구 분 선행연구 본 연구
연구목적 주로 갈등 발생원인 규명과 해소방안 제시에 초점을 맞춤
공공 갈등관리 결과에 영향을 미치는 요인을 종합적 관점에서 식별하고, 요인들이 갈등관리 결과에 미치는 영 향정도나 인과관계를 분석하며, 연구 결과의 일반화를 시도
연구대상
대부분 환경, 비선호, 입지 등 어느 특정분야의 단일 또는 소수사례를 분 석대상으로 하고, 어느 한 시점의 갈 등사례 분석이나 빈도 또는 추이를 분석
공공의 지역개발사업과 관련된 다수 의 갈등사례를 대상으로 함 (1995년 이후부터 현재까지 갈등이 종료 또는 잠정적으로 일달락된 사례를 대상으 로 하되, 갈등관리가 본격화된 2000 년대 이후 사례를 강조)
연구방법
단일 또는 소수의 갈등사례에 대한 개괄적인 특성 묘사나 심층 사례분석 을 실시
다수의 갈등사례별 내용분석과 코딩 을 통한 데이터화, 설문조사, 확률적 통계에 의한 변수 간 계량적 관계분 석을 실시 (질적+양적 접근방법)
연구결과
활용 주로 이론적, 학술적 논의에 집중
이론적, 학술적 논의에 그치지 않고, 정부의 갈등관리 성과와 문제점을 효 과적으로 평가할 수 있는 방법과 이 를 지속적으로 제도 속에 반영함으로 써 공공 갈등관리시스템을 개선할 수 있는 방안을 함께 제시
<표 2-3> 선행연구와 본 연구의 차별성 요약
온정주의적 모형
⇓ 갈등모형
⇓ 합의형성모형
<그림 2-5> 정부 정책추진 양태 변화(Susskind)
보지는 않는다. 즉, 관리될 수 있는 대상으로 이해하고, 공공갈등으로 인한 부작 용은 갈등 자체가 아니라 정부의 공공 갈등관리 능력문제라고 보는 것이 일반적 이다. 따라서 핵심은 정책과정에서 필연적으로 발생하는 갈등을 부정적 시각에 서 억압하는 것이 아니라, 민주적이고 효율적으로 조정‧관리하는 것이다.
그러나 정부는 여전히 과거와 같은 방식으로 정책을 추진하고 있고, 비록 다양 한 제도를 통해 공공 갈등관리를 위한 형식적 틀을 마련하고는 있지만, 실질적인 운영과 정착이 되지 못한 실정이다. 우리나라
의 경우 이제 겨우 정부가 정책결정 및 집행권 한을 가지고 형식적으로 자문위원 의견을 수렴 해 일방적으로 추진하는 ‘온정주의적 모형’에 서 정부행태에 불만인 다수가 집단적으로 반발 하는 ‘갈등모형’으로 진입한 수준으로 볼 수 있
다. 여전히 정부정책의 추진과정에서 이해관계자가 일당사자로 참여해 사회적 합의를 적극적으로 이루려는 합의형성모형으로의 도약은 어려워 보인다.20)
이러한 현실이 ‘왜’ 공공으로 하여금 효과적인 갈등관리방식을 선택하지 못하 게 하는지에 대한 연구가 필요한 이유라고 할 수 있을 것이다. 이러한 공공 갈등 관리 평가연구는 행태 및 요소 분석 위주로 사례전개에 영향을 미치는 사회적‧
구조적 변수분석에 취약, 독특한 특성으로 광범위한 사례들에 일괄 적용될 수 있 는 이론형성 곤란, 상황에 따라 적합한 갈등관리절차가 다양하고 사례간 비교분 석시 변수 통제의 어려움, 정보취득의 한계와 정보 자체에 대한 신뢰성 문제, 갈 등현상을 보다 큰 사회적 갈등요소의 패턴으로 인식하지 않고 정적인 단일 갈등 현상으로 보고 너무 이른 평가를 할 수 있는 등의 한계를 지닐 수 있다. 다만, 이러한 어려움에도 불구하고 동일유형의 갈등이 지속적으로 반복되는 경우에는 비교 및 체계적 분석이 가능할 것이다. 즉, 독특한 갈등사례는 일반화가 어렵지 만, 동일 또는 유사유형의 갈등이 지속되고 반복된다면 반드시 무엇인가 공통점 이 있다는 증거이기 때문이다.
20) 박홍엽, 2006, “공공갈등관리 시스템의 비교연구”, 한국인사행정학회보 5(1): 149-152.
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C · H · A · P · T · E · R · 3국내‧외 공공 갈등관리 평가제도 현황
이 장에서는 미국과 일본을 중심으로 공공 갈등관리 평가제도 운영현황을 살펴보고, 우리나라 평가제도의 실효성을 확보하는 데 있어서 의미있는 시사점을 도출한다. 설 사 외국사례 조사결과가 구체적이고 실용적인 대안을 제시하지 못한다 하더라도 전반 적인 갈등관리 과정과 결과에 대한 평가방향은 도출할 수 있을 것으로 기대된다.
1. 국내 평가제도 실태와 문제점
1) 관련제도 현황
(1) 공공 갈등관리 제도화를 위한 노력들
갈등에 대한 인식이 달라지면서 상호작용론적 견해에 따라 실제 공공정책 형 성과정에 참여시스템을 강화하여 갈등원인을 추출하고 사전적 조치를 취함으로 써 갈등의 예방적 관리에 중점을 두는 경향이 강하게 나타나고 있다.21)
공공갈등예방과 해결에 관한 규정은 이를 제도적으로 도입한 사례이다. 2007 년, 정부는 ｢공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령)｣을 마련함으로써 최초로 갈등을 관리해야 할 대상으로 인식하기 시작하였다. 제1장 총칙을 비롯해 제2장 갈등예방‧해결 원칙, 제3장 갈등의 예방, 제4장 갈등조정협의회, 제5장 보 칙 등 총 5장과 부칙으로 구성되어 있는 동 규정의 주요 내용을 살펴보면, 갈등영
21) 박형서, 2010, 전게서, p.20에서 인용하였다.
향평가의 실시, 갈등관리심의위운회의 설치와 운영, 참여적 의사결정방법의 활 용, 갈등조정협의회의 설치와 운영, 갈등관리연구기관의 지정과 운영, 갈등관리 매뉴얼의 작성 및 활용, 갈등관리 실태의 점검 및 보고, 갈등전문인력 양성에 관 한 규정 등 갈등관리를 위한 전반적인 내용이 담겨져 있다. 또한 동 규정 제3조에 서는 중앙정부를 원칙으로 하되 지자체, 공공기관도 갈등관리제도를 운영할 수 있다고 명시하고 있으며, 2007년 후반부터 충북, 전북, 광주, 대전, 부산, 충남 등 지자체 차원에서도 갈등관리조례를 제정하는 등의 노력을 진행하고 있다.
다만, 동 규정은 당시 국회의 입법여건이 불확실해 우선 정부 자체적으로 대통 령령으로 갈등관리 규정을 제정해 운영한 경우로, 갈등관리를 위한 보다 근본적 인 제도 정착과 구속력 및 실효성 확보를 위해서는 기본법 제정이 필요할 것이 다. 이러한 이유로 그 동안 여러 차례 공공 갈등관리를 위한 법안이 만들어졌다.
국회, 국무총리실, 사회통합위원회 등 주요 관련기관을 중심으로 법률 제정을 위 한 노력들이 진행되어 왔는데 예를 들면, 2005년 5월 정부에 의해 ｢공공기관의 갈등관리에 관한 법률안｣이 제안되어 입법 추진되다가 국회 임기만료로 폐기되 었고, 2009년 6월에 임두성 의원 등 국회의원 10인이 ｢사회통합을 위한 정책갈등 관리법안｣을, 2010년 7월에는 권택기 의원 등 국회의원 16인이 ｢공공정책갈등 예 방 및 해결을 위한 기본법안｣을 공동으로 발의했다(현재 국회계류 중).
정부차원에서는 2010년 4월에 사회통합위원회가 한국행정학회와 함께 ｢공공 갈등의 예방과 해결에 관한 법률안｣ 초안을 마련했고, 의견수렴을 거쳐 10월에 청와대에 법률안 제정을 건의했다. 이 법안은 국무총리실이나 행정안전부 제안 입법 방식으로 법률화를 추진할 계획이다. 또한, 올해 7월에는 사회통합위원장이 공공갈등을 해결할 수 있는 독립기구를 설치하는 것을 주된 내용으로 ｢공공갈 등의 예방과 해결에 관한 법률안｣을 발표한 바 있으며, 9월에는 오는 12월 관련 법 제정안 마련을 목표로 한다고 밝히는 등 입법부와 행정부 차원에서 공공 갈등 관리 기본법 마련을 위한 꾸준한 노력이 진행되고 있다.
공공 갈등관리를 담당하기 위한 정부조직 및 기구를 살펴보면, 공공 갈등관리 담당조직은 청와대 사회통합수석실과 더불어 대통령소속 사회통합위원회와 국
무총리실 사회통합정책실 갈등관리정책팀, 그리고 각 부처의 갈등관리심의위원 회와 갈등조정협의회가 구성되어 있다. 지난 9월에 사회통합위원장이 국책사업 갈등 조정을 위해 관련법 제정안 마련 등을 목표로 (가칭)국가공공토론위원회 신 설을 추진 중이라고 발표하였다. 이것은 프랑스 국가공공토론위원회(Conseil National du Débat Public, CNDP)를 벤치마킹한 것으로 이해관계자들 간 대화와 소통의 장을 마련해 갈등을 해결하는 정부기구가 될 것이라고 한다. 물론 중립성 과 공공성을 담보하기 위해 국가인권위원회처럼 독립기구로 만들어진다고 한다.
｢공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정｣ 제11조는 31개 중앙부처로 하여금 민간인을 위원장으로 하고 공무원과 관련전문가들로 구성된 갈등관리심의위원 회를 설치·운영하도록 의무화 하였고,22) 제13조는 갈등관리심의위원회에 종합적 인 시책의 수립‧추진, 법령 등의 정비, 다양한 갈등해결수단의 발굴‧활용, 교육훈 련의 실시, 갈등영향분석, 갈등의 예방‧해결에 관한 민간활동 지원 등을 심의하 는 기능을 부여하고 있다.
다만, 대부분의 갈등관리심의위원회가 활동을 하지 않고 있다는 지적과 함께 그 실효성에 의문이 제기되고 있다. 예를 들면, 국토해양부의 경우 2010년 초 동남권신 공항 건설사업 등 26개 갈등사례를 과제로 지정했으나, 2009년 이후 한 번도 갈등 관리심의위원회를 개최하지 않았다는 것이다. 문제는 이러한 현상이 비단 갈등 관리심의위원회에 국한되는 것이 아니며, 행정협의조정위원회, 중앙분쟁조정위 원회 등 주앙정부 차원의 갈등관리기구 등도 크게 다르지 않다는 데 있다(동아일 보, 2011.1.29일자). 이들의 실효성 문제는 최근 1, 2년 동안 일어난 공공기관 이전 입지선정, 과학비즈니스벨트 입지선정, 동남권신공항 입지선정 등과 관련된 지 역개발사업 관련갈등의 처리과정에서도 발견할 수 있다.
22) 31개 의무설치기관은 기획재정부, 교육과학기술부, 통일부, 외교통상부, 국방부, 행정안전부, 문화체육관광부, 농림수산식품부, 지식경제부, 보건복지부, 환경부, 고용노동부, 여성부, 국 토해양부, 보훈처, 금융위원회, 방송통신위원회, 국세청, 관세청, 조달청, 병무청, 방위사업청, 경찰청, 소방방재청, 문화재청, 농촌진흥청, 산림청, 중소기업청, 식품의약품안전청, 행정중 심복합도시건설청, 해양경찰청이 해당된다 임의적 설치기관으로는 국무총리실, 법무부, 법 제처, 통계청, 기상청, 검찰청, 특허청 등이다.