(1) 국가채무개념의 정립방안
최근 급속한 재정적자의 증가로 인해 국가의 재정건전성에 대한 우려 의 목소리도 점점 커지고 있다. 그러나 현재 우리나라의 국가채무 비중 및 재정적자 규모가 과연 우려할 만한 수준인지에 대해서 명확한 사회적 합의가 이루어지지 않고 있는 상황이다.
논란의 핵심은 정부가 발표한 국가채무가 제 외국의 경우와 비교하여 누락된 부분이 많기 때문에 신뢰할 수 없다는 것이다. 앞에서 살펴본 바 와 같이 현재 정부는 IMF기준을 통해 국가채무를 파악하고 있는데, 이 를 바탕으로 해 볼 경우 국가채무가 2004년 기준으로 GDP 대비 26.1%
로 76.4%에 달하는 OECD 평균에 훨씬 미치지 못하기 때문에 그다지 심각한 상황은 아닌 것으로 판단할 수 있다.
그런데 이에 대해 일각에서는 정부가 발표한 국가채무에 규모가 큰 예 보기금․부실채권정리기금 및 공공기관 채무를 합치면 채무비율은 45.6%
에 이르며, 여기에 한국은행의 통화안정증권, 민간투자사업 중 정부재정지 원금을 넣으면 각각 63.9%, 67%로 올라간다는 것이다. 이렇게 되면 현재 의 국가채무가 정부의 추산보다 무려 2.5배까지 늘어나게 되는 것이다.205)
다시 말해서 현재 우리나라가 기준으로 삼고 있는 IMF기준에서는 국 가채무에 해당하지 않는 것이 명백한 부분에 대해서도 국가채무의 범위 내에 포함시켜야 한다는 것으로, 결국 국가채무의 범위를 어디까지로 할 것인가가 문제가 되는 것이다.
앞에서 살펴본 바와 같이 국가채무는 그 자체가 반드시 부정적 측면만 가지고 있는 것은 아니며, 일시에 부담을 해야 되는 조세에 비해 원리금 상환의 시기가 장래인 국채 등을 통해 장기간에 걸쳐 부담이 분산된다는 측면에서 긍정적인 측면도 존재한다.
따라서 국가채무의 관리에 있어 주안점은 세대간 부담의 관계 등을 통 해 국가채무가 어떠한 의미를 갖는지를 분명하게 판단하여 적정한 규모 를 찾는 것이 중요하다.206) 이를 위해서는 후세대의 조세부담과의 관계 에서 국가채무의 적정성을 찾는 것이 필요하며, 이와 관계없이 국가나 공공기관이 지출해야 할 모든 비용을 국가채무에 포함시키는 것은 바람 직하다고 할 수 없다. 오히려 국가채무가 지나치게 과대평가되는 경우 재정적자규모의 증가로 긴축재정이 불가피할 수 있으며, 이는 경기회복 이 절실히 필요한 우리 경제에 오히려 해가 될 수도 있을 것이다.
205) 국민일보 2005년 12월 1일자 1면 참조.
206) 예를 들어 상술한 ‘리카도 등가정리’가 성립한다고 하면 정부가 차입을 통해 재원 을 조달하는 경우, 정부지출에 따라 현세대의 소비수준이 증가하는 반면 더 많은 유 산을 남기기 위하여 현세대가 자신의 소비수준을 줄이고 저축을 증대시키기 때문에 실질적인 소비수준에는 영향이 없다. 또 미래세대는 조세부담이 증가하여 소비가 줄 어드는 대신에 더 많은 유산을 받아서 소비를 증가시킬 수 있기 때문에 실질적인 소 비수준에는 변화가 없다. 이러한 측면에서 보면 정부는 재정적자를 신경쓸 필요가 없 게 되는 것이다.
이와 같이 국가채무의 규모를 너무 넓게 보는 것도 문제가 있음에도 불구하고, IMF에서 정한 국제적 기준에 따라 국가채무를 파악하는 정부 의 입장에 반대하는 주장들이 제기되는 보다 큰 이유는 바로 ‘불신’때문 이라고 생각된다.
현재 우리나라에서 공식통계기준으로 사용하고 있는 IMF기준은 정부가 상환의무를 부담하는 채무로서 확정채무에 한해 국가채무로 보고 있다. 이 기준은 재정운용의 여건이 천차만별인 상황에서 국제적인 비교를 가능하게 하는 하나의 통일된 통계기준이라는 점에서 그 자체가 문제가 되지는 않는 다. 문제가 되는 것은 의도나 취지와 관계없이 정부의 공식통계가 국가부 채문제에 대한 착시현상을 야기할 수 있다는 것이라고 한다.207)
IMF기준에서 제외되고 있는 잠재적 채무는 말 그대로 잠재적인 채무 이므로 현실화되지 않은 상황에서 이를 국가채무의 통계에 포함시키는 것은 바람직하지 않다. 그럼에도 불구하고 이를 포함시켜야 한다는 주장 은 정부가 이러한 잠재적 채무를 숨기려하고 있다는 의심과 이로 인해 향후 커다란 피해를 입을 수 있다는 불신에서 비롯되는 것이다.
이러한 문제를 해결하기 위해 국가부채에 대해 헌법상의 제한규정을 두자는 견해도 있다.208) 그러나 이 경우 국민의 불신은 어느 정도 해소 할 수 있을지 모르겠으나 국가채무가 무조건 부정적인 것이 아니고 재정 정책으로서 적절히 활용해야 함에도 이를 원천적으로 제한하는 경우 국 가가 시기와 상황에 맞는 적절한 재정정책을 실현하는데 장애가 될 수 있다는 점에서 문제가 있다.
또한 국가채무의 개념 및 범위를 법률적으로 명확하게 규정한다고 하 여서 국민의 신뢰를 얻을 수 있다고 볼 수는 없다. 중요한 것은 국가채 무의 운용에 대해 국민이 얼마만큼 신뢰할 수 있는가 이며, 이를 위해서
207) 이덕연, ｢재정헌법의 흠결에 대한 헌법정책적 평가｣(한국법제연구원, 2005), 97면.
208) 구체적으로 (ⅰ) 전체 예산지출증대의 총량에 대한 외적 제한을 통해서 실질적으 로 국민의 부담으로 귀착되는 적자채무의 발생원인을 원천적으로 차단하는 방안과 (ⅱ) 두 번째는 독일 기본법 제115조 제1항과 같이 원칙적으로 신규발행하는 국채의 규모가 ‘투자’목적의 지출총액을 넘지 못하도록 하되, 다만 ‘전체 경제의 균형이 흐트 러지는 것을 방지하기 위한 경우’에만 예외를 인정하는 방안이 제기되고 있다. 이에 대한 상세는 이덕연, 전게서, 94∼103면 참조.
는 합리적 운용 및 절차를 보장할 수 있는 법제도적 장치를 마련하는 것 이 중요하다.
(2) 국가채무관리절차의 구체화 1) 국가채무관리기본계획의 수립
상술한 바와 같이 국가채무에 대한 분석은 ‘계속적 관점’에서 이루어져 야 한다. 현재 국가채무 자체가 중요한 것이 아니며, 후세대까지 염두한 정책이 이루어져야 한다. 아울러 이미 발행한 국채의 상환부담, 사회․경 제적 여건 변화에 따른 재정수요, 복지수요 등의 증가 등을 고려하여 국 가채무에 관한 정책을 펼칠 필요가 있다.
이를 위해서는 무엇보다도 중장기적 관점에서 국가채무에 관한 기본적 인 계획이 수립될 필요가 있다. 현재 국회에 계류중인 ‘국가재정법안’에서 도 국가채무관리계획의 수립을 의무화하고 있는데209), 바로 이러한 필요 성을 인식한 결과라고 할 수 있다. 국가재정법안 제77조는 매년 국가채 무관리계획을 수립하여 10월 31일까지 국회에 제출할 것을 규정하고 있 다. 즉, 1년 단위로 국가채무관리계획을 수립하도록 하고 있으며, 동 계 획에 포함되어야 할 내용으로는 ①전년도 국채 또는 차입금의 차입 및 상환실적 ②당해 회계연도의 국채 발행 또는 차입금 등에 대한 추정액
③다음 회계연도부터 3회계연도 이상의 기간에 대한 국채 또는 차입금의 상환계획 ④채무의 증감에 관한 전망 및 ⑤그 밖에 대통령령이 정하는 사 항으로 규정하고 있다.
하지만, 국가채무에 관한 문제는 세대를 넘어서는 계속적 관점에서 파 악해야 한다는 점을 고려할 때 매년 위와 같은 내용을 담은 기본계획을 수립하는 것이 얼마나 실효성이 있을지 의문이다. 이에 따라 3년이나 5 년 단위로 국가채무를 수립하도록 하고 이후 매 회계연도의 상황변화에 따라 그때그때 수정할 수 있는 시스템이 필요하다는 견해가 설득력을 가 지고 있다.210)
209) 재정경제부, 전게자료, 7면.
210) 장선희, 전게서, 89면.
따라서 국가채무관리기본계획의 경우 될 수 있는 대로 장기적인 관점에 서 수립하도록 해야 하며, 또한 국민들이 신뢰할 수 있을 정도로 충분한 정보가 제공되어야 한다. 특히 국가채무가 갖고 있는 위험, 국가채무가 국가가 감당할 수 있는 정도인가를 판단하는 재정위험(FIscal Risk)과 이자율변동 및 환율변동으로 인한 금융위험(Financial Risk) 등에 충분 히 검토되어야 하며, 이러한 정보가 국민들에게 적절하게 전달될 수 있도 록 하는 것이 필요하다. 예측가능한 위험에 대해서는 모두가 대비할 수 있지만, 숨겨진 위험이 드러날 때에는 많은 혼란이 야기될 수밖에 없기 때문이다.
2) 국가채무관리전담기구의 설립
국가채무의 발생 및 운용은 그 나라 경제상황과 밀접한 관련을 가지고 있으므로 매우 유동적인 분야이다. 따라서 중장기적인 관점에서 국가채 무관리기본계획을 수립한다고 하여도 미래를 정확하게 예측하여 계획을 수립한다는 것은 사실상 불가능하다. 한 나라의 경제상황은 매우 복잡하 고 다양한 변수에 의해 움직일 수 있을 뿐만 아니라, 직접관련이 없는 해외사정 및 전쟁이나 천재지변과 같은 외부적 환경에 의해서도 급격한 변화를 가져올 수 있기 때문이다.211)
특히, 국채의 경우 금융시장을 통해 거래가 되므로 이자율의 급격한 변 동에 따라 정부의 부담이 증가될 수 있으며, 또한 민간의 수요가 국채에 몰리게 되는 경우 기업의 자금조달이 어려워지는 등 여러 가지 변수들이 작용할 수 있다.
특히, 국채의 경우 금융시장을 통해 거래가 되므로 이자율의 급격한 변 동에 따라 정부의 부담이 증가될 수 있으며, 또한 민간의 수요가 국채에 몰리게 되는 경우 기업의 자금조달이 어려워지는 등 여러 가지 변수들이 작용할 수 있다.