硏究背景

모자보건사업은 차세대 국민의 자질향상과 직결됨에 따라 정부가 지도력을 가지고 추진하여야 할 기본과업으로 선진국일수록 정책적 관심과 정부 사업의 비중이 큰 분야이다.

최근 우리 사회는 100%에 이르는 산전수진과 시설분만으로 모성 및 영아사 망은 감소되었다. 그러나 또 한편으로는 핵가족화, 여성의 사회진출 증가 및 고 연령 출산의 증가, 그리고 생활양식의 변화 등으로 모성 및 영유아의 건강 위 해요인은 계속 발생되고 있으며 다양화되고 있다. 또 한편으로는 성 개방화와 상품화 등으로 인한 청소년의 인공임신중절 및 미혼모의 증가, 성병 및 HIV/AIDS 감염의 증가 등은 인구자질 향상을 위해 청소년기에서부터 성 건강 관리를 위한 정책의 필요성이 대두되고 있다.

이에 1994년 180개국이 참가한 카이로 ｢인구개발국제회의｣(ICPD: International Conference for Population and Development)에서는 가장 실질적이고 효과적인 인 구자질 향상정책으로 생식보건(Reproductive Health)과 생식권리(Reproductive Right)에 대한 보호의 중요성을 강조하면서 국가적 차원에서 이를 이행하도록 촉구하고 있다. 모자보건의 문제가 인공임신중절, 피임, STD(sexually transmitted diseases) 및 HIV/AIDS 등을 포함하는 생식건강의 문제로부터 초래됨에 따라 기 존의 가족계획사업, 성병관리사업 등의 개별 단일사업에서 통합적인 접근을 통 한 생식보건사업으로의 접근이 요구되고 있다. 또한 남성도 사업대상에 포함시 켜 남녀 생식건강을 보호하고 증진시킬 수 있도록 모자보건정책에 대한 패러다 임의 변화가 요구되고 있다.

생식보건사업에서는 생식과정과 출생에서부터 성장기에 이르기까지 일련의

생리적인 현상에서 야기되는 문제들로 이 중에서 약 85%가 일차 보건의료 서 비스를 통하여 관장될 수 있고, 저비용으로 고효율의 성과를 볼 수 있다는 사 업특성 때문에, 선진화된 모자보건사업은 생식보건사업으로 확대하여 관리하고 있다. 또한 모성 및 영유아 사망의 감소뿐 아니라 질병치료 이전에 예방 및 조 기발견 서비스(prevention and early detection services)에 역점을 두고 있다.

그러나 우리 나라는 1990년대 건강보험이 전 국민으로 확대되면서 치료의학 을 통해 모든 문제를 해결할 수 있다는(medicalization) 인식의 확산으로 선진국 수준의 높은 의료이용에도 불구하고 세계에서 가장 높은 제왕절개분만율과 가 장 낮은 모유수유실천율, 높은 인공임신중절률, 증가하는 STD(sexually transmitted diseases) 등 대두되고 있는 문제들이 해결되지 못하고 있다. ‘미국의 사협회’에서는 모자보건 대상이 되는 여성과 어린이 건강에 위협적인 존재는 사회적 질병(social morbidities)으로서, 주로 사회적 환경이나 행태의 결과로부터 초래되고, 보건교육과 관련되어 있으며, 이들은 대부분 예방 가능하다는 특징이 있다고 강조한 바 있어 시사하는 바가 크다. 즉, 모자보건 문제는 보건의료체계 는 물론 사회구조적인 문제로부터도 야기되므로 국가적 차원에서의 다각적인 접근이 필요하다.

한편, 1960년대 이후 우리 나라 공공 모자보건사업은 40여 년 동안 전국 242 개 보건소가 획일적으로 동일한 사업을 실시하여 왔으며 기존사업에 새로운 사 업이 계속 추가되면서 가족계획사업을 포괄한 ‘가족보건’이라는 사업 틀내에서 현재 9종의 세부사업을 수행하고 있다. 첨단과학과 의료기술의 발전 등 보건의 료환경 변화와 주민 생활수준 향상 및 건강요구 변화에도 불구하고 중앙정부에 서는 지역특성 및 주민의 요구 등을 고려하지 못한 채, 상의 하달식(top-down) 의 사업수행으로 지역사회 요구에 적절히 대처하지 못하여 왔으며, 사업목표량 위주의 평가로 인하여 질적인 서비스 제공기전이 부재함에 따라 보건소에 대한 주민의 인식은 매우 낮은 것으로 평가되어 왔다.

이에 따라 정부는 1995년 ‘보건소법’을 ‘지역보건법’으로 개정하면서 ‘지역보 건의료계획’을 수립하여 중앙의 지시나 감독에서 벗어나 지역의 특수성이나 보 건의료 요구에 따른 지역중심의 사업 추진을 모색하였다.

이상과 같이 국내외적으로 공공 모자보건사업은 생식보건과 생식권리를 보장 할 수 있는 사업의 확대와 지역사회 요구에 부응한 역할변화가 요구되고 있다.

아울러, 팽창하는 민간 의료서비스만으로는 생식보건서비스의 공공성을 보장할 수 없고, 운영특성상 모성‧영유아‧청소년의 건강유지 및 증진서비스를 기대하 기 어려워, 모자보건 또는 가족보건이라는 사업의 속성을 한 단계 발전시킨 생 애주기에 따른 새로운 패러다임이 요구되고 있다.

그러나 보건소는 현실적으로 지역보건사업의 우선순위 건강문제의 선정을 위 한 기획능력이 부족하고, 질적 서비스 제공을 위한 사업수행 능력부족 등 사업 추진 기반이 열악하다. 이처럼 보건소가 사업대상자의 요구에 부응하고 민간기 관과의 차별성을 유도할 수 있는 방향성을 찾는 데에는 어려운 여건에 놓여 있 는 바, 정부는 이러한 실정을 감안하여, 1999년 전국 23개 보건소를 ‘모자보건 선도보건소’로 선정하여 2001년까지 모자보건 선도사업을 실시하였다. 또한 선 도보건소가 ‘현장성’을 반영한 하의상달식(bottom-up) 정책수립과 ‘현장성’을 중 시한 사업확대(down-down)에 초점을 두고, 지역사회 모자보건 문제에 근거한 (evidence-based) 사업기획과 우선순위 프로그램을 수행할 수 있도록 중앙에 지 원기관을 운영하여 사업인력의 자질 향상을 위해 필요한 교육 및 훈련을 실시 하였으며, 교육자료를 개발하여 사업효과를 제고시키고자 하였다(황나미, 2000).

3년 동안의 사업추진 결과, 보건소 관리자의 사업기획 능력의 습득으로 지역 사회 진단에 입각한 생애주기별 건강문제 중심의 서비스로 접근하게 되었다.

사업인력의 관련 전문지식 및 기술수준의 향상과 의료기관 및 유관단체와의 공 식적인 연계체계 구축으로 대상자의 건강수준에 관계없이 지속적인 서비스가 가능하게 되어 질적인 서비스가 제공되었다. 또한 건강정보를 쉽게 접할 수 없 는 계층에게 교육기회와 정보제공 기회가 확대되었고, 주민의 보건소에 대한 호응도 및 만족도는 제고된 것으로 평가되었다(황나미, 2001).

이러한 사업성과로 인해, 정부는 전국 보건소로 사업을 확대하는데 목표를 두고, 2002년에는 모자보건 선도보건소를 전국 45개 보건소로 확대하여 현재 총 68개 보건소에서 모자보건 선도사업을 수행 중에 있다. 보건의료 및 사회환 경의 변화와 함께 지방자치제 시대의 도래로, 현재 보건소는 지역사회 모자보

건사업의 중추기관으로 육성될 수 있는 새로운 전환기를 맞이하고 있다. 이에 따라 기존의 모자보건사업을 수행하는 보건소가 모자보건 선도사업이 추구하는

‘현장성’을 반영한 정책수립 방식으로 전환하기 위해서는 모자보건서비스 제공 체계에 대한 역량 평가를 통한 재편이 요구된다. 또한 ‘현장성’을 중시한 사업 확대(down-down)를 위해 모자보건 선도사업에서 도출된 문제점을 개선하고 개 발된 프로그램을 수행, 유지할 수 있는 사업평가체계의 개발이 요구된다.

이러한 배경아래, 본 연구는 보건소가 지역 모자보건 및 생식보건사업의 중 추기관으로 발전될 수 있도록 모자보건 선도사업을 확산하는데 장애가 되는 현 실적 상황을 검토하고 문제점을 도출하여 지역사회 요구 중심의 사업체계로 전 환할 수 있는 방안을 모색하고자 시도되었다.