C H A P T E R
개발권 분리・유통제도 도입방안
1 . 개발권양도제 (TDR) 도입 필요성
1 ) 정책환경의 변화
지금까지 논의를 종합해보면, 토지소유권으로부터 개발권을 분리하는 정책적 노력은 이론적으 로도 법적으로도 가능할 뿐만 아니라, 이 제도를 시행한 사례도 적지 않다는 점이다.137) 영국・
프랑스・미국의 개발권 분리제도 가운데 우리 실정에 가장 부합하는 제도는 미국의 개발권양 도제(T DR)라 할 수 있다. 가장 큰 이유는 우리나라가 미국과 토지이용규제 시스템이 유사하다 는 점이다. 주지하다시피 우리는 미국처럼 용도지역제(zoning )를 근간으로 하여 국토를 관리해 왔다. 용도지역제 하에서는 공익을 목적으로 특정지역을 보전하고자 할 경우, 강한 개발규제를 통해 그 목적을 달성하는 것이 일반적이다.
여기에 최근의 토지소유권 보호 강화 경향도 개발권양도제를 도입하는데 큰 영향을 미쳤다고 할 수 있다. 최근 국민의 토지재산권에 대한 인식 확대와 헌법재판소의 사적 토지소유권 보호 강화 경향을 고려해볼 때, 아무 보상 없이 공익 목적을 위해 사인의 토지를 강하게 규제하는 것 은 쉽지 않게 되었다. 따라서 아무리 공익을 목적으로 하더라도 이로 인한 사적 토지재산권의 침해는 어떤 형태로든 보상이 불가피할 것으로 보인다. 개발권 분리제도는 이러한 시대적 상황 과 맥락을 같이 한다고 할 수 있다.
그러나 영국이나 프랑스에서처럼 토지소유권으로부터 개발권을 분리하여 이의 공유화를 시도 한다든지, 개발밀도 규제를 강화하려는 시도는 우리의 경우 현시대적 상황에 부합하지 않다고 할 수 있다. 왜냐하면 정치적 다원화와 분권화와 개인의 권리 신장으로 인해 토지소유자의 많 은 저항을 초래할 것이기 때문이다. 이러한 저항은 제도의 성패에 크게 영향을 주게되고 결국 에는 제도 자체가 폐지되기도 한다. 영국의 경우 개발가치의 국유화정책은 경제상황과 정권의 영향으로 빈번하게 수정되었고, 프랑스의 법정밀도상한제는 그 수명이 10여 년에 불과하였음은 앞에서 이미 살펴본 바와 같다.
우리의 현실을 어떤가. 문화재보호구역, 개발제한구역, 군사시설보호구역, 상수원보호구역 등 공공의 이익을 위해 강한 토지이용규제를 하고 있다. 비록 자기 소유의 토지라 할지라도 이처 럼 개발이 엄격하게 제한되고 있는 상황에서, 이 지역의 토지소유자들의 민원은 지속적으로 증 가할 것으로 보인다. 보상재원이 충분한 것도 아니다. 그렇다고 보상 없이 끝까지 규제할 수 있 는 상황도 아니다. 이 문제를 해결하기 위해서는 개발권양도제를 도입하여 귀중한 토지자원의 보전은 물론 과도한 토지이용규제로 인한 손실의 보전이 필요하다. 이러한 점에서 우리도 미국
137) 제2장 개발권 분리에 대한 이론적 고찰 및 제3장 개발권 분리사례 참조.
처럼, 강한 개발규제를 통해 보전이 불가피한 경우 지방정부 차원에서 사안에 따라 탄력적으로 개발권 이전을 허용함으로써 용도지역제가 안고 있는 본질적인 한계를 극복할 필요가 있다는 주장이 설득력을 얻게 된다.
다행히 우리나라도 서구와는 다른 형태이지만, 또한 완전한 토지소유권 분화로 보기에는 미흡 하지만, 토지소유권으로부터 개발권 분리와 유사한 제도를 경험했다고 보는 견해가 있다.138)토 지소유권에서 이용권의 분화가 입법화된 예로는 앞에서 설명한 농지대리경작제와 택지대리건 축제 등을 들 수 있다. 이축권 또한 토지소유권에서 건축권이 분화된 것으로 볼 수 있다. 이러 한 경험은 향후 토지소유권으로부터 개발권을 분리하여 이를 유통시키는 개발권양도제와 같은 제도를 도입함에 있어서 긍정적인 역할을 할 것으로 보인다.
2 ) 개발권 분리제도에 대한 인식
새국토연구협의회가 2000년 7월에 실시한 토지에 관한 국민의식조사139)를 따르면, 토지소유권 으로부터 개발권을 분리하여 별도로 관리하는 제도를 도입・시행하자는 질문에 대해 전체 응 답자의 86.8%가 찬성하고 있는 것으로 조사됐다. 응답자의 18.92%는 곧장 실시 를, 67.9%는
점진적 실시를 지지하고 있는 것으로 나타났다(<표 4- 1> 참조).
<표 4- 1> 토지소유권과 개발권의 분리에 대한 견해
빈도수 % 유효% 누적%
개발이익을 환수하고, 토지를 계획적 으로 활용할 수 있어 곧장 실시해야 한다.
342 18.7 18.9 18.9 장점은 많으나 개발이 억제되고 토지
소유자가 반발할 것이므로 점진적으 로 실시해볼 만 하다.
1227 67.2 67.9 86.9 현재상태가 좋다. 237 13.0 13.1 100.0
무 응 답 2 1 1.1 -
-합 계 1827 100.0 100.0 100.0
자료: 새국토연구협의회, 2000. 토지에 관한 국민의식조사 보고서 . 「우리나라 국토관리의 나아갈 길」. p37
한편, 본 연구에서 시행한 개발권 분리방안에 대한 전문가의식조사140)에 의하면, 환경보전, 농
138) 김상용. 1988. 「토지법」. 서울 : 범론사. pp111- 113.
139) 토지에 관한 의식조사는 2000년 7월 10일부터 29일까지 전국의 16개 지역에서 1,800개 표본 을 추출하여 조사했다(새국토연구협의회. 2000. 토지에 관한 국민의식조사 보고서 . 「우리나 라 국토관리의 나아갈 길」. p15.
140) 개발권 분리방안에 대한 전문가의식조사는 교수, 연구원, 공무원 등 토지관련전문가(500명)
경지 보전 등을 위해 개발권 분리제도를 도입하자는 의견에 대해 응답자의 약 90%가 찬성하고 있다. 다만, 시행 방법에 있어서는 우리 실정에 맞게 점진적으로 실시해야 한다는 의견이 약 74%로, 곧장 실시해야 한다는 의견(23% )에 비해 높게 나타났다.
<그림 4- 1> 개발권양도제 시행방안
개발권 분리방안으로는 미국식의 개발권양도제 를 지지하는 의견이 51.2%로장 많이 나타났으 며, 그 다음으로 영국식의 개발권 국공유화 가 27.4%, 프랑스식의 건축권 일부 제한 이 19.8% 순으로 나타났다. 반면에 개발권양도제의 적용가능성에 대해서는 응답자의 46%가 회의 적인 반응을 보이고 있다. 이는 개발권양도제의 많은 장점에도 불구하고, 우리나라 현실 적용에 있어서 많은 어려움이 따를 것이라는 인식이 반영된 결과로 보여진다.
<그림 4- 2 > 개발권 분리 방안에 대한 선호도
그럼에도 불구하고 일반국민 및 전문가 의식조사 결과는, 토지소유권으로부터 개발권의 분리가 국토관리 및 보전 차원에서 필요하다는 인식을 가지고 있음을 보여주고 있다. 특히 전문가들은 와 부동산컨설팅업, 감정평가업, 경제단체, 건설업체 등 관련업계와 시민단체(500명)를 포함하 여 총 1,000명을 대상으로 실시하였다. 조사는 2000년 8월 21일부터 31일까지 실시되었으며, 유 효 회수율은 27.8%였다(자세한 내용은 부록 Ⅰ. p120 참조).
개발권분리제도 가운데에서도 미국식의 개발권양도제(T DR)를 선호하는 것으로 나타나, 이 제 도의 국내 적용가능성을 크게 하고 있다.
2 . 적용가능성 검토 : 개발권양도제 도입을 위한 시뮬레이션
1 ) 전제조건
토지소유권으로부터 개발권을 분리하여 유통시키는 방안은 우리에게 새로운 제도이므로, 개발 권의 개념 정립에서부터 구체적인 시행에 이르기까지 많은 논란이 있을 것으로 예상된다. 따라 서 도식적인 시뮬레이션(schematic simulation )을 통해 개략적인 시행과정을 예시적으로 보여 주고, 이를 바탕으로 정책적인 함의(policy implications )를 도출해 볼 필요가 있다. 여기에서 는 주택지조성사업지구의 녹지보전, 매장문화재 보호, 전통문화 보호, 장기 미집행 도시계획시 설 보상 등의 사례를 중심으로 개발권양도제를 실험적으로 적용해 봤다.
본 연구에서는 도식적인 가상실험을 통해 개발권양도제의 시행과정을 분명하게 보여주는 것이 일차적인 목적이다. 미국의 경험에서 알 수 있듯이 개발권양도제가 사례별(case by case)로 그 시행과정이 다를 수 있다. 그러나 여기에서는 연구편의상 동일한 가정을 두었다. 4가지 사례에 공통적으로 적용되는 전제조건들은 다음과 같다.
첫째, 보전을 위한 각종 구역의 지정에 의한 개발가치의 상실은 지가에 가장 잘 반영된다. 둘째, 개발권에 대한 수요는 충분히 확보되어 있으며, 개발업자는 수용지역의 개발밀도를 사용하여 수익의 극대화를 도모한다. 셋째, 개발권 수용지역에서 허용되는 추가적인 개발밀도가 수용지 역에 환경적인 악영향을 미치지 않는다. 넷째, 송출지역의 개발잠재력 산정은 송출지역 토지가 격과 송출지역밖 토지가격의 차이를 개발가치 상실 분으로 한다. 다섯째, 개발권을 분배하는 방 법으로는 평가액에 비례하여 분배하는 방식을 따른다.141) 여섯째, 개발권 수용지역의 건축면적 1평당 개발이익을 100만원으로 가정한다.
2 ) 시뮬레이션
( 1) 시뮬레이션 Ⅰ : 주택지 조성사업지구의 녹지보전 사례
① 사례지역 선정
141) 개발권을 분배하는 방법에는 크게 기존 용도지역제 하에서 미이용밀도의 비율에 따라 분배 하는 방법, 토지의 시장가나 평가액에 비례하여 분배하는 방법, 토지의 면적에 따라 분배하는 방법이 있다. 이 가운데 여기에서는 평가액을 기준으로 한 개발권 분배방식을 따르기로 했다.
왜냐하면 평가액 즉 공시지가는 개발압력, 위치 등을 반영하고 있을 뿐만 아니라, 시장가격에 근접해 있고 과세기준으로 활용되고 있는 등 신뢰도 면에서도 장점이 있기 때문이다.
사례지역으로 서울시 종로구 평창동 492번지 일대 일단의 주택지조성사업지구를 선정했다. 이
사례지역으로 서울시 종로구 평창동 492번지 일대 일단의 주택지조성사업지구를 선정했다. 이