현황분석, 용도별 수요추정, 그리고 토지이용계획 등으로 이루어져 있다. 도시기본계획에서의 현황분 석은 토지이용 현황과 개발가능지 분석으로 이루어지며, 개발가능지는 기개발지, 개발가능 지, 개발억제지, 개발불능지로 구분하여 산정된다. 개발가능지 분석은 자연자원에 대한 총 량적 접근에 있어 매우 높은 연관성을 가지는 사안이나 현재 도시기본계획에서는 개발가능 지, 개발억제제, 개발불능지를 해당 토지에 국한된 매우 간략한 항목을 토대로 분석하며 개발축-보전축 등 주변지역과의 연계를 고려하지 않아 공간계획과 관계없이 분석된다. 또한 과거 도시기본계획 수립에 따라 개발가용지가 어떻게 변화하였는지 검토하지 않아 과도한 개발이 지속적으로 이루어질 위험성이 매우 높으나 이에 대한 제도적 보완이나 개선이 이루 어지지 않고 있다. 용도별 수요추정은 인구 증감 추정에 근거한 계획인구 및 신규 사업 등을 기반으로 하며, 주거용지, 상업용지, 공업용지 소요면적, 공급면적 그리고 공급 필요면적을 제시하고 있다. 공급면적은 시가화용지 면적이며 이를 소요면적에서 제한 공급 필요면적이
제시된다. 이와는 별도로 토지이용계획 항목에서는 시가화용지, 시가화예정용지, 보전용지 면적을 제시하며, 생활권별 인구배분과 교통계획 등을 고려하여 시가화예정용지 배분을 계 획한다. 인구추정이나 개발계획 등을 토대로 한 구체적인 시가화예정용지 물량 산정이나 배분 계획과는 달리 보전용지는 개발억제지 및 개발불능지를 중심으로 시가화용지-시가화 예정용지를 제외한 면적만을 제시하고 있다.
개발용지 증가에 따른 환경부하 증가와 자연경관 훼손 등의 문제를 완화하기 위한 보전용 지 확보와 관련된 도시계획 측면의 대책은 제시되지 않는다. 특히 도시기본계획에 따라 수 립되는 도시관리계획은 대부분 개발밀도를 상향시키는 용도지역으로의 변경을 다루는데, 도시기본계획상 ‘용도별 수요추정’과 ‘시가화예정용지’ 물량 증가를 반영한 보전용도지역의 확대와 같은 보완 대책이 수립될 필요가 있다. 이에 대한 하나의 방편으로 개발축-보전축 설정 및 보전 측면에서 자연자원의 총량적 접근이 가능할 것이다. 주요 개발축 설정과 시가 화예정용지 물량 산정에 따라 향후 예상되는 산림-농경지-초지 등 생태계 서식지의 감소 면적을 사전에 개략적으로 산정하고, 이를 토대로 자연자원총량 측면에서의 훼손에 대한 상쇄를 보전용도지역 확대를 통하여 확보하는 방안을 마련하는 것이다.
도시기본계획과 연계된 환경 관련 계획으로 ‘공원녹지 기본계획’이 있다. 최근 사례에서 는 인구가 실질적으로 감소하나 ‘일인당 공원녹지 면적’ 역시 감소하는 것으로 계획하고 있어 인구 감소 대비 공원녹지 총량이 더 크게 감소하는 문제점이 있음에도 불구하고 이에 대한 대책은 제시되지 않은 채 공원녹지 기본계획이 수립되고 해당 지자체 도시기본계획과 연계되고 있다. 도시기본계획이 기본적으로 인구 추정치에 따라 수립되는 점을 고려할 때, 공원녹지계획 역시 ‘총 공원녹지 면적’ 및 ‘일인당 공원녹지 면적’ 등의 측면에서 총량적 접근이 필요할 것이다. 즉 도시기본계획에 있어 상위계획과의 부합성만을 검토하기보다는 관련 연관계획인 공원녹지 기본계획 등과 연계하여 공원․녹지의 총량 유지 등에 대한 대책을 마련할 필요가 있다.
다. 생태축의 고려
앞서 언급한 바와 같이 지금까지의 국토계획에서는 생태축을 포함한 환경보전에 관한 부분을 개념적 수준에서 고려해 왔으며, 실제 공간상에서 구현된 사례는 부족하다. 그 원인 으로 여러 가지가 있을 수 있으나, 반드시 지켜야 할 원칙에 대한 다양한 이해관계자 간 합의나 이를 지원할 수 있는 기초자료 및 객관적·정량적 방법론이 부족하기 때문인 것으로 판단된다. 원칙의 부재로 인해 도시·군기본계획의 개념적인 보전축이 실제의 생태축에 부합
앞서 언급한 바와 같이 지금까지의 국토계획에서는 생태축을 포함한 환경보전에 관한 부분을 개념적 수준에서 고려해 왔으며, 실제 공간상에서 구현된 사례는 부족하다. 그 원인 으로 여러 가지가 있을 수 있으나, 반드시 지켜야 할 원칙에 대한 다양한 이해관계자 간 합의나 이를 지원할 수 있는 기초자료 및 객관적·정량적 방법론이 부족하기 때문인 것으로 판단된다. 원칙의 부재로 인해 도시·군기본계획의 개념적인 보전축이 실제의 생태축에 부합