(1) 국토·지역 관점에서의 공정사회 개념
공정한 사회는 선진일류국가의 윤리적·실천적 인프라로,7) 공정한 기회가 확보 되어 개개인이 지닌 역량이 차별받지 않고 발휘되어 개인의 발전과 동시에 소속 조직의 발전이 선순환적으로 이루어지는 사회를 의미한다.8) 사회의 공정성은 사 회구성원 일반에 적용되는 기회의 균등과 제도의 정의가 구현된 상태에서 확보 되는데, 일차적으로 사전적 기회의 공정성에 초점을 맞추는 것이 타당하고, 더불 어 과정을 규율하는 제도 일반의 공정성도 중요하다. 공정사회 실천전략으로 ① 제도적 정의의 실현, ② 책임과 의무의 공유, ③ 기회의 균등과 능력의 발휘, ④ 생활의 안정과 양극화 해소가 제시될 수 있다.9)
공정사회를 구성하는 핵심모습 중 하나가 ‘삶의 공간’에서 공정한 가치가 구현 되는 것이다. 개개인의 삶의 공간으로서 국토와 그 국토를 구성하는 지역을 어떻
7) 제92주년 3·1절 대통령 경축사.
8) 박양호, 2011, “공정한 사회 구현을 위한 국토·지역발전 방향”, 2011년 3월 9~10일 개최 된 경제‧인문사회연구회 주관 제5회 국정과제 공동세미나 「공정한 사회 구현을 위한 전략과 과제」발표논문.
9) 현오석, 2011, “공정한 사회 구현을 위한 비전 및 추진전략”, 2011년 3월 9~10일 개최된 경제‧인문사회연구회 주관 제5회 국정과제 공동세미나 「공정한 사회 구현을 위한 전략 과 과제」발표논문.
게 발전시켜 나가느냐는 개개인의 발전에 영향을 주며, 따라서 국토 및 지역의 발전이 개개인의 발전에 긍정의 시너지효과로서 작용하게 된다. 공간적 환경 속 에서 삶을 영위하는 개개인의 발전기회와 역량발휘가 보장되기 위해서는 개별 지역도 하나의 유기체로서 전체 국토 속에서 발전의 기회와 역량발휘의 환경이 주어져야 한다는 것을 의미한다. 이처럼 삶의 공간으로서의 국토·지역적 관점에 서 다시 생각해 보면, 공정한 사회란 “국토 및 지역발전에 관한 법과 제도가 제대 로 작동하면서 형평성과 효율성이 조화를 이루는 지역개발 정책·계획·사업의 성 과를 국민과 지역사회가 골고루 향유하며 사회의 약자를 보다 많이 배려하는 사 회”라고 개념화할 수 있을 것이다.10)
(2) 국토·지역 분야에서의 불공정 현상과 정책과제
최근 사회적으로 양극화 현상이 심화되면서 공정사회에 대한 다양한 요구와 관점이 나타나고 있다. 국토·지역 분야에서도 공간정책 및 계획과 사업에 대한 국민의 관심과 참여가 점차 고양되고 있다. 특히 1990년대를 지나면서 이 분야에 대한 국민들의 시각이 많이 바뀌었다고 할 수 있다. 즉, 과거에는 관료와 전문가 집단을 중심으로 “기술적 합리성”을 근거로 하는 정책·계획을 수립, 집행하였고 이에 대한 사회적, 정치적 논의가 거의 없었으나, 점차 기술적이고 전문적인 정 책결정 및 공공계획이 정치적, 사회적, 지역적, 계층적 논란과 갈등의 대상이 되 는 일이 빈번해진 것이다. 정부의 입장도 중앙정부 주도의 하향식, 종합적 공공 계획에서 지자체·시민사회의 참여가 강조되는 상향식, 참여, 자율 지향으로 바뀌 고 있다. 그러나 국토·지역발전 분야에서 논란이 되는 국책사업, 지역개발사업 등의 추진 과정에서는 다양한 정치적·경제적 입장이 혼재되어 보다 많은 갈등 사
10) 이와 같은 개념은 기본 자유를 모든 시민에게 평등하게 제공하되 가장 어려운 사람에 대한 “차등원칙”에 준하는 배려는 허용하면서(「공정으로서의 정의」, John Rawls, 1971), 도덕적 기초 위에서 사회의 미덕을 키우고 공동선을 고민하는(「정의란 무엇인 가」Michael Sandel, 2009) 정의관을 함께 준용한 것이다. 국토연구원(2011.1.14~2.5, 171명)의 전문가 조사결과, 응답자의 70.2%가 “정의는 올바른 분배만의 문제가 아니라 올바른 가치 측정의 문제이기도 하므로 사회의 미덕과 공동선을 증진시키는 것”이라는 정의관을 선택하기도 하였다.
례를 야기하고 있다. 즉, 일반 국민들은 이러한 논란 또는 갈등과 관련하여서는 특정 이해관계 사안에 민감하게 반응하는 경우가 많으며, 정부정책·계획의 기술 적·과학적 합리성에 대한 신뢰가 낮은 것이 현실이라고 할 수 있다.
보다 객관적으로 국토‧지역 분야에서의 불공정 현상을 진단하기 위해 국토연구 원이 실시한 전문가 설문조사에 의하면,11) “부문에 따라 편차가 크지만 불공정한 측면이 더욱 많다”에 73.1%, “거의 모든 부문에 있어 불공정한 일이 많다”에 12.3%
가 응답해 대체로 불공정하다고 인식하는 것으로 나타났다(<그림 2-2> 참조).12)
거의 모든 부문에 있어서 불공정한 일이 많다 부문에 따라 편차가 크지만 불공정한 측면이 더욱 많다
불공정한 측면보다는 공정한 측면이 더욱 많다 불공정한 측면은 이례적인 현상이며
전체적으로 공정하다
0% 20% 40% 60% 80% 100%
<그림 2-2> 국토‧지역 분야 공정성 수준에 관한 인식
특히, 불공정한 일로 간주되는 경우로는 주로 국책사업 입지(18.2%), 낙후지역 지원(10.1%), 개발이익 환수(9.3%), 인·허가 불공정(9.3%), 지방재정 지원 (8.7%),
11) 국토‧지역 분야의 불공정 현황을 진단하기 위해 관련학과 교수, 국책연구기관 및 지역 발전연구기관의 전문연구원, 지방자치단체 및 유관기관 담당공무원 등 1,300명의 전문 가를 대상으로 2011년 1월 14일부터 2월 5일까지 설문조사를 실시하였다. 주요 설문내 용은 국토‧지역 분야의 불공정성 수준에 대한 인식, 공정한 사회 구현을 위한 이 분야 에서의 개선요구사항 등이었다. 설문에 대한 응답률은 13.2%(171명) 이었다.
12) 전문가들이 꼽은 대표적인 불공정 현상들은 우선 분배적 이슈와 직접 연관된 공간적·
지역적 편중과 사회적·계층적 성과배분 측면에서 나타났다. 특히 국토정책과 지역개발 부문에서 “주요 공공사업의 지역편중”, “낙후도에 따른 지역 간 차등지원 미흡”, “수도 권-지방 간 격차 존속 내지 증대”, “도시-농어촌 간 격차 증대” 등을 지적하고 있다.
여기에 “지역개발사업, 토지이용계획 등으로 인한 개발이익의 발생”, “개발사업, 도시 계획 등 관련 토지수용이나 재산권 제한에 대한 보상 미흡” 등 경제적 분배문제 또한 중요한 것으로 지적했다. 분배적 이슈로 국민 삶의 질과 기본적 복지차원의 문제 또한 제기하고 있는데, “임대 및 서민주택 부족과 사회적 약자 주거지원 미흡”, “서민 실수 요자에 대한 주택금융 미흡” 등 주택문제와 “장애인·고령자 등 사회적 약자를 위한 인 프라정책 미흡”, “저소득층, 농산어촌 주민 등을 위한 교통정책 미흡” 등이다. 분배적 이슈와 함께 “광역경제권기능 배분 등 하향식 정책결정”, “국책사업 입지결정 등에 정 치논리 개입”, “지역정책·도시계획 결정과정의 주민참여 미흡”, “지방정부 권한 미약”
등 절차적(과정적) 이슈도 심각한 것으로 지적하였다.
토지이용 규제(8.3%) 등을 꼽았고, 기타 부동산세제(7.1%), 토지이용계획(5.9%), 수도권 규제(5.9%), 기피시설 입지(4.9%), 지자체 권한(4.3%), 주민 참여(3.8%), 토 지 보상(3.2%) 등을 지적하고 있었다. 또한, 불공정한 일이 발생할 때 불이익을 당하는 집단 또는 계층에 관해서는 주로 서민층과 극빈층(29.8%, 10.6%), 수도권 외 지방주민(17.1%), 중소도시민(13.0%), 농산어촌주민(12.4%) 순으로 나타났다.
구 분 주 요 내 용
공간적·지역적 편중개발 문제
“주요 공공사업의 지역편중”, “낙후도에 따른 지역 간 차등지원 미흡”, “수 도권-지방 간 격차 존속 내지 증대”, “도시-농어촌 간 격차 증대” 등을 지적 경제적
배분 문제
“지역개발사업, 토지이용계획 등으로 인한 개발이익의 발생”, “개발사업, 도시계획 등 관련 토지수용이나 재산권 제한에 대한 보상 미흡” 등을 지적 삶의 질과
기본적 복지문제
“임대 및 서민주택 부족과 사회적 약자 주거지원 미흡”, “서민 실수요자에 대 한 주택금융 미흡”과 함께, “장애인·고령자 등 사회적 약자를 위한 인프라정 책 미흡”, “저소득층, 농산어촌 주민 등을 위한 교통정책 미흡” 등을 지적 절차적(과정적)
불공정 문제
“지역정책·도시계획 결정과정의 주민참여 미흡”, “지방정부 권한 미약” 등 을 지적
<표 2-1> 국토‧지역 분야에서의 주요 불공정 내용
이와 같은 국토‧지역 분야에서의 불공정 현상을 개선하기 위한 핵심 정책과제 로 박양호(2011)는 ① 지역 간 공동 발전 : 지역특성화에 기반한 지역 간 동반성 장, ② 지역의 삶의 질 선진화 : 융복합형 지역생활안전망의 구축, ③ 공익과 사 익의 조화 : 개발과 보전의 계획적 추진, 그리고 ④ 지역개발 갈등 극복 : 지역개 발 갈등의 제도적 관리라는 4대 목표 및 전략을 제시하고 있다(<그림 2-3> 참조).
비전 전국 어디에서도 발전기회가 창조되는 국토 실현
목표 공동 발전지역간 지역의 삶의 질 선진화
공익과 사익의 조화
지역개발 갈등 극복
전략 기반한 지역 간 지역특성화에 동반성장
융·복합형 지역생활안전망
강화
개발과 보전의 계획적 추진
지역개발 관련 갈등의 제도적 관리
<그림 2-3> 공정한 국토‧지역발전의 비전, 목표 및 전략
자료 : 박양호, 2011, “공정한 사회 구현을 위한 국토·지역발전 방향”, 경제‧인문사회연구회 주관 제5회 국정과제 공동세미나 「공정한 사회 구현을 위한 전략과 과제」발표논문.
(3) 국토‧지역 분야의 공정성 제고를 위한 갈등관리의 중요성
공정사회 또는 국토‧지역 분야 관점에서의 공정사회 구현을 위한 정책과제는 위에서 언급한 4가지 분야에 국한된 일은 아닐 것이다. 국토‧지역 분야의 불공정 현상은 개별적으로 나타나는 것이 아니라, 사회경제적·공간적으로 연계되어 있 고 절차적·분배적·구조적 문제가 복합적이고 누적적으로 형성되어 있다. 따라서 공정한 사회를 추구하는 국토 및 지역정책은 사회정책과 경제정책, 지방자치 등 다양한 분야와 긴밀히 연관되어 수립·추진되어야 하며, 이를 고려한 핵심과제를 도출할 필요가 있다.
앞의 <그림 2-3>에서 제시된 4대 전략은 공정사회 구현을 위한 국토‧지역 분 야 정책과제 중 가장 시급하고 중요한 요소들이라고 볼 수 있는데, 그 중 하나가 이 연구의 주제인 갈등관리 분야다. 국토‧지역 분야의 불공정 현상과 이에 대한 인식 또는 피해의식의 확산은 결국 국가-지역 간, 지역-지역 간, 공공-민간 간, 공 공-주민 간 갈등으로 표출되기 마련이다. 더구나 다원화되고 민주화된 사회에서 갈등이 상존하는 것은 당연하다고 보아야 할 것이다. 다만, 장기적으로 지속되는 갈등은 사회적 비용증대와 사회발전을 저해하는 요인으로 작용한다. 최근 국토 및 지역개발사업들을 둘러싼 갈등의 심화는 사회통합과 안정을 위협하고 불신과 관계를 악화시키는 결과를 초래하고 있다.
최근 행정중심복합도시, 동남권신공항, 과학비즈니스벨트 등을 둘러싸고 지역 들이 첨예하게 대립하였고 앞으로 개발사업에 대한 지역 간 과도유치경쟁으로 이러한 현상은 더욱 심화될 것으로 예상되는 가운데, 국토‧지역분야에서의 공공 갈등의 예방과 해결은 가장 중요한 정책적 이슈의 하나가 될 것이다. 이러한 상 황에서 국토‧지역 분야에서의 공정성 제고를 위해서는 무엇보다 선진적인 갈등 관리가 핵심 정책과제라고 할 수 있으며, 성공적인 갈등관리는 다시 공정사회 구 현에 기여하는 선순환구조를 만드는 데 기여할 것이다.