C H A P T E R
개발권의 분리・시행사례
1 . 외국사례
1 ) 영국 : 개발권 공유화
( 1) 유스와트 위원회(T he Ut hw a tt Co m m itt e e )의 개발가치 국유화 권고
제2차 세계대전 이전의 영국의 주요 토지이용규제 수단은 계획개요(planning scheme)에 근거 한 용도지역제(zoning )를 채택하고 있었다. 그러나 1909년 법과 1932년 법에 의한 개발이익환 수 시스템은 토지증가에 대한 평가방법의 합리적 근거가 약하다는 구조적인 문제점을 안고 있 었다.
이 문제 해결을 위해 2차 대전중인 1941년 조직된 「보상 및 개발이익에 관한 위원회(T he Uthwatt Committ ee on Compen sation and Betterment )」는 개발이익의 공공환원에 관한 기본 틀을 유스와트 보고서(T he Uthwatt Report , 1942)85)에 담아 제시하고 있다. 동 위원회 는 계획에 의해 토지가치의 손실이 발생했을 경우 토지소유자에게 보상해야 하는가, 보상해야 한다면 이를 어떻게 산정할 것인가, 또 계획에 의해 토지가치가 증가했을 경우 어떻게 환수해 야 하는가 등을 주요 의제로 삼았다.
이러한 문제를 다루기 위해 동 위원회는 부유가치(浮游價値 : floating value)와 이전가치(移 轉價値 : shifting value)라는 두 개념을 상정하고, 이를 통해 손실보상과 개발이익의 처리문 제를 검토하였다. 이때 부유가치란 일반적으로 미개발지의 토지소유자는 장래 개발이 일어날
85) Uthw att Report는 우발이익(windfalls )과 우발손실(wipeput s) 문제에 관한 세계에서 가장 훌 륭한 보고서로 평가받고 있다(D. G. Hagman and D. .J . Misczynski ed. 1978. W indfalls f or
W ip eouts. Chicago : American Society of Plannin g Officils. p424).
것으로 예상하고, 이에 기초하여 산정된 토지가치를 의미한다. 따라서 부유가치의 합계는 모든 토지의 실제 가치의 합계를 훨씬 초과하게 된다.86) 부유가치 개념은 장래 개발가치가 현재의 미개발지에 부유하고 있으므로 이를 토지가치에 포함시켜서는 안 된다는 점을 강조하기 위해 만들어진 개념이라고 할 수 있다.87)
한편 이전가치는 도시계획이 필연적으로 특정 토지의 가치를 증가시키고 다른 토지의 가치를 감소시키나, 총량은 변하지 않고 도시계획에 의해 공간적으로 배분될 뿐이라는 전제에서 나온 개념이다. 다시 말해 개발에 의해 발생하는 증가를 한 장소에서 다른 장소로 이전시킬 뿐이라 는 점을 이전가치 개념을 통해 강조하고 있는 것이다. 이전가치의 명제가 시사하는 것은 모든 개발이 단일의 토지보유상태에서 일어난다면, 보상문제는 발생하지 않을 것이라는 점이다.88) 유스와트 보고서(Uthwatt Report )는 두 개념을 바탕으로 전 국토를 미개발지와 기개발지로 구분하고, 미개발지는 현존의 토지이용권만 남기고 개발권은 유상으로 국유화하고, 기개발지는 지가 상승분에 대한 정기적 과세에 의해 개발이익환원 방안을 제시하였다.89)동 보고서는 환원 대상이 되는 개발이익의 개념을 계획의 결과 발생한 토지증가에서 도시활동전반에 의한 토지증 가로 확대함으로써 토지증가 요인을 구분하는 문제점을 해소하고 있으나, 토지의 자본이득과 일반이득과의 구분이 불가능하게 되어 결국 1947년 법에서는 계획허가에 의한 토지증가만을 환원의 대상으로 하였다.
이론적으로 볼 때, 계획규제로 이익을 받은 자로부터 이익을 환수하여 손실을 본 자에게 보상 하는 것이 논리적이다. 그러나, 실제 개발이익(손실) 산정에 있어서 개개의 토지가치 증감이 어 느 정도 계획에 기인하고 어느 정도 다른 요인에 기인한 것인가를 합리적으로 파악하기는 어렵 다. 이러한 인식을 토대로 「보상 및 개발이익에 관한 위원회」는 토지소유권제도의 변화 없이 는 우발이익과 우발손실의 처리가 근본적으로 곤란하다고 지적하고 개발권 국유화를 권고하였 다. 당시의 토지소유권제도에는 그 자체가 사익과 공익간의 갈등을 유발하는 모순을 내재하고 있다고 보았고, 동시에 계획시스템의 원활한 작동을 방해하는 원인으로 지목되었다.
이러한 모순의 해결책으로서 이전가치가 동일한 소유권내에서 작동하는 새로운 시스템이 요구 된다고 주장하게 되었고, 이 같은 논리적 추론은 토지국유화에 대한 검토로 이어졌다. 토지국유화는
86) 개발가능성은 특정한 토지 위에 일어나거나 혹은 다른 곳에서 일어날 수 있다. 개발이 이루 어진다 하더라도 5년내 이루어질 수 도 있고 25년이 걸릴 수도 있다. 이처럼 한 필지 토지의 잠재가치는 개발이 일어나는지 여부에 따라 또는 그 시기에 따라 평가되어진다. 만일 한도시가 점차 교외로 확산되고 있다면, 동서남북의 변두리에 토지를 소유하고 있는 사람들은 똑같이 자 기 땅에 개발이 일어날 것으로 예상한다. 그런데 매년 실제 이루어지고 있는 개발의 규모는 그 가운데 일부로서 충분하다는 점이다. (Ministry of Works and Planning, Expert Committee on Compen sation and Bett erm ent (F in al Report ), Lon don , p14) 예컨대 우리나라의 향후 20년간 도 시용 토지수요는 전 국토의 10% 수준인데, 실제 도시용 토지로 사용 가능한 토지는 용도지역 을 기준으로 볼 때, 20% 이상이다. 이 경우 나머지 10%에 속하는 토지 소유자는 실제 개발이 일어나지 않음에도 불구하고 자기 소유의 토지가 장래 개발이 일어날 것으로 예상하여, 이 지 역의 토지를 수용할 때, 토지가치를 실제보다 높게 계산하여 보상을 요구하는 경향이 있다는 점을 지적하고 있다.
87) Ministry of W ork s and Planning . 1942. E xp ert
Com m ittee on Comp ensation and B etterm en t(F inal R ep ort) . Lon don : HMSO. p14.
88) Ibid. p15.
89) Ibid. pp157- 159.
보상 및 개발이익 환수에 가장 이상적인 것으로 간주되었다. 그러나 토지국유화는 첨예한 정치적 논 쟁을 유발하고, 천문학적인 재정부담을 초래하며, 대규모 행정조직을 신설해야 한다는 단점이 있었 다. 이러한 이유로 토지자체의 국유화가 아닌, 미개발지의 개발권 국유화가 추진되었다.
(2 ) 개발권 국유화 정책의 채택
제2차 세계대전 이후 집권한 노동당 정부는 어스와트 위원회의 권고를 받아들여 1947년 도 시・농촌계획법(T he 1947 T own and Country Planning Act )에서 개발가치의 국유화 정책 을 채택하였다. 1947년 법은 지방정부의 재량에 의존하는 새로운 계획 및 규제체계의 도입과 함께 개발이익의 공공환원을 목표로 전 국토의 개발가치의 국유화 정책을 명확히 하였다. 1947 년 법은 선계획 후개발 시스템 구축과 개발이익 환수와 손실보상에 초점이 두어 졌다. 전자는 도시와 농촌지역을 통합한 계획제도 구축과 개발규제수단으로서 계획허가제 시행을, 후자는 현 존 이용가치에 의한 토지거래, 불이익을 당한 경우 일괄보상(once- and- for - all compen sation ), 100%의 개발이익 환수, 국가에 토지를 강제로 수용할 수 있는 권한 부여 등을 주요 내용으로 하고 있다.90)
개발권의 국유화는 엄밀히 말해 개발가치의 국유화를 의미하는데, 여기에서 개발가치는 다음과 같이 계산된다. 즉, 토지의 시장가치에는 기존 용도에 의해 발생하는 가치(예: 지대, 임대료) 이 외에 개발가능성에 의한 가치가 포함되어 있다고 보고, 이러한 개발가치를 국가가 강제 수용하 고자 하는 것이 개발가치 국유화조치의 골자이다.
개발가치 = 시장가치 - 현재이용가치 (development value) (market value) (existing use value)
이를 위해 노동당정부는 중앙토지위원회(Central Land Board)를 설립하고, 개발권 국유화에 따른 보상기금으로 3억 파운드를 조성하여 1948년 7월 1일부터 개발권 국유화조치를 실시했다.
개발가치(development value) 국유화 조치의 구체적인 내용을 보면 다음과 같다.91) 첫째, 토 지소유자는 기존 용도에 관한 권리만을 가지게 되므로 기존의 토지이용을 계속하는 한, 실질적 인 변화는 없다. 그러나 새로이 개발행위를 할 경우, 지방정부에 (계획)허가를 신청해야 하며 신청이 불허되더라도 보상받을 수 없게 된다. 신청이 허가된 경우, 개발가치에 상응하는 금액을 개발부담금으로 중앙토지위원회에 지불해야 사업이 가능하다. 정부에 의한 토지수용가격은 개 발가치가 국유화되었으므로 현재의 이용가치에 따른다. 그 결과, 미개발토지는 보상문제가 발 생하지 않았으나, 기개발 토지는 개발권 상실에 대한 보상조치로 토지소유자에게 보상청구권을 부여함으로써 보상문제의 해결을 도모하였다.
90) J . B. Culling w orth an d V . Nadin . 1997. T own an d Country Plannin g in Brit ain .. London an d New York : Routledge. 12th ed. p137.
91) Ibid. p137- 138.
(3 ) 개발권 국유화정책의 평가
개발가치의 국유화 정책은 당시 복지국가 건설을 향한 노동당정부의 개혁열의와 대규모 토지소 유자(대지주)의 존재로 인한 부동산부문의 취약성 때문에 정치적으로 가능했다. 개발권 국・공 유화 정책은 토지이용규제로 인한 토지가치 저하에 대해 손실보상이 불필요하다는 선언이며, 따라서 대규모 녹지와 오픈스페이스의 보전이 가능하게 되었다.
그러나 개발가치의 국유화정책 시행 이후, 민간시장의 토지거래에서 이중가격 문제가 발생하였 다. 당시 시장에서 거래되는 가격은 이전의 시장가격에 비해 낮았지만 현행 토지이용가치보다 는 현저히 높은 가격을 형성했고, 그 결과 민간의 거래가격과 정부의 수용가격 사이에 이중적 인 토지가격이 형성되는 불합리를 초래하였다. 정부에 의해 수용된 토지의 권리자는 그 보상액 으로 유사한 토지를 민간시장에서 구입할 수 없는 불합리한 상황이 전개되었다. 이로 인해 토 지를 매수해 개발을 추진하고자 하는 개발업자는 현재의 토지이용가치 외에 알파(α)를 지주에 게, 그리고 개발부담금을 중앙토지위원회에 지불한 후에야 비로소 개발에 착수할 수 있게 되었다.
민간시장에서의 플러스 알파(+α)의 존재는 개발업자 용지취득비용의 실질적인 증가는 물론 건설
민간시장에서의 플러스 알파(+α)의 존재는 개발업자 용지취득비용의 실질적인 증가는 물론 건설