1. 效果分析의 必要性
사업 평가에는 사전적 평가와 사후적 평가가 있다. 사전적 평가는 사 업의 목표를 효율적으로 달성하기 위하여 고려되고 있는 여러 가지 대안 의 타당성을 사전적으로 검토하는 과정이고, 사후적 평가는 사전적 평가 를 거쳐서 시행되고 있는 사업의 결과를 모니터하여 문제점에 즉각 대응 함으로써 당초 의도했던 정책목표를 효율적으로 달성하기 위한 사업관리 의 한 과정이다.
지역개발사업에 대한 사전적 평가는 제도적으로 그 체계를 갖추고 있 다. 예를 들어 지방자치단체의 장이 재정투・융자사업에 관한 예산을 편 성하고자 하는 경우에는 그 사업의 필요성, 사업계획의 타당성 등에 대 하여 심사를 하여야 한다(지방재정법 제30조). 투자심사의 대상사업은 서 울특별시는 총사업비 30억원 이상, 기타 시・도는 총사업비 20억원 이상, 시・군 및 자치구는 총사업비 10억원 이상의 신규 투・융자사업이며, 총 사업비가 100억원 이상이면 투자심사를 하기 전에 전문기관에 타당성조 사를 의뢰할 수 있다. 재정투・융자사업이 아니더라도 대체의 경우 사업 계획의 내용에 타당성분석이나 기대효과 분석을 포함시켜 사업승인이나
허가의 기준으로 하고 있으며, 환경영향평가, 교통영향평가, 인구영향평 가, 재해영향평가, 경관영향평가 등 특정분야에 미치는 영향의 사전평가 제도가 확립되어 있다.
그러나 사전평가를 거쳐 시행된 사업이 기대한 바 효과를 나타내고 있 는지에 대한 사후확인절차는 환경영향평가를 제외하면 거의 제도화되어 있지 않다. 환경영향평가에서는 사업자로 하여금 사후환경영향조사를 실 시토록 규정하고 있는데 대상사업의 사업자는 사후환경영향의 조사결과 를 특정서식에 의하여 매년도별로 작성하여 작성 익년 1월 5일까지 승인 기관의 장 및 지방환경청장에게 통보하도록 하고 있다(환경영향평가서 작성등에 관한 규정 제22조). 환경영향평가 이외에 이러한 사후효과분석 을 의무화하고 있는 사례는 찾기 힘들다.
지역개발사업의 효과분석은 크게 다음 3가지 점에서 필요하다.
첫째, 사업의 성과와 코스트 비교를 통하여 자원배분을 효율화한다. 여 기에서 성과라 함은 사업목적의 달성도를, 코스트라 함은 투입된 사업비 및 사업비에 계상되지 않는 행정인력 등을 의미한다. 효과분석을 통하여 어떻게 하면 사업의 성과를 높일 수 있는지, 동일한 성과라면 어느 정도 의 코스트로 달성가능한지에 대한 평가를 시도함으로써 자원이용을 보다 효율화할 수 있다.
둘째, 사업선정이 신중해지고 불요불급한 사업의 무리한 전개를 억제 한다. 현재의 행정시스템에서는 계획의 수립과 예산의 획득에 행정력이 총동원되어 있을 뿐 일단 시행된 사업의 효과에 대해서는 관심을 등한시 하고 있다. 효과분석을 통한 결과의 검증절차가 체계화되면 사업선정 및 계획수립과정에서부터 보다 엄밀한 검토가 진행될 것이다.
셋째, 사회・경제적 효과에 대한 사전예측방법의 개선을 이끈다. 타당 성조사에서 주로 사용되는 비용・편익분석이나 산업연관분석, 기타 계량 경제모형분석의 결과에 대해서는 회의적 시각이 많다. 이는 분석방법 자 체의 본래적 한계를 지적하는 것일 수도 있으나 그럴수록 한계극복을 위
한 개선노력이 필요함을 의미하기도 한다. 효과분석을 통하여 타당성조 사에서의 예측결과가 실제 나타난 효과와 어떻게 다른지, 가정의 설정이 비현실적이지는 않는지, 사용원단위는 과연 적합하였는지 검증해 봄으로 써 타당성조사의 유용성을 높이는 동기를 제공한다.
지역개발사업의 사회・경제적 효과는 유형이 다양하고 광범위하며 사 업이나 지역의 특성, 경과시기에 따라 다르다. 또한 지역의 사회・경제 변화는 수많은 요인의 상호작용에 의하여 나타나는 현상이기 때문에 특 정사업으로 인한 효과만을 추출하기는 힘이 든다. 그렇다고 하여 사후적 효과분석을 소홀히 한다면 타당성조사 등 사전평가는 성가신 절차로만 남게 될 가능성이 크다. 검증과정을 거침으로써 사전평가에 대한 책임을 강화하고 예측능력을 제고하여 타당성조사가 사업판단의 실질적 근거가 될 수 있도록 하여야 할 것이다.
2. 地域開發事業의 期待效果
1) 效果의 種類
지역개발사업은 공사 및 운영의 전과정을 통하여 해당지역을 중심으로 경제적・사회적 영향을 계속 미친다. 특히 그 목적이 지역의 경제적・사 회적 기반 강화에 있는 프로젝트일수록 그 영향이나 효과에 대한 관심도 가 높게 마련이다.
일반적으로 생각할 수 있는 지역개발사업의 영향 내지 효과는 경제적 효과, 사회적 효과 그리고 부정적 영향의 크게 3가지로 나누어 생각할 수 있다.
(1) 經濟的 效果
경제적 효과는 한 마디로 돈의 흐름을 통하여 나타난다. 돈은 마치 물 이 흐르듯이 개인과 기업간을 흘러 다니면서 경제행위를 일으킨다. 경제 적 효과는 다시 직접적인 효과와 파생적인 효과로 구분하여 생각할 수 있다.
먼저 리조트호텔건설을 예로 들어 직접적인 경제효과를 보자. 우선 건 설투자나 소비지출(호텔숙박료, 택시요금 등)이 일어나면 돈은 건설업자 나 호텔경영자, 그리고 택시회사로 흘러 간다. 수입 가운데 일부는 다시 노동자나 호텔종업원의 급여, 택시운전사의 보수로 지급되고 일부는 회 사의 이익이 된다. 즉, 호텔건설은 개인과 법인의 소득을 증가시킨다. 저 축분을 제외한 소득 중 일부는 다시 소비되어 타인의 소득을 증가시키게 되고 나머지는 세금이 된다. 요약하면 새로운 사업의 실시는 소득과 소 비, 그리고 재정을 증대시키는 메카니즘을 작동시킴과 동시에 건설노동 자, 호텔종업원, 택시운전수의 예와 같이 새로운 일자리를 창출한다. 이 상이 일반적으로 말하는 직접적 경제효과이다.
지역개발사업에서 간과할 수 없는 또 하나의 효과는 파생적 경제효과 이다. 대체로 다음의 3가지 효과를 생각할 수 있다. 첫째, 다른 민간사업 자의 설비투자를 유발한다. 호텔이 건설되고 토산물의 판매가 증가되면 호텔주변에 음식점이나 토산물판매점이 새롭게 입지하는 경향이 있다.
둘째, 사회간접자본의 정비효과이다. 지역개발사업의 시행에 호응하여 지방자치단체가 도로나 공원, 관련공공시설 등의 정비를 추진하는 경우 이다. 이는 전술한 직접적 경제효과를 증폭시키는 만큼 지역개발사업의 성공을 위하여는 불가결한 요소이다.
셋째, 정보전달효과이다. 사업이 실시되면 돈의 흐름과 함께 사람도 이 동하게 된다. 사람은 모든 정보의 매체로 다양한 가치있는 정보가 사람 에 묻어서 들어오기도 하고 그 지역의 정보가 타지역으로 전달되기도 한 다.
직접적 경제효과는 계측이 가능하나 파생적 경제효과는 그 측정이 용
이하지 않다. 따라서 일반적인 타당성조사나 효과분석시에는 일반적으로 직접적 경제효과만을 대상으로 한다. 그렇다고 하여 파생적 경제효과의 중요성을 과소평가할 수는 없으며 효과측정방법을 계속 발굴해 나가는 노력이 필요하다.
(2) 社會的 效果
지역의 입장에서는 사회적 효과가 경제적 효과 못지않는 중요한 의미 를 지닐 수 있다. 대표적인 효과로는 지역의 이미지 고양, 주민의 자긍심 함양, 행정에의 참여의식 고취 등을 들 수 있다. 사업의 실시로 지역의 지명도가 올라가고 지역의 장점이 외부로부터 재인식되어 지역주민들이 자기지역에 대한 자긍심을 갖게 된다면 이는 매우 바람직한 일이다. 또 한 지역개발사업의 가동을 계기로 도시계획이나 지역계획의 수립, 기타 지역행정에 대한 주민참여가 확대된다면, 지역의 사회적 활력은 크게 증 대될 것이다. 이러한 사회적 효과는 경제적 효과와 더블어 지역활성화를 위한 기본적 요소이다.
(3) 否定的 影響
지역개발사업이 지역에 나쁜 영향을 초래하는 경우도 있다. 하나는 외 부불경제효과이다. 이는 상하수, 쓰레기처리 등 생활기반시설에 대한 부 하의 증대, 교통혼잡, 소음 등 환경의 악화, 그리고 치안문제 등을 말한 다. 이를 해소하는데는 상하수시설, 쓰레기처리시설, 도로확장, 경비강화 등 공공재 공급이 필요한데, 이 비용을 전술한 경제적 효과에서 공제하 여 지역경제효과를 재산출하여야 한다.
또 하나는 비화폐적 가치의 감소이다. 예를 들어 자연환경・경관의 손 실, 역사・문화유산의 상실 등이다. 이들은 비용측정이 힘들고 주관적 요
소가 강하여 합의형성이 곤란하다는 측면이 있으나, 지역개발사업이 이 들 문제를 내포하고 있다면 특히 신중을 기할 필요가 있다.
이상에서 지역개발사업이 지역에 미치는 일반적 영향을 개관해 보았 다. 계량화가 가능하다는 점 때문에 그 대상을 경제적 효과에 한정하는 것이 일반적이나 사업의 평가시에는 사회적 효과나 외부불경제효과, 비 화폐적 가치의 손실분 등을 종합적으로 검토하는 자세가 필요하다.
2) 經濟效果의 發生經路
전술한 지역개발사업의 경제적 효과 가운데 가장 합리적으로 측정가능 한 효과는 직접적 경제효과이다. 여기서는 그 발생경로를 구체적으로 살 펴 본다.
먼저 공사중의 경제효과를 추적해 보기로 한다. 사업투자가 이루어지 면 우선 대규모의 토목건설관련 지출이 발생한다. 건설업자는 그 돈으로 철골, 염화비닐파이프, 배전판, 사무집기… 등을 철강메이커, 합성수지메 이커, 전기메이커, 가구메이커… 등의 제조업체에게 주문하고 다른 한편 으로는 식사, 교통, 숙박 등의 서비스를 구입하는데 사용할 것이다. 각 제조업체는 생산에 필요한 부품 등을 관련업체에서 조달하는 한편 생산 된 제품의 운송을 운수업체에게 의뢰함으로써 생산증대의 효과는 제조업 전반뿐 아니라 유통업에도 미치게 된다. 한편 서비스의 구입은 음식점, 교통기관, 숙박업체 등 서비스산업을 활성화시키게 되고 이는 다시 재료 를 공급하는 농가나 가공식품메이커, 주유소, 자동차정비소, 여행사 등에 영향을 미치게 된다. 이처럼 최초의 토목건설관련투자가 재화와 서비스 의 생산을 낳고, 그 생산이 다시 관련산업의 생산과 유통을 낳는 복잡한 파급효과가 산업전반에 걸쳐 발생하게 된다. 이러한 효과를 산업연관효 과라고 한다.
산업연관효과가 생산을 매개로 이루어지는 파급효과라면, 소득승수효