1) 교육행정의 개념
교육행정이란 교육활동, 즉 사회적․공공적 조직적 활동으로서 교육을 대 상으로 하는 행정을 말한다. 그러므로 교육행정은 사회적․공공적 조직적 활동으로서의 교육을 대상으로 하고 교육목표의 설정 그 달성을 위한 인적․
물적 기타 지원조건의 정비확립, 목표달성을 위한 계획과 결정, 집행과 지도, 통제와 평가 등을 포함하는 일련의 봉사활동을 지칭하는 것이며, 교육조직 내에서의 집단적 협동행위를 위하여 효과적으로 지원하는 것을 본질로 하는 작용이며55), 교육목표를 달성하기 위해서 지원체제의 효율적 운용과정을 통 하여 교육활동을 조장, 촉진하는 협동적 집단 행위라고 정의할 수 있다. 이를 좀 더 구체적으로 설명하면 다음과 같다56).
첫째, 교육행정은 학교 내의 기간체제인 교육 활동을 지원하는 수단적 봉 사활동이다. 교육행정은 교육활동이 원활하게 수행될 수 있도록 지원하기 위 하여 존재한다. 다시 말하면 교육행정은 ‘교육을 위한 행정’이라고 할 수 있 다. 교육행정은 그 자체로서 목적이 있기 보다는 교육목표 달성을 위한 핵심 적 교육활동을 지원하는 수단적 성격이 더 강하다고 하겠다. 교육행정은 궁 극적으로 학생들을 위하여 최적의 학습 환경을 조성하고 유지하며, 개선하는 활동 과정인 것이다. 그러나 교육활동의 목표와 방향을 설정하고 이의 달성 을 위한 구체적인 계획을 입안하며, 실행을 위한 제반 조건을 제공해 주는 교 육행정의 수단적 속성 때문에 이의 중요성이 약화되거나 소홀히 다루어져서 는 안 될 것이다. 왜냐하면, 교육행정의 지원 없이 교육활동은 그 자체만으로 존립할 수 없으며, 교육행정이 질적 수준 여하에 따라 교육활동의 성패가 좌
55) 김종철, 『교육행정학 신강』, 세영사, 2002, pp.32-34.
56) 노종희, 『교육행정학』, 문음사, 2001, pp..14-15.
우되기 때문이다.
둘째, 교육행정은 교육활동을 조장, 촉진함에 있어서 지원체제의 교육적 운 영이 필수적으로 요구된다. 지원체제(support system)는 교원 인사, 계획, 예 산, 조직, 회계, 사무, 시설, 교원 매체, 정책, 학교-지역사회 관계, 법규, 기타 업무 등을 포함한다. 이러한 지원체제는 두 가지의 방식으로 기능한다. 그 하 나는 관련 인사를 채용하고, 학교 비품이나 실험 실습 기자재를 구매하며, 교 사나 학생에 대한 봉사 등 수업에 직접적으로 공헌하는 것이며, 또 다른 하나 는 다른 지원체제를 도와주는 것이다. 이들 지원체제의 활동은 개개별로 결 정과 계획, 실천, 평가, 피드백의 순환적 과정을 거치게 된다. 이러한 행정 과 정은 교육행정 그 자체일 수도 있다.
셋째, 교육행정은 협동적 집단행위이다. 교육행정은 학교 조직을 구성하는 주체들로 하여금 교육목표를 상호 공유하고, 이를 성공적으로 달성하기 위 하여 구성원들 간의 협동을 유도하며, 그들 간의 노력을 조정함을 그 핵심으 로 삼는다. 협동적 행동이란 혼자서 굴릴 수 없는 큰 바위를 두 사람 이상이 힘을 합하여 쉽게 굴리는 것을 의미한다. 바위를 굴리기 위하여 구성원들이 서로 다른 역할을 분담하고, 전체 속에서 각자의 과업을 협동적으로 수행하 도록 하며, 이들 에너지의 불필요한 낭비를 최소화하기 위하여 노력을 조정 할 필요가 있는 이것이 곧 행정의 본질인 것이다.
넷째, 교육행정은 민주적․중립적 성격을 가지고 있다.57) 우리나라는 민주 주의를 기본이념으로 하기 때문에 교육행정에서 민주적 성격이 필연적으로 요구하고 있다. 교육법 제14조에 ‘국가와 지방자치단체는 교육의 자주성을 확 보하며 공정한 민의에 따라 각기 실정에 맞는 교육행정을 하기 위하여 필요 적절한 기구와 시책을 수립․실시해야 한다.’고 규정함으로써 교육행정의 민 주적 성격의 기본 원칙을 밝히고 있다. 또한 교육법 제5조는 ‘교육은 교육본 래의 목적에 기하여 운영․실시되어야 하며 어떠한 정치적, 파당적, 기타 개
57) 박성식, 『교육행정관리론』, 학지사, 1998. pp.27-28.
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-인의 편견의 선전을 위한 방편으로 이용되어서는 안 된다’고 규정함으로써 교육행정의 중립적 성격을 밝히고 있다. 이것은 헌법 제31조 제4항의 ‘교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의 하여 보장 된다’에 근거한 것이다. 교육행정의 민주적 성격은 교육행정이 정 치과정과 밀접한 관련성을 가지는 것을 의미하나, 그것이 곧 교육행정의 중 립성을 침해하는 것은 아니라는 사실이다. 즉 교육의 전문성과 특수성에 비 추어 독자적인 견지에서 교육 본래의 목적에 의거하여 민주적으로 실시․운 영되어야 한다.
다섯째, 교육행정은 전문적 성격을 가지고 있다. 오늘날 사회가 점점 복잡 다양해짐에 따라 각 부문의 행정에는 고도의 전문성과 특수성이 요청되고 있 다. 특히 교육활동은 그 자체가 전문성을 갖고 있을 뿐만 아니라 교육행정의 조직과 기능도 점차 세분화․전문화되어 가고 있다. 따라서 교육행정은 전문 적 교육과 특수한 훈련을 받은 전문가에 의해 직무수행이 요청된다.
2) 교육행정의 성격
교육행정의 독자적 성격은 교육행정이 교육을 위한 행정이라는 데서 연유 하는 특수성이다. 즉 교육행정은 공공행정, 병원행정, 기업행정, 기타 다른 조 직의 행정과 많은 공통점을 지니고 있으면서도 그 나름의 특수성을 지니고 있다.58) 따라서 교육행정의 독자성이나 특수성은 행정보다는 교육이라는 측 면을 더 강조하면서 교육기관의 목표, 과업, 기능 등을 분석함으로써 드러난 다.59) 이러한 관점에서 교육행정의 독자적 성격을 추출해보면 다음과 같다.60)
58) Halpin, Andrew W.(1966). Theory and Research in Administration. New York : Macmillan.
p.11.
59) Campbell, Roald. F.(1958) What Peculiarities in Educational Administration Make it a Special Case ?. In Andrew W. Halpin (ed), Administrativ.
60) 박성식, 전게서, 1998, pp.28-29.
첫째, 교육행정은 일반 행정과는 다른 독특한 전문 영역의 과업을 가지고 있다. 교육행정은 교수․학습활동, 학생의 생활지도 및 특별활동을 포함하는 교육과정운영과 전문직인 교원인사를 핵심적 업무로 삼는다. 즉, 교육행정은 이러한 학사행정을 중심으로 하여 이를 지원하는 관리행정이 존재하는 복합 적 성격을 가진다.
둘째, 교육행정이 지향하는 목표는 장기성과 비긴급성을 특징으로 하고 있 다. 교육은 미래지향적․장기적 활동으로서 교육의 목적과 성과는 단시일에 달성되는 것이 아니기 때문에 장기적 성격을 가진다. 또한 교육은 하루 이틀 교육기능을 중단한다고 하더라도 국민생활이나 국가에 직접적인 심각한 영 향을 미치지 않는다는 점에서 비긴급성을 특징으로 하고 있다. 교육은 장기 적 투자이기 때문에 교육에 투입되는 돈은 긴 안목으로 보지 않는다면 긴 요․긴급하지도 않고, 때로는 비생산적으로 간주될 수도 있다. 이것은 교육행 정, 특히 교육재정이 일반 행정으로부터 분리․독립되어야 하는 이유의 하나 가 된다.
셋째, 교육행정의 특수성은 교육에 관련된 집단이 독특하다는 것이다. 전문 적 지식과 기능을 지닌 전문직 집단으로서의 독특한 특징을 지닌 교사집단과 신체적, 정서적, 사회적 발달이 아직 미숙한 학생집단이 교육에 함께 관여한 다. 또한 교육은 교육전문가와 비교육전문가의 교육활동에 대한 참여의 한계 가 분명하지 않은 경우가 많다. 교육행정은 이와 같은 이질적인 관련 집단을 대상으로 공동목표를 달성하기 위하여 여러 사람들의 노력을 조정해나가는 복잡한 일을 수행한다.
넷째, 교육행정은 성과의 평가가 지극히 어렵다는 특징을 가지고 있다. 교 육은 장기적 투자이기 때문에 교육의 성과를 평가하기가 어렵다. 또한 교육 행정대상인 학교조직의 성과는 학생들의 행동변화와 밀접한 관련이 있기 때 문에 평가하기가 매우 곤란하다. 학생들의 지식, 기능, 태도 등의 행동변화는 쉽게 인지할 수 없을 뿐만 아니라 측정결과도 명확하지 않기 때문에 성과에
xxxvii -대한 평가의 어려움은 가중된다.
다섯째, 교육행정은 고도의 공개성과 여론에의 민감성을 특징으로 한다. 교 육은 전체 국민을 대상으로 하는 사회구성원 공통의 관심사이며, 대부분의 학교는 사적 기관이 아닌 공적 기관으로서 공공성이 강하게 요청된다. 따라 서 교육기관의 효율적인 운영을 지원하는 교육행정은 항상 국민의 여론에 민 감하게 대처하면서 공개적․개방적으로 행정과업을 수행해야 한다.
여섯째, 교육행정은 다른 기관이나 지역사회와의 고도의 협력성을 특징으 로 한다. 교육기관은 중추적인 사회제도의 하나로서 다른 기관에서 필요로 하는 인간을 양성해 줌으로써 위임받은 기능을 수행한다. 따라서 교육의 효 과적인 기능 여하에 따라 다른 분야의 기능이 좌우된다. 이러한 이유 때문에 교육행정은 관련되는 집단이나 기관과의 고도의 협력을 필요로 한다. 특히, 교육정책의 형성과 집행은 다른 분야의 협조 없이는 한낱 탁상공론에 빠질 위험이 있다.
넓은 의미의 교육행정직 공무원이라 함은 교육행정 기관(교육인적자원 부․재외공관․시․도 및 시․군 교육청, 위의 각 직속기관) 또는 초․중․
넓은 의미의 교육행정직 공무원이라 함은 교육행정 기관(교육인적자원 부․재외공관․시․도 및 시․군 교육청, 위의 각 직속기관) 또는 초․중․