공공 갈등관리에 미치는 영향요인을 바라보는 관점은 크게 객관주의 접근, 주관 주의 접근, 상호작용 접근, 사회구조 접근, 종합적 접근으로 구분해 볼 수 있다.13) 여기서는 각 관점의 특징과 장‧단점, 그리고 주요 접근방법을 간략하게 소개하고, 이를 기초로 본 연구에서의 이론적 개념틀을 설정하여 제시한다.
첫째, ‘객관주의 접근’은 갈등문제나 이슈의 객관적 특성과 행위자 간 관계를 틀 지우고, 행위를 제약하는 제도나 규칙에 의해 갈등과정과 결과가 결정된다는 시각이다. 정책과정에 존재하는 사실관계의 인과적 분석에 관심을 가지는 이 접 근은 효율적이고 효과적으로 갈등을 해소하기 위해 관리기술이나 제도적 처방을 제시한다. 즉, 보상과 처벌이라는 유인기제나 규칙을 통해 갈등행위자의 행태를 변화시키고자 하는 것이다. 문제의 객관적 특성과 제도를 갈등해소 및 결과에 미 치는 영향요인으로 이해하는 접근방법은 제도분석틀(Institutional Analysis and Development Framework) 등이 있다. 이 접근은 어떤 제도 상황에서 개별 행위자나 집 단이 왜 그런 행위를 하는가에 대한 설명력이 높고 문제해결을 위한 제도 디자인 에 대한 풍부한 함의를 제공해 주는 장점이 있는 반면, 갈등관리의 성공여부가 제도나 규칙 이외의 다른 변수의 가능성이나 제도가 있음에도 갈등관리에 실패 하는 경우에 대해 설명하기 어려운 한계를 지닌다.
13) 이들 관점에 대해서는 김두환, 2009, “정부-주민 간 갈등 해소 영향요인에 관한 비판적 고찰”, 공간과사회 Vol.31: 200~228, 이순자‧박형서, 2011, “Q 방법론을 활용한 갈등행 위자 인식유형 및 특성에 관한 연구: 가로림조력발전소 건설계획을 중심으로”, 지방행 정연구 25(2): 271-30, 이민창 외, 2005, “지방정부 간 갈등관리의 성패요인: 폐기물처리 시설과 공항건설사례를 중심으로”, 지방행정연구 19(3): 71-92, 최홍석 외, 2003, “사회 적 갈등의 근거이론적 이해: 댐건설을 중심으로”, 한국행정학보 37(4): 169-191, 하혜영, 2007, “공공부문 갈등해결에 미치는 영향요인 연구”, 서울대학교 박사학위논문, 홍성만 외, 2004, “공유재 이용을 둘러싼 정부 간 갈등의 조정과 협력 분석: 용담댐 수리권 분 쟁사례에 대한 제도분석 틀(IAD framework)의 적용을 중심으로”, 한국정책학회보 13(1): 107-132 등의 내용을 인용하거나 참조하여 구성하였다.
둘째, ‘주관주의 접근’은 갈등문제의 본질적 규명과 해결의 출발은 당사자들이 갈등사안과 행위자를 어떻게 인지하고 또 그것을 어떤 방식으로 해석하느냐에 따라 달라진다고 본다. 이해당사자 의속 속에 자리잡은 해석체계를 이해해야 한 다고 주장하면서, 당사자들 간의 의사소통을 원활하게 하고 인지적 차이를 극복 하는 방안을 제시한다. 갈등당사자의 주관적인 인식, 가치, 의도나 동기, 입장이 나 태도, 감정 등 내면에 대한 이해를 통해 갈등을 해결하려는 방법으로는 담론 이론(Discourse Theory), 프레임분석(Frame Analysis), 근거이론(Grounded Theory), Q 방법론(Q methodology) 등이 있다. 이 접근은 객관주의 접근에서 잡지 못하는 내면의 세계를 다룬다는 특징이 있는 반면, 갈등과정과 결과에 영향을 미치는 행 위자들의 주관성이 왜, 어떻게 형성되는지 설명하기 어렵고, 당사자들의 인지와 행동 간의 인과적 관계를 어떻게 설명할 것인지에 대해 근본적인 한계를 지닌다.
셋째, ‘상호작용 접근’에서는 갈등은 둘 이상의 개인이나 집단 간 대립적인 상 호작용으로 보고, 갈등당사자들 간의 신뢰정도, 인정‧무시관계 유무, 의사소통의 특성 등으로 갈등과정과 결과를 설명한다. 정책과정에서의 갈등을 행위자 간 상 호작용에 근거해 해석하려는 접근은 갈등을 의사소통이념과 투쟁이념을 결합시 킴으로써 설명하려는 인정투쟁모델(Struggle for Recognition) 등이 있다. 이 접근 은 갈등과정의 역동성을 파악하는데 용이하고, 또 협력적 갈등해소에 대한 중요 한 함의를 제공한다. 다만, 과정에 집중함으로써 갈등당사자 간 상호작용에 영향 을 미치는 사회‧공간적 맥락이나 구조를 간과할 수 있다는 한계를 지닌다.
넷째, ‘사회구조 접근’은 인구 구성, 사회적 네트워크 차이, 지역의 문화적 가 치와 규범체계, 정부-주민 간 정치적 관계의 투명성과 참여정도 등 지역의 경제 적, 사회‧문화적, 정치적 조건이 갈등과정과 결과에 영향을 미친다고 본다. 따라 서, 사회적·역사적 맥락의 이해를 바탕으로 지역의 역사와 문화, 집단적 경험 등 을 고려한 사려 깊은 갈등 해소방안을 제시한다는 장점을 지닌다. 반면, 사회구 조적 요인만으로 복잡하게 진행되는 갈등 내부과정과 그 결과를 설명 할 수 없다 는 한계를 지니고 있다.
다섯째, ‘종합적 접근’은 여러 가지 접근에서 제시하고 있는 갈등과정과 결과 에 미치는 영향요인을 종합적이고 복합적으로 고려해야 한다는 시각이다. 단일 요인으로 복잡한 갈등을 설명하기보다 갈등과정과 실체를 좀 더 구체적이고 풍 부하게 설명함으로써 갈등해소를 위한 정책제안 도출에 유리하다. 종합적 접근 방식으로는 갈등시스템설계(Dispute Systems Design) 등이 있다. 그러나, 여러 가 지 요인들을 고려한다는 장점에도 불구하고, 종합적 접근도 대부분 주관적 요인 을 고려한 분석이 이루어지고 있지 못하다는 점, 요인들 간 관계의 역동성 또는 인과관계를 분석하는 경우가 드물다는 점, 객관적 요인, 주관적 요인, 상호작용 요인, 사회구조적 요인 등 여러 가지 요인들을 분석하기 위해 종합적이고 다양한 연구방법이 적용되지 못하고 있다는 점 등의 한계를 지닌다.
구 분 요 인 장 점 한 계
객관적 접근
· 갈등이슈‧문제의 특성
· 행위를 제약하는 제도나 구조 등
· 어떤 제도 상황에서의 행 위자나 집단의 행동에 대 한 설명력 높음
· 문제해결 제도 디자인에 대한 풍부한 함의 제공
· 갈등관리 성공의 제도나 구조 이외 다른 변수 가 능성에 대한 설명 곤란
· 제도가 있어도 실패하는 경우 설명 어려움
주관적 접근
· 갈등당사자의 주관적인 인식, 가치, 의도나 동시, 입장이나 태도, 감정 등
· 객관주의 접근에서 잡지 못하는 내면세계를 다룬 다는 특성
· 주관성이 왜, 어떻게 형 성되는지 설명 곤란
· 당사자 인지와 행동 간 인과관계 설명에 한계 상호작용
접근
· 갈등당사자들 간의 신뢰 정도, 인정‧무시관계 유 무, 의사소통의 특성 등
· 갈등과정의 역동성 파악 용이
· 협력적 갈등해소에 대한 함의 제공
· 과정에 집중함으로써 당 사자 간 상호작용에 영 향을 미치는 사회‧공간 적 맥락 및 구조를 간과
사회구조적 접근
· 인구 구성, 사회적 네트워 크 차이, 지역의 문화적 가치와 규범체계, 정부-주 민 간 정치적 관계의 투명 성과 참여정도 등
· 사회적·역사적 맥락의 이 해를 바탕으로 지역의 역 사와 문화, 집단적 경험 등을 고려한 사려 깊은 갈등 해소방안 제시
· 사회구조적 요인만으로 복잡하게 진행되는 갈등 내부과정과 그 결과를 설명하는 데 한계
종합적 접근
· 다양한 접근방식에 의한 복합적 요인들
· 갈등과정과 실체를 구체 적이고 풍부하게 설명하 므로 갈등 해소방안 및 정책제안 도출에 유리
· 대부분 주관적 요인에 대 한 고려 미미
· 요인들 간 관계의 역동 성, 인과관계 분석 부족
· 여러 가지 요인들의 특성 을 고려한 종합적 연구방 법 활용 미흡
<표 2-2> 공공 갈등관리 영향요인에 관한 관점별 특징과 장‧단점
주 : 김두환, 2009, p.220을 참조하여 재구성.