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Analy sis and Evaluation of Regional D ev elopm ent Projects

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(1)

地域開發事業의 推進實態와 果分析 硏究 A naly sis an d Ev alu ati on of

Reg i onal D ev el op m ent Projects

李東宇・李順子

國 土 開 發 硏 究 院

KOREA RESEARCH INSTITUTE FOR HUMAN SETTLEMENTS

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발행・1998년 12월 31일 발행처・국토개발연구원 출판등록・제 2- 22호

주소・경기도 안양시 동안구 관양동 1591- 6(431- 712) 전화・0343- 380- 0429(출판팀)・0343- 380- 0114(대표전화) 팩스・0343- 380- 0474

값・6,000원

ISBN・89- 8182- 073- 2

이책은 국토개발연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없음을 밝혀둡니다.

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지방화시대란 용어가 유행어가 되고 있다. 그러나 시장・군수를 우리 손으로 뽑는다고 하여 지방화된 시대라고 말할 수는 없다. 지방정부가 돈과 자율과 권한을 갖고 지역개발을 추진하되 그 성과에 대하여는 설명 책임을 지는 여건이 조성되어야 한다.

십여년 전에 일본에서는 지방화와 관련하여 하나의 실험을 시도한 바 있다. 모든 기초지방자치단체에게 1억엔씩을 나누어 주고 용도가 어디든 지역을 위한 사업에 쓰게 한 것이다. 국고보조금과 통달제도와 같은 중 앙종속적 행정시스템에 익숙해져 있던 지방정부로서는 그 돈을 어디에 쓸 것인지 매우 고민스러웠을 것이다. 더우기 실험내용이 전국적으로 알 려져 지역주민뿐만 아니라 모든 국민이 그 결과를 흥미롭게 주시하고 있 는 터였다.

이러한 상황이 주어지면 지방정부는 대체로 다음과 같은 행태를 취할 것이다. 우선은 직원 내지 주민을 대상으로 의견을 조회할 것이고 둘째 는 다른 지역에서의 동향에 대한 정보를 수집할 것이다. 그리고 일단 사 업을 결정하면 사업의 당위성과 성과에 대한 주민홍보에 착수할 것이다.

지역언론이나 주민들은 나름대로의 정보를 확보하여 지방정부의 결정을 추궁할 것이며, 잘못하면 전국적인 웃음거리가 될 수 있기 때문이다. 일 본의 실험은 지역 스스로 생각하고 시행하여 책임지는 실습기회를 제공 한 점에서 그 의의가 있지만 한편으로는 지방화시대의 도래를 앞두고 중

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앙정부는 무엇을 준비해야 하는가에 대하여 우리에게 시사하는 바가 크 다.

지방화의 형식적 요건, 즉 돈과 권한의 지방이양에 대해서는 그동안 꾸준히 그 당위성이 강조되어 왔고 또 그렇게 되어 가고 있으므로 재론 의 여지가 없다. 그러나 지방정부가 그 돈과 권한을 효율적이고 유효하 게 쓸 수 있게 하는 여건 조성에 대해서는 관심이 미흡하다. 권한을 줄 테니 책임도 네가 져라는 식은 곤란하며, 권한이양과 함께 잘 해 나갈 수 있는 환경까지 만들어 주어야 할 것이다. 그 대표적인 사례로 지역개 발사업에 관한 정보제공을 들 수 있다. 지역개발사업에는 어떤 것이 있 는지부터 시작하여 다른 지역에서는 어떤 사업이 어떻게 진행되고 있는 지, 추진상의 애로는 무엇인지, 또 사업의 효과에는 어떤 것이 있는지에 관한 각종 정보를 제공하여 시행착오를 줄일수 있게 도와주어야 한다.

물론 이 가운데는 지방이 스스로 노력하여 취득해야 할 정보도 많지만 중앙정부가 일괄적으로 제공하는 것이 효율적인 경우도 많다.

본 연구에서는 지방화시대를 앞두고 지방정부가 지역개발사업을 시행 함에 있어서 필요로 하는 각종 정보의 제공을 목적으로 하고 있다. 우선 지방화시대에 걸맞는 지역개발사업의 개념을 정립하고 새로운 분류체계 의 도입을 시도하는 한편 관련제도를 정리하였다. 둘째, 지역개발사업의 동향과 추진실태를 조사・분석하고 추진이 미흡한 사업에 대해서는 그 원인을 살펴 보았다. 셋째, 지역개발사업의 효과로는 어떤 것이 기대되 며, 그 측정방법은 무엇이 있는지에 대하여 검토하였다. 지역개발사업과 관련된 거의 전 부분이 망라되어 있는 만큼 하나하나의 내용이 충실하다 고 볼 수는 없다. 그런 가운데서도 본격적인 지방화시대를 맞이하기 전 에 중앙정부는 중앙정부대로, 지방정부는 지방정부대로 어떤 준비를 해 나가야 하는지 화두를 제공하고 있다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다.

본 연구가 갖는 또 하나의 특별한 의미는 본 연구원과 몇 개 시・도연 구원이 공동으로 연구를 수행한 데 있다. 지방화시대의 지역연구 중심은

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시・도연구원이 될 것이며 또 그렇게 되어야 한다. 각자가 자기 지역의 지역개발실태를 조사하고 그 결과를 상호토론함으로써 문제의 인식을 공 유하는 계기가 되었다고 자평한다. 아쉬운 점은 개별적 사정으로 일부 연구원들이 중도에서 연구를 마무리하지 못한 점이다. 공동연구를 제안 한 본 연구원으로서는 각 연구원이 처해 있는 여건에 대한 배려가 부족 하였음을 시인하고, 끝까지 참여해 준 연구원들에게 죄송스러울 뿐이다.

앞으로도 연구협력의 네트워크를 강화하여 지방화시대를 같이 준비할 수 있기를 기대해 본다.

본 연구의 조사에 협조를 아끼지 않은 관련 행정기관의 실무자 및 사 업자들께 심심한 사의를 표한다. 또한 본 연구의 전반기를 이끌어 준 염 돈민 박사와 어려운 여건에도 불구하고 조사와 연구에 끝까지 동참한 강 원개발연구원의 남창우 책임연구원, 경남개발연구원의 김영표 책임연구 원, 광주・전남발전연구원의 임형섭 책임연구원, 대구・경북개발연구원의 서찬수 실장, 제주발전연구원의 양덕순 연구위원, 충북개발연구원 원광희 연구원, 그리고 국토개발연구원의 이동우 책임연구원과 이순자 연구원의 노고를 치하한다.

1998. 12. 31

국토개발연구원 원 장 홍 철

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종래에는 지역개발사업이라 하면 중앙정부에 의한 낙후지역개발사업의 이미지가 강하였다. 그러나 지방화시대의 지역개발주체는 지역이어야 하 며 따라서 지역개발사업의 개념도 이제 바뀌어야 한다. 본 연구에서는 지역개발사업을 사업주체, 목적에 관계없이 그 지역의 사회・경제적 수 준 제고에 기여하는 일체의 사업 으로 정의한다. 따라서 고속도로, 철도, 국가산업단지, 국제공항 등과 같이 지역보다는 국토경영의 차원에서 시 행되는 국고투자사업, 낙후지역 진흥을 목적으로 국가에 의해서 주로 실 시되는 협의의 지역개발사업, 지방자치단체가 행하는 각종의 설비투자사 업, 이윤추구를 목적으로 하지만 지역경제의 활성화라고 하는 공익적 효 과를 갖는 민간투자사업 등을 모두 지역개발사업으로 본다.

이러한 개념하에서 본 연구에서는 첫째, 현행 제도상 지역개발사업에 포함될 수 있는 사업들에는 어떤 것이 있는가 살펴 보고 그 사업들을 분 류해 보았다. 본 연구에서 도입한 분류체계는 5개의 대분류(산업기반 조 성사업, 도시기능 정비사업, 관광・리조트 개발사업, 인프라 정비사업, 종 합개발사업)와 13개의 소분류로 구성된다. 아울러 사업별 근거법령을 조 사하여 중앙과 지방의 역할분담에 관한 현행제도의 내용을 정리해 두었 다.

둘째, 지역개발사업의 동향과 추진실태를 조사・분석하고 추진이 미흡 한 사업에 대해서는 그 원인을 살펴 보았다. 먼저 지역개발사업중 9

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3~ 97년간 환경영향평가를 받은 695건을 대상으로 한 동향조사에 따르 면, 국가, 공사・공단 등 중앙공공기관에 의한 사업이 43.0%, 지방자치단 체에 의한 사업이 38.3%, 그리고 민간에 의한 사업이 18.7%로 아직까지 는 중앙의 역할이 높음을 알 수 있었다. 분야별로는 인프라정비사업이 과반수인 57.6%를 점하고 있다. 그리고 시・도연구원과 국토개발연구원 이 공동으로 수행한 지역개발사업 추진실태 조사결과에서는 조사대상사 업의 61.0%가 공정지연, 중지・유보 등의 차질을 겪었거나 겪고 있는 것 으로 나타났다. 특히 기초지방자치단체사업은 여섯 건 중 하나가, 민간사 업은 네 건중 하나가 현재 중지되어 있거나 유보상태에 있는 것으로 조 사되었다. 그리고 새만금간척지조성사업을 사례로 차질의 원인을 심층분 석하여, 타당성조사 및 의사결정과정상에 문제점이 있음을 밝혀 내었다.

셋째, 일반적으로 기대되는 지역개발사업 효과의 종류를 살펴 보고, 효 과측정 방법론을 검토하였다. 그리고 전주권 1단계 지역개발사업에 대한 효과분석을 통하여, 기존의 정태적 효과측정 방법론은 과대평가의 여지 가 많음을 밝혀 내고 동태적 효과분석의 중요성을 제기하였다.

이상의 연구결과를 토대로 다음 네가지의 정책제안을 도출하였다.

첫째, 지방화시대를 맞이하여 지역개발사업의 동향 및 추진실태에 관 한 전국적 데이터베이스 구축이 시급하다. 각 지방자치단체는 데이터베 이스를 통하여 다른 지방자치단체에서는 어떤 사업들을 하고 있으며 또 어떻게 추진되고 있는가에 관한 정보를 얻음으로써 개성있는 지역개발사 업, 창의적인 지역개발사업을 고안・추진하는데 도움을 얻을 수 있게 될 것이다. 또한 중앙정부는 중앙정부대로 각종 지역정책 수립을 위한 기초 자료를 제공받을 수 있고 민간사업자, 연구자들의 폭넓은 활용을 기대할 수도 있다.

둘째, 현재 공사가 중지 또는 유보 상태에 있는 지역개발사업의 전국 적 실태를 파악하고 이에 대한 대처방안을 모색하여야 할 것이다. 이러 한 방치사업은 지방자치단체로 봐서는 불량채권과 같은 존재이며 국토를

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심각하게 훼손시킬 수도 있다. 따라서 전국적 실태를 파악하고 경우에 따라서는 공적자금을 투입하는 등의 조치를 강구하여야 할 것이다.

셋째, 새만금간척지조성사업과 같은 대규모・장기 지역개발사업에 대 한 중간평가제도 도입을 검토해 봄직하다. 대규모 공공사업은 일단 시 행되었다 하면 어떻게든 완료될 때까지 굴러가기 마련인 것으로 생각되 어 왔다. 그러나 공공사업에 관한 의사결정이 늘 옳을 수는 없으며, 잘못 된 판단에 의하여 시작된 사업임을 인정해야 할 경우도 있다. 특히 장기 프로젝트의 경우에는 여건 변화에 따라 당초의 필요성이나 의의가 소멸 내지 감소될 수도 있다. 따라서 대규모・장기 지역개발사업에 대한 중간 평가제도를 도입하여 사업의 필요성과 효과를 재점검해 보는 기회를 가 짐은 중요한 일이다.

넷째, 민간기업의 투자위험을 경감시키는 공공지원책이 요망된다. 통상 의 지역개발사업은 투자회수에 많은 시간이 소요되고 장래의 수익성을 확신하기가 어려운 것이 일반적이다. 이러한 상황하에서 민간기업의 사 업참가를 촉진하기 위해서는 규제완화와 더불어 민간의 리스크를 경감시 키는 공공지원책이 요망된다. 이와 더불어 민간 사업주체가 시장으로부 터 직접 자금을 조달할 수 있게 하는 금융수법의 개발 및 이를 뒷받침하 는 제도 만들기가 시급하다. 민간사업자가 지역개발사업을 실시하는 경 우 현재는 기업금융방식에 의한 금융기관으로부터의 차입에 거의 의존하 고 있으나 이 방식으로는 사업자가 지는 금리 리스크나 프로젝트 리스크 가 크다. 따라서 프로젝트의 수입을 담보로 자금을 조달하는 프로젝트 파이넌스방식의 개발이 향후의 중요과제이다.

이상의 정책제언 이외에 본 연구를 통하여 확인된 기존관행에 대한 개 선방안은 다음과 같다.

첫째, 사전타당성조사의 충실성이 제고되어야 하고 의사결정은 이에 근거하여야 한다. 부정확한 비용추정과 자의적 효과분석에 근거한 타당 성조사는 의사결정에 도움을 주지 않을 뿐 아니라 오히려 잘못된 판단으

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로 이끌 수 있다. 또 아무리 타당성조사가 충실하다 하더라도 의사결정 이 별도의 정치적 요인에 의하여 이루어져서는 의미가 없다.

둘째, 지방화시대를 맞이하여 앞으로의 지방정부는 리스크를 스스로 부담하되 이를 충분히 매니지먼트할 수 있는 역량을 가질수 있어야 한 다. 안이한 지역개발사업의 시행으로 미분양, 미완성 사업을 초래하는 경 우 지방정부가 이에 대하여 책임지는 풍토, 즉 스스로 행동하고 스스로 책임지는 자세가 확립되어야 한다.

셋째, 지역개발사업의 효과분석은 목적달성도에 분석의 초점을 두어야 할 것이다. 그 동안의 관행을 보면 목적이 무엇이냐에 관계없이 정태적 경제효과의 측정에 치중한 감이 있다. 예를 들어 인구정착기반 조성이 주목적이라면 인구변동에 대한 동태적 분석을 중요시하여야 할 것이다.

넷째, 단기적 효과보다는 장기적 효과를 염두에 둔 지역개발사업의 추 진이 요망된다. 즉 단지조성을 서두르기 보다는 기반시설을 구축하여 기 업유치 여건을 향상시키는 것이, 분양을 서두르기 보다는 네트워크효과 가 높은 기업 유치에 주력하는 것이 장기적으로 지역경제에 도움이 된 다.

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序 文 5

第 1章 序 論 19

1. 硏究의 背景 및 目的 19

2. 硏究範圍 및 方法 21

3. 報告書의 構成 25

第2章 地域開發事業의 種類와 制度槪觀 27

1. 地域開發事業의 槪念 27

2. 地域開發事業의 分類 30

3. 地域開發事業 關聯制度 槪觀 36

第3章 地域開發事業의 推進實態 59

1. 地域開發事業의 實施動向 59

2. 地域開發事業의 推進實態 66

3. 차질事業 事例調査: 새만금간척지조성사업 74

第4章 地域開發事業의 效果分析 91

1. 效果分析의 必要性 91

2. 地域開發事業의 期待效果 93

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3. 地域開發事業의 經濟效果 測定方法: 기존사례를 중심으로 99

4. 地域開發事業의 動態的 效果 107

5. 事例調査 : 전주권1단계 지역개발사업 111

第 5章 結 論 127

參考 文獻 133

附 錄 137

(12)

표 목 차

<표1-1> 연구의 범위 및 방법 24

<표2-1> 지역개발사업에 대한 중앙과 지방의 개념구분 29

<표2-2> 일본 지역진흥정보라이브러리에서의 지역개발사업 분류 31

<표2-3> 일본 중국지방의 지역개발사업 분류 34

<표2-4> 지역개발사업의 분류 및 구체적인 사업예 35

<표2-5> 개별법상의 민간부문 참여허용 사업 41

<표2-6> 지역개발사업 관련법률 및 주요내용 42

<표3-1> 환경영향평가 대상사업 60

<표3-2> 사업주체별 지역개발사업 동향 62

<표3-3> 사업분야별 지역개발사업 동향 63

<표3-4> 사업주체별・분야별 지역개발사업 동향 64

<표3-5> 사업분야별・주체별 지역개발사업 동향 65

<표3-6> 지역별 지역개발사업 동향 66

<표3-7> 지역별・분야별 지역개발사업 추진실태 조사건수 67

<표3-8> 사업주체별・분야별 지역개발사업 추진실태 68

<표3-9> 사업주체별 지역개발사업 추진실태 분석결과 70

<표3-10> 사업분야별 지역개발사업 추진실태 분석결과 71

<표3-11> 사업주체별・분야별 차질사업 비율 72

<표3-12> 사업주체별・분야별 유보 또는 중지사업 비율 72

<표3-13> 지역개발사업 추진과정에서 차질을 보인 이유 74

<표3-14> 새만금간척지조성사업 사업시행인가고시 내용 76

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<표3-15> 전라북도의 새만금지구 토지이용계획 77

<표3-16> 새만금간척지 외곽시설공사 주요공정별 진척상황 78

<표3-17> 새만금간척지조성사업의 투자계획, 예산편성 및 집행실적 78

<표3-18> 새만금간척사업의 사업비 변경내역 82

<표3-19> 새만금간척지조성사업에 관한 최초발표 계획내용 84

<표3-20> 새만금간척사업의 추진경위: 구상~시행계획고시 85

<표3-21> 새만금간척사업의 추진경위: 공사추진과정 86

<표3-22> 전라북도 복합개발 추진경위 87

<표4-1> 지역개발사업의 경제적 기대효과 99

<표4-2> 전주권 Ⅰ단계 지역개발사업 개요 112

<표4-3> 전주권 지역개발사업의 동태적 효과분석 결과 115

<표4-4> 선유도 개발사업 전후의 도서별 인구변화 116

<표4-5> 도로확충사업 이후 교통량 비교 117

<표4-6> 전주1・2공단의 종업원수 변화 120

<표4-7> 주요업종별 고용계수 변화추이(1980년 가격) 121

<표4-8> 익산2공단의 연도별 입주업체 및 종업원수 125

<표5-1> 사업유보・중지사업 일람 129

<표5-2> 중간평가의 평가항목 및 평가내용 사례 130

(14)

그림목차

<그림4-1> 경제효과의 산출흐름도 104

<그림4-2> Sp lin e fu nction 114

<그림5-1> 지역진흥정보 라이브러리시스템 개요 128

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第 1 章

1. 硏究의 背景 및 目的

최근에 주변에서 미분양상태의 공업단지나 아파트, 공사중단상태의 온 천이나 골프장 건설현장이 쉽게 발견된다. 이를 단순히 경기불황의 탓으 로 돌리기에는 석연치 않은 점이 많다. 수요에 대한 고찰없이 안이하게 공업단지를 양산하지는 않았는가, 공사비 산정은 제대로 하였는가, 재원 조달능력에 대한 충분한 검토없이 민간개발을 방치하지는 않았는가, 사 업선정시 지역특성에 대한 고려는 충분하였는가 등 근본적인 문제에 대 한 의문에서 본 연구는 시작한다.

지난 수년 동안의 정황증거로 미루어 보면 대답은 부정적이다. 거품경 제와 민선지방자치단체장의 등장이 시기적으로 맞아 떨어졌기 때문이다.

거품경제하에서는 합리적 수요예측이 곤란하다. 지가는 기대수익율에 비 례하고 시장이자율에 반비례하여 결정된다. 개발에 따른 기대수익율의 상승은 지가를 증가시키고 지가의 증가는 다시 기대수익율의 상승을 초 래하는 순환과정이 계속되면서 경제의 거품은 부풀게 마련이다. 여기에 다가 민선지방자치단체장의 출범은 소위 도시경영의 붐을 초래하였다.

공공성보다는 수익성을 추구하는 지방자치단체가 많아지고, 또 그러한

(16)

지방자치단체의 장은 혁신적인 단체장으로 추앙되기도 하였다. 거품경제 하에서 최고의 수익사업은 토지개발사업이며 따라서 개발사업의 범람이 초래되었다.

이상의 시나리오는 추론에 불과하다. 그리고 개발사업이 범람하였다고 하여 이를 지방자치단체의 탓으로만 돌릴 수는 없다. 경제학에서는 지방 자치단체의 본질이 지역이기주의의 추구에 있다고 규정한다. 다수의 지 방자치단체가 각자의 지역이기주의를 위하여 경쟁하면 결과적으로 국민 복지는 증대한다는 것이 지방자치제에 대한 경제학적 해석이다. 지나친 경쟁으로 인한 폐해를 막고, 지방정부가 지나치게 근시안적(myopic)으로 행동하여 장기적으로 지역발전을 저해하는 일이 없도록 유도하며, 공통 적으로 필요한 정보는 일괄적으로 제공하여 효율을 기하는 등의 역할은 중앙정부가 하여야 한다. 즉 거품경제를 초래하고 또 지방자치단체가 이 에 편승하여 문제를 악화시켰다면 이에 대한 원초적인 책임은 중앙정부 에 있다고 보아야 할 것이다.

이제 거품이 빠지고 그 잔해가 전술한 미분양 단지나 공사가 중단된 건설현장 등의 모습으로 남아 있다. 국토보전을 위해서도 이러한 잔재는 청산되어야 할 것이다. 그리고 본격적인 지방화시대의 도래를 앞두고 거 품경제하에서 왜곡되었던 지방자치단체의 행태는 합리성을 회복하여야 할 것이다.

이를 위하여 시급히 요구되는 것은 정보의 제공이다. 지방자치단체의 정책실무자들은 다른 지역에서 어떤 사업이 추진되고 있고, 또 그 효과 는 어떠한지 알고 싶어 한다. 놀랍게도 현재 지역개발사업의 추진실태에 관한 전국적 조사는 없다 해도 과언이 아니다. 국가사업이면 담당부처에 서, 지자체사업이면 해당지자체의 담당부서에서만 자료를 가지고 있을 뿐이다. 민간사업의 경우는 심지어 관할 지자체에서도 그 추진상태에 무 관심한 경우도 있다. 지역개발사업에는 어떤 것이 있는지에서부터 다른 지역에서는 어떤 사업이 어떻게 진행되고 있는지, 추진상의 애로는 무엇

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인지, 또 사업의 효과에는 어떤 것이 있는지에 관한 각종 정보를 제공하 여 지방정부의 합리적 의사결정을 도와주어야 한다. 물론 이 가운데는 지방이 스스로 노력하여 취득해야 할 정보도 많지만 중앙정부가 일괄적 으로 제공하는 것이 효율적인 경우도 많다.

이상의 배경하에서 본 연구는 다음과 같은 목적을 갖는다.

첫째, 지역개발사업의 실시동향 및 추진실태에 관한 종합적 정보를 제 공함으로써 관련정책 수립시 참고자료로 활용하게 한다. 일년 단위의, 그 것도 한정된 예산하에 있는 연구원의 성격상 조사의 범위는 제한될 수밖 에 없으나 본 연구의 결과에 촉발되어 중앙정부의 전면적・체계적 조사 에 의한 지역개발사업 데이터베이스 구축을 기대해 본다.

둘째, 제대로 추진되지 못하고 있는 지역개발사업의 종류 및 원인을 분석하고 그 대응방안을 모색한다. 이를 위하여 사업자를 대상으로 한 설문조사와 구체적 사례에 대한 심층분석을 병행한다. 이 경우도 역시 비용과 인력의 한계에 따라 본 연구에서는 일부 지방만을 대상으로 한 표본조사에 그치나 향후에는 전국적 차원에서의 포괄적 조사가 진행되어 야 할 것이다.

셋째, 지역개발사업의 효과분석 내지 평가의 유용성 제고방안을 제시 한다. 종래의 효과분석 방법론이 갖는 문제점을 지적하고 실천적인 의미 에서의 효과분석 방법론을 제시한다.

2. 硏究範圍 및 方法

본 연구는 크게 5부분으로 구성된다. 부분별 연구범위 및 연구방법은 다음과 같다.

첫째, 지역개발사업의 개념을 지방화시대에 걸맞게 재정립하였다. 종래 에 지역개발사업이라 하면 중앙정부에 의한 낙후지역개발사업의 이미지 가 강하였다. 지방화시대의 지역개발주체는 지역이어야 하며 따라서 지

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역개발사업의 개념도 바뀌어야 할 것이다. 개념정립과 아울러 지역개발 사업의 종류와 그 분류체계에 관해서도 고찰하였다. 그리고 각 사업별 근거법령을 분석하여 지역개발사업과 관련된 제도적 내용을 정리해 두었 다.

둘째, 지역개발사업의 전국적 실시동향을 분석하였다. 자료는 지역개발 사업중 93~ 97년간 환경영향평가를 받은 695건으로 환경부가 내부적으 로 갖고 있던 미공개자료이다. 이들 사업이 지역개발사업을 망라한다고 할 수는 없으나 개략적 동향파악에는 유용한 정보를 제공할 것으로 본 다.

셋째, 시・도연구원과 국토개발연구원이 공동으로 지역개발사업의 추 진실태를 조사・분석하였다. 조사대상은 기본적으로 93~ 97년간 환경영 향평가를 받은 지역개발사업을 중심으로 하되 이외에도 지역별로 중요한 사업은 포함시킬 수 있도록 하였다. 강원도의 경우는 자료의 사전구득이 가능하여 90~ 97년간 환경영향평가를 받은 사업들로 그 조사범위를 확 대시킬 수 있었다.

총 조사건수는 379건이며 조사지역은 강원도, 광주・전남, 경남, 대 구・경북, 대전, 울산, 전북, 제주, 충북이다. 강원도는 강원개발연구원, 광주・전남은 광주・전남발전연구원, 경상남도는 경남개발연구원, 대구・

경북은 대구・경북개발연구원, 제주도는 제주발전연구원, 충청북도는 충 북개발연구원, 그리고 별도의 연구원이 없는 대전, 울산, 전라북도는 국 토개발연구원이 각각 조사하였다. 수도권과 부산, 충청남도가 조사지역에 서 빠진 것은 해당 시・도의 연구원이 조사에 동참하지 않았기 때문이 다.

조사방법은 사전에 준비된 공통양식의 설문지 및 조사대상사업 리스트 를 광역자치단체의 지역개발 담당과에 발송하고, 담당과에서 각 사업자 에게 설문지를 재발송하는 과정을 취하였다. 설문지에는 사업자의 전화 번호를 기입하게 하여 수거후에도 전화통화를 통한 정보수집이 가능하게

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하였다. 각 연구원 및 지방자치단체 실무자들의 노력에도 불구하고 회수 되지 못한 설문지가 상당수 존재함은 유감스럽지만 불가피한 것으로 보 인다. 앞으로 지역개발사업 데이터베이스를 구축하게 된다면 자료수집체 계에 대한 정밀한 사전검토가 필요할 것이다.

조사된 사업은 각 연구원에서 지역별 일련번호를 부여한 뒤 소정양식 으로 카드화하였다. 카드에는 사업명, 위치, 사업주체, 공사비, 사업추진 경위, 사업추진상 차질여부 및 그 이유에 관한 내용이 수록되어 있다.

각 연구원에서는 자기 지역에 대한 조사결과를 나름대로 분석하는 한 편, 일정한 양식에 의한 결과코딩표를 국토개발연구원에 송부하고, 국토 개발연구원에서 이를 취합하여 총괄적 추진실태를 분석하였다.

넷째, 특히 추진이 부진한 지역개발사업을 대상으로 추진과정을 심층 분석하고 추진이 부진한 원인을 파악해 보았다. 사례사업은 새만금간척 사업, 오창과학산업단지, 경주양남관광단지, 광주쓰레기매립장, 김해유통 시설 등이다. 새만금간척사업은 국토개발연구원, 오창과학산업단지는 충 북개발연구원, 경주양남관광단지는 대구・경북개발연구원, 광주쓰레기매 립장은 광주・전남발전연구원, 김해유통시설은 경남개발연구원에서 각각 조사하였다. 사례조사는 케이스에 따라 다르나 주로 관계공무원 및 사업 자와의 면담을 통하여 이루어졌다.

마지막으로 지역개발사업의 효과분석에 대하여 살펴보았다. 일반적으 로 기대되는 효과의 종류와 주로 사용되는 정태적 효과측정 방법론의 문 제점을 지적하고, 동태적 효과분석의 중요성을 제기하였다. 사례연구로 전주권 1단계 지역개발사업의 효과분석을 시도하였다.

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<표1- 1> 연구의 범위 및 방법

연 구 내 용 범 위 추 진 방 법

1. 지역개발사업의 종류 및 제도개관

・지역개발사업의 개념정립

・지역개발사업의 분류

・관련법령 72개의 내용분석 을 통한 제도 정리

・문헌조사를 통하여 국토개발연구원에서 수행

2. 지역개발사업의 실시동향 분석

・지역개발사업중 93~97년간 환경영향평가를 받은 695건 에 대한 지역별・주체별・부 문별 실시동향 정리・분석

・환경부의 자료협조를 받아서 국토개발연구원에서 수행

3. 지역개발사업의 추진실태 분석

・93~97년간 환경영향평가를 받은 지역개발사업을 중심으 로 전국 379건에 대한 추진 실태 분석

・사업별 카드 작성 및 지역별 실태분석 결과 보고문 작성 (각 조사기관)

・공동포맷에 의한 조사집계표 를 송부받아 국토개발연구원 에서 총괄분석

・ 7개 연구기관의 공동 수행 (강원, 광주・전남, 대구・경북, 경남, 제주, 충북 및 국토개발 연구원)

・시・도연구원들은 소재지역을, 국토개발연구원은 연구원 부재 지역(전북, 대전, 울산)을 담당

4. 차질사업에 대한 원인분석

・추진이 부진한 지역개발사업 을 대상으로 추진과정 심층 분석 및 원인 파악

・새만금간척사업 : 국토연

・오창과학산업단지 : 충북연

・경주양남관광단지 : 대구경북연

・광주쓰레기매립장 : 광주전남연

・김해유통업무단지 : 경남개발연 5. 지역개발사업의

효과분석

・일반적 기대효과 및 측정방 법론 검토

・전주권 1단계 사업의 효과를 인구정착효과를 중심으로 시 계열 분석

・효과제고방안 제시

・당초의 기대효과와 비교하고 기존방법론 평가

・문헌조사 및 현지방문 자료수 집을 통하여 국토개발연구원에 서 수행

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3. 報告書의 構成

본 연구의 보고서는 본보고서와 자료집으로 구성된다. 본보고서는 국 토개발연구원의 연구결과를 중심으로 수록하였고, 자료집은 각 시・도의 연구결과를 중심으로 수록하였다.

본 보고서에는 전술한 5개 부문 가운데 지역개발사업의 종류 및 제도 개관, 지역개발사업의 실시동향 분석 그리고 지역개발사업의 효과분석에 관한 내용이 전부 수록되어 있다. 그리고 지역개발사업의 추진실태에 관 한 총괄분석 결과와, 차질 원인 분석을 위한 사례연구 가운데 새만금지 구 간척사업 사례가 각각 수록되어 있다.

자료집에는 각 시・도연구원에서 작성한 원고를 편집하여 수록하였다.

강원개발연구원에 의한 강원도 지역개발사업 추진실태분석, 충북개발연 구원에 의한 충북 지역개발사업 추진실태분석 및 오창과학산업단지 사례 연구, 광주・전남발전연구원에 의한 광주・전남지역개발사업 추진실태분 석 및 광주쓰레기처리시설 사례연구, 대구・경북개발연구원에 의한 대 구・경북 지역개발사업 추진실태분석 및 양남관광단지 사례연구, 경남개 발연구원에 의한 경남 지역개발사업 추진실태분석 및 김해유통업무단지 사례연구, 그리고 제주개발연구원에 의한 제주 지역개발사업 추진실태분 석 등이 수록되어 있다. 그리고 사업별 조사결과를 수록한 조사카드 379 매를 자료집에 함께 수록해 두었다.

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第 2 章

地域開發事業의 種類와 制度槪觀

1. 地域開發事業의 槪念

지역개발사업이라는 용어를 두고 중앙정부와 지방자치단체는 그 개념 을 다소 달리하여 사용하고 있는 것으로 보인다. 중앙정부에서는 지역을 서울이나 수도권에 대한 상대개념으로서의 지방 내지 낙후지역으로 보아 국토의 균형개발이나 낙후지역 진흥을 목적으로 시행하는 사업을 지역개 발사업이라 칭하는 경우가 많다. 예를 들어 내무부 지역개발과에서는 소 관업무를 지역개발사업, 지방도로정비, 주거환경개선의 3부문으로 구분하 면서 지역개발사업으로 오지개발촉진법에 의한 오지종합개발사업, 도서 개발촉진법에 의한 도서종합개발사업, 육지 소규모어항개발사업, 위도종 합개발사업, 광주도심철도이설사업, 진주역이설사업 등을 포함시키고 있 어 지역개발사업을 낙후지역 내지 특정지방 개발사업과 동일시하고 있음 을 알 수 있다. 또한 건설교통부 지역계획과의 업무내용도 지방거점개발 (지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률에 의한 광역권개발), 낙후지 역개발(지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률에 의한 개발촉진지구 개발), 특정지역개발(국토건설종합계획법에 의한 특정지역개발, 제주도개 발특별법에 의한 제주도개발 기타 국가의 특별한 경제적・사회적 목적 달성을 위하여 필요한 지역을 지정 개발) 등으로 구성되어 있어 국토의

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균형개발이 그 주된 업무목적임을 알 수 있다.

그러나 지방자치단체의 입장은 다르다. 지방자치단체가 스스로를 지역 이라 부를때는 국가의 지리적 분할단위로서의 자기 행정구역을 의미할 뿐이다. 지방자치단체는 사업의 목적이 무엇인가 보다 사업의 효과에 관 심을 갖게 마련이다. 따라서 그 주체가 국가이든 민간이든간에 지역경제 나 주민복지 증진에 기여하는 사업이라면 지역내 유치를 위해 힘쓰게 된 다. 즉 지방자치단체의 입장에서 본 지역개발사업은 “그 지역의 개발을 위하여 필요한 사업”정도로 개념지울 수 있을 것이다.

이러한 개념상의 구분은 다른 곳에서도 발견할 수 있다. 예를 들어 현 문사에서 발간된 한국어대사전에서는 지역개발을 “지역 상호간의 격차 를 없애고 비대도시의 방지를 위하여 특정지역의 자원개발, 산업진흥을 통하여 그 지역의 경제적 지위를 향상시키는 것”이라 하여 중앙정부적 시각과 일치한다. 반면에 蓼沼朗壽(1982)는 “지역개발의 이념은 지역의 사회・경제적 수준을 현재보다 향상시키는 데 있으며, 지역개발사업은 지역개발의 이념을 구현하기 위한 수단”이라 하여 지역개발사업의 개념 을 보다 포괄적으로 정의하고 있다. 또한 지역균형개발및지방중소기업육 성에관한법률에서는 지역개발사업을 “지역개발계획(도계획, 군계획, 도 시기본계획과 도시계획, 광역개발사업계획 및 개발촉진지구개발계획)의 시행을 위한 개발사업”으로 정의하여 후자의 입장을 취하면서 한편으로 계획과의 연계를 강조하고 있다.

본 연구에서는 우선 지방자치단체의 시각에서 지역개발사업을 본다.

즉 지역개발사업이란 사업주체, 목적에 관계없이 그 지역의 사회・경제 적 수준제고에 기여하는 일체의 사업 으로 정의한다. 따라서 고속도로, 철도, 국가산업단지, 국제공항 등과 같이 지역보다는 국토전체의 경영이 라는 차원에서 시행되는 국고투자사업, 지역격차 해소 및 낙후지역 진흥 을 목적으로 국가의 주도하에서 실시되는 협의의 지역개발사업, 지방자 치단체가 행하는 각종의 설비투자사업과 이벤트사업, 이윤추구를 목적으

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로 하지만 지역경제의 활성화라고 하는 공익적 효과도 갖는 민간투자사 업 등을 망라한다.

<표2- 1> 지역개발사업에 대한 중앙과 지방의 개념 구분

구 분 중 앙 정 부 지 방 정 부

지역 의 개념

수도권 이외지역 낙후지역 특정지역

자기의 행정구역

지역개발사업 의 개념

사업의 목적에 치중하여 사용 : 국토의 균형발전 등 지역개발 효과가 크다 하더라 도 국가적 효율성을 기준으로 입지하는 사업은 별도 구분

사업의 효과에 치중

사업주체, 목적과 관계없이 지역 개발효과가 있는 사업은 모두 해 당

지역개발사업 의 실례

건교부(지역계획과)

- 지방(비수도권) 거점개발 목적 의광역권개발사업

- 낙후지역개발을 위한 개발촉 진지구 개발사업

- 기타 국토 균형발전을 위한 특정지역개발사업 (예 : 전주 권지역개발사업, 백제문화권 사업 등)

내무부(지역개발과)

- 낙후지역 개발을 위한 오지종 합개발사업, 도서종합개발사업 - 특정지방에 대한 철도사업 등:

진주역 이설사업 등 농림부

- 농어촌정주권사업 등

고속도로, 철도, 국가산업단지,국 제공항 등 국토의 효율적 이용을 위한 국고투자사업

지역격차 해소, 낙후지역 진흥을 위해 국가의 주도하에서 실시되 는 각종 사업(좌동)

지방자치단체가 행하는 각종의 설비투자사업, 이벤트사업 이윤추구를 목적으로 하지만 지 역경제의 활성화에도 기여하는 민간투자사업

이상에서 정의된 지역개발사업 가운데 본 연구의 주된 관심은 설비투 자형 사업이다. 설비투자형 사업이란 초기에 대규모의 토목・건설투자를 필요로 하며 이후 계속적으로 사업이 영위되어 나가는 프로젝트이다. 공 업단지를 비롯하여 스키장, 마리나, 테마 파크와 같은 리조트, 도시개발

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사업, 교통시설 등이 이에 속한다. 이 밖의 지역개발사업으로는 서비스형 사업과 이벤트형 사업이 있다. 서비스형은 별다른 초기투자없이 경상적 지출로 사업을 계속 운영해 나갈 수 있는 사업으로 토산품판매사업, 인 재육성사업 등이 이에 속한다. 이벤트형의 프로젝트는 일시적 지출로 이 루어지는 일과성사업이다. 박람회처럼 1회에 끝나는 경우도 있고, 축제와 같이 매년 되풀이되는 경우도 있다. 서비스형사업과 이벤트형 사업도 지 역활성화를 중요한 수단이 될 수 있으나 본 연구에서는 설비투자형 지역 개발사업만을 주된 검토대상으로 한다.

2. 地域開發事業의 分類

지역개발사업에 대하여는 아직 정립된 분류체계가 없다. 지역개발사업 의 개념 자체가 모호한 상태에서 그 분류체계의 확립을 기대함은 당초부 터 무리한 일일수 밖에 없다. 그러나 지역개발사업의 효율적 추진과 관 리를 위해서는 개념정립과 동시에 표준적인 분류체계를 확립함으로써 모 든 사업을 빠짐없이 망라하고, 관련사업들은 한 군데로 모아 일목요연하 게 정리될 수 있도록 하여야 한다.

지역개발사업은 사업의 성격을 기준으로 하는가, 아니면 사업의 목적 내지 효과에 초점을 두는가에 따라 분류방법이 달라질 수 있다. 먼저 전 자에 의한 분류의 예로 일본 국토청의 사업분류사례를 살펴보기로 한 다. 일본에서는 1983년부터 「지역진흥정보 라이브러리」라고 부르는 지 역개발사업 데이터베이스를 구축하여 운용하고 있다. 이 데이터베이스는 지방자치단체가 직접 실시하거나 또는 관여하고 있는 지역개발사업에 관 한 정보를 국토청이 수집・정리・분석하여 각 지방자치단체 및 관계부서 에 제공함을 목적으로 만들어진 것이다. 여기에서 채택하고 있는 프로젝 트의 분야구분 및 번호체계는 <표2-2>와 같다.

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<표2- 2> 일본 지역진흥정보 라이브러리에서의 지역개발사업 분류 A산업진흥 B 생활환경정비 C도시환경정비 10

11 12 13 14 15 16 17 18

농림축산진흥 수산진흥

공업진흥・기업유치 상업진흥

관광진흥

전통산업・향토산업 중소기업대책 경기・고용대책 기타(산업진흥)

20 21 22 23 24 25 26 27 28

상수도정비

하수도・분뇨처리・배수 쓰레기・산업폐기물처리 환경보전・미화대책 교통안전대책 방범대책 소방・방재대책 공해대책

기타 생활환경정비

30 31 32 33 34 35 36 37

가로・생활도로정비 재개발・구획정리사업 주택・택지정비 공원・녹지정비 행정시설정비 묘지정비

도시미관・경관대책 기타 도시환경정비

D 교통・통신 E 교육・문화・스포츠 F 의료・복지 40

41 42 43 44 45 46 47 48 49

도로・교량정비 철도정비

버스등공공수송기반정비 신교통시스템

주차장정비 항만・항로정비 공항정비 물류시설정비 통신대책 기타 교통・통신

50 51 52 53 54 55 56

대학・학술연구기관정비 학교교육 충실

청소년교육 충실 생애교육진흥 문화・예술진흥

스포츠・레크리에이션진흥 기타 교육・문화・스포츠

60 61 62 63 46 65 66

보건・위생 의료체제 정비 노인복지대책 아동・모자복지대책 장애자 복지대책 기타 복지대책 기타 의료・복지

G 자원・에너지 H 국토보전 및 자연보호 I 기타 70

71 72 73 74 75

석유・석탄대책 수자원개발 지역에너지개발 전기・가스・원자력대책 자원・에너지절약 기타 자원・에너지

80 81 82 83 84 85 86 87 88

치산대책 치수대책 해안・해양보전 적설대책 산림보전대책 자연경관보전대책 기타 자연재해대책 동식물보호

기타 국토보전과 자연보호 90 91 92 93 94 95

소비자대책

커뮤니티 활동・운동 홍보・교류・제휴・편찬 축제・기념행사 행정의 합리화・효율화 기타

資料 : 地域振興プロジェクト硏究會 編, 全國自治 地域振興プロジェクト總攬, 1988

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<표2-2>의 사업분야에는 그야말로 지방자치단체의 모든 정책 내지 사 업이 망라되어 있어 향후 우리나라의 지역개발사업 데이터베이스 구축시 에는 좋은 참고자료가 될 수 있을 것으로 보인다. 그러나 분야가 지나치 게 세분되어 있을 뿐만 아니라 설비투자형사업이 아닌 소프트한 정책이 광범위하게 포함되어 있어 본 연구에서 사용하기에는 적합하지 않다.

사업의 목적 내지 효과에 입각하여 분류한다면 지역개발사업은 산업기 반조성사업과 생활기반조성사업으로 크게 나누어 생각할 수 있다. 산업 기반조성사업에는 공업단지나 국도, 항만, 공항, 공업용수와 같이 제조업 기반조성을 위한 지역개발사업이 주로 포함되며, 생활기반조성사업에는 도시계획, 주택, 환경위생, 후생복지, 교육, 상하수도 등 삶의 질과 관련 된 사업들이 포함된다. 같은 도로라 하더라도 시・군도는 생활기반조성 사업에, 국도는 산업기반조성사업에 포함시킴으로써 도로라는 성격보다 는 그 도로가 갖는 기능을 중시한다.

이러한 분류방법은 한정된 공공 투자재원의 배분에 관한 연구 내지 정 책결정시 유용하게 사용된다. 예를 들어 Rich ard son an d Tow nr oe (1986) 는 개발도상국의 공공투자가 산업기반조성쪽에 지나치게 편중되어 있어 미분양 산업단지가 적체되고 있음을 지적하고 생활기반조성을 위한 투자 가 강화되어야 한다고 주장한다. 또한 森 龍健一郞(1993)은 일본의 공공 투자 동향을 분석하면서 산업기반투자는 1962-1967년을 정점으로 하여 이후 저하추세를 나타내는 반면, 생활기반투자의 비율이 계속 증가하고 있음을 밝혀 내고 있다.

후자의 분류방법은 논리적 일관성을 갖추고 있을 뿐 아니라 목적지향 적이라는 장점을 가지고 있으나 분류가 지나치게 단순하며, 동일한 성격 의 사업을 다시 그기능별로 재분류하기가 쉽지 않다는 단점을 갖는다.

따라서 하위분류체계는 사업의 성격을 중심으로 하되, 이를 다시 목적이 나 효과에 따라 묶는 절충적 분류체계를 채택하는 사례도 있다.

<표2-3>은 일본 중국지방의 지역개발사업 분류체계이다. <표2-2>의 분

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류체계가 중앙정부에 의한 분류라면 <표2-3>은 지방정부에 의한 분류체 계란 점에서 지방의 의도가 보다 반영되어 있는 것으로 볼 수 있다. 5개 의 대분류 가운데 지역산업진흥과 관광・이벤트는 산업기반조성을, 도시 기능정비강화는 생활기반조성을 목적으로 하는 사업들을 포함한다. 관 광・이벤트를 지역산업진흥과 분리시킨 것은 관광・이벤트사업에 대한 최근의 높은 관심도를 반영한 것으로 보인다. 인프라정비에는 산업기반 조성과 생활기반조성을 목적으로 하는 사업들이 구분없이 혼재되어 있으 나, 이를 굳이 구분하기 보다는 행정조직이나 관행에 따라 교통, 상・하 수도, 에너지의 부문별 구분체계를 답습함으로써 알기 쉽게 하고 있다.

그리고 그 특성상 어느 한 사업부문으로 분류하기 힘든 종합계획이나 다 양한 사업들의 복합체적 성격을 갖는 신도시 건설, 테크노폴리스 등의 대규모 면적개발사업은 별도로 분류해 두고 있다.

본 연구에서는 <표2-3>의 분류체계를 기본으로 하여 우리나라의 지역 개발사업을 <표2-4>와 같이 분류해 보았다. <표2-3>의 정보화사업에서 보듯이 일본의 경우에는 법적 근거없이 특정부처의 시책만으로도 다양한 사업들이 시행되고 있으나 <표2-4>에서 제시하고 있는 지역개발사업들은 모두 법적 근거를 갖추고 있다. 이는 일본과는 달리 우리나라의 지역개 발사업은 반드시 법적 근거를 갖추고 있을 것이라는 가정하에 관련법의 검토만을 통하여 지역개발사업을 찾아내었기 때문이다. 따라서 <표2-4>

의 지역개발사업이 반드시 우리나라의 지역개발사업을 망라한다고 할 수 는 없으며, 앞으로도 계속 발굴하여 보완해 나가야 할 것이다. 특히 우리 나라에서도 정보화 및 국제화와 관련된 사업들이 계속 등장할 것으로 기 대되는 만큼 이들을 적절히 포함할 수 있도록 분류체계의 개선노력이 계 속되어야 할 것이다.

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<표2- 3> 일본 중국지방의 지역개발사업 분류

구 분 주 요 사 업

지역 산업 진흥

농림업진흥 농지개발사업, 간척사업, 관개배수사업, 농지배수사업, 농경지정 비사업, 임도사업, 농촌정비사업, 향토특산품운동, 기타 개발사업 공업개발 공업단지, 공업용수도사업, 향토산업진흥센터, 기타 개발사업 상업・유통진흥

종합유통센터, 대규모복합시설, 특정상업집적사업, 상점가진흥정 비사업, 신도시거점정비사업, 정주거점간급정비사업, 중소상업활 성화기금

도시 기능 정비 강화

정보화사업

텔레토피아(우정성), 뉴 미디어 커뮤니티(통산성), 인텔리전트 시 티(건설성), 지역소프트웨어공급력개발사업(통산성), 고도영상도 시(우정성), 하이비전 커뮤니티(통산성), 정보화미래도시(통산성), 지역정보네트워크(자치성)

학술・문화・

스포츠

대학정비, 대학이전・신설, 연구시설, 도서관 등 문화시설, 미술 관・박물관・수족관, 스포츠시설

국제화사업 국제교류시설

도시재개발 역전재개발사업, 도시재개발사업 주택개발 택지개발사업

임해부・해양개발 도시개발형 워터프론트개발사업, 리조트정비형 워터프론트개발 사업, 매립・인공섬 건설, 해양목장

기타 아쿠아토피아(건설성), 헬스파이오니어타운사업(후생성)

관광・

이벤트

관광・리조트개발

국영공원(건설성), 대규모도시공원, 대규모연금보양기지(후생성), 국립소년자연의 집(문부성), 국제관광모델지구(운수성), 국제교류 촌(운수성), 관광레크리에이션지구정비사업(운수성), 마린 99추진 모델사업(운수성), 종합보양지역정비법에 의한 리조트개발사업 이벤트・컨벤션 축제, 이벤트・컨벤션, 국제회의・견본시 개최

인프라 정비

교통 공항, 근거리항공, 고규격 간선자동차도, 일반유료도로, 바이패스, 교량, 신교통시스템, 항만, 철도

수자원개발

・국토보전

광역 상하수도, 다목적・치수댐, 직할하천개수사업, 수질보전대 책, 호소정화대책

에너지 전원개발, 발전소, 변전소, 송전선 종합

개발

장기계획 시・도종합개발계획, 도시 장기비전

종합개발 테크노폴리스, 두뇌입지법에 의한 두뇌입지, 신도시건설, 과소법 에 의한 과소지역개발

資料 : 中國地方綜合硏究センタ-, 中國地方の經濟と地域開發, 1992

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<표2- 4> 지역개발사업의 분류 및 구체적인 사업예

사업분류 사 업 예

산 업 기 반 조 성

농업기반조성 --- -- (농지조성목적의)공유수면매립, 농어촌정주생활권개발사업, 농어촌주택개량및 빈집정리사업등, 농어촌생활환경정비사 업, 농어촌구조개선사업, 농지개간사업, 초지조성사업등 공업기반조성 --- --

국가공단 조성사업, 지방공단 조성사업, 농공단지 조성사 업, 수출자유지역조성사업, 일단의공장용지조성사업, 벤 쳐기업전용단지 조성사업, 산업기술단지(테크노파크) 조성 사업, 중소기업단지조성사업등

상업・

유통기반조성 --- -- 유통단지조성사업, 화물터미널 건설, 시장・유통업무시설 설치등

광업기반조성 --- - - 석유・석탄등광물채광및채굴사업등

도 시 기 능 정 비

도시재개발 -- --- -- 도시재개발사업(도심재개발사업, 주택재개발사업, 공장재 개발사업등)

택지・주택 -- --- -- 택지개발사업, 아파트지구개발사업, 토지구획정리사업, 일 단의 주택지조성사업, 시가지조성사업, 주택건설 및 대지 조성사업, 신도시건설사업등

교육・문화・복지 - 학교시설사업, 학술연구기관정비, 문화・예술진흥사업등 체육・공원 -- --- -- 도시공원시설설치, 유원지사업, 기타스포츠사업등 관광・

리조트 개 발

관광지개발 -- --- -- 자연공원의공원시설및집단시설지구, 청소년수련시설조 성사업, 관광지및관광단지조성사업, 기타관광사업등 리조트개발 -- --- -- 온천지구개발사업, 골프장・스키장 건설, 기타 각종 복합

위락시설등

인프라 정 비

교통 -- --- --- --- -

철도, 도시철도, 삭도・궤도 건설, 고속철도 건설, 도로신 설 및 확장, 고속도로 신설 및 확장, 비행시설 및 공항개 발사업, 신공항건설사업, 어항 및 항만시설사업, 항만준설 사업, 여객자동차터미널건설등

수자원・국토보전 -

용수원댐, 발전용댐 및 저수지, (특정)다목적댐 건설, 하천 부속물중댐또는하구언건설, 농지개량사업중보또는저 수지, 개간사업부대시설중 저수지 또는 유수지, 하천공사, 토석・자갈채취사업, 폐기물매립및소각처리시설・분뇨처 리시설・하수종말처리장건설등

에너지 --- --- --- - 에너지개발목적의 광물, 에너지개발목적의 해저광업, 원자 력발전소, 화력발전소, 회처리장 및 저탄장, 가공송전선로, 옥외변전소, 송유관시설중저유시설건설등

종 합 개 발

국토건설종합계획, 수도권정비계획, 제주도종합개발계획상 사업, 광역개발사업, 개발촉진지구 개발사업(폐광지역개발 사업 포함), 복합단지(대학단지 포함) 조성사업, 지방중소 기업육성사업, 도서개발사업, 오지개발사업등

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3. 地域開發事業 關聯制度 槪觀

사업의 주체 내지 비용부담을 중심으로 보면 지역개발사업은 첫째, 중 앙정부가 국고를 투입하여 직접 시행하는 사업, 둘째, 지방자치단체가 국 고보조를 받아서 시행하는 사업, 셋째, 지방정부 단독으로 행하는 사업 넷째, 민간에 의한 사업으로 크게 나뉘어진다.

중앙정부가 시행주체인 사업으로는 우선 공항, 철도, 댐, 광역상수도, 지정항만, 어항(1,3종), 고속도로・국도, 치산(국유림), 하천개수(직할하천), 간척, 국가공단, 국립공원, 국립대학, 우편사업, 우주개발, 해양개발, 발전 및 에너지관리, 기술개발 등을 들 수 있다. 이러한 사업들은 공공성이 높 고, 초기투자비가 대규모이며, 파급효과의 공간적 범위가 넓다는 특징을 갖는다. 공공성이 높기 때문에 민간의 참여를 기대하기 곤란하고, 파급효 과가 광역적이므로 지방자치단체가 시행해 주기를 기대할 수도 없다. 그 렇지만 국가발전을 위해서는 꼭 필요한 사업들이므로 자원배분의 효율화 라는 관점에서 중앙정부의 직접개입이 불가피하게 요구되는 경우이다.

중앙정부가 주도적으로 참여하는 또 다른 경우는 소득재분배를 목적으 로 하는 사업이다. 중앙정부의 적극적 개입없이 소득격차를 해소하기는 거의 불가능하며 따라서 전통적으로 소득재분배기능은 중앙정부의 고유 기능으로 인식되어 왔다. 오지개발사업, 도서개발사업, 개발촉진지구개발 사업 등의 낙후지역개발사업은 그 대표적 사례이다. 이 가운데 오지개발 사업은 지방양여금법에 의하여 일정재원이 확보되어 있다. 지방양여금이 란 지방양여금법에 의하여 지방자치단체에 양여되는 국세수입을 말하는 데, 그 재원은 토지초과이득세의 100분의 50, 주세의 100분의 80, 전화세 의 전액과 농어촌특별세의 150분의 19로서 조성된다. 양여금의 재원에서 주세의 1,000분의 20 에 해당하는 금액 및 농어촌특별세 수입을 제외한 금액을 특히 양여금특정사업재원 이라고 하는데, 양여금특정사업재원의 1,000분의 115에 해당하는 금액이 소위 농어촌지역개발사업에 배분되어

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진다. 농어촌지역개발사업에는 오지개발촉진법에 의한 오지개발사업 이 외에도 농어촌발전특별조치법에 의한 농어촌 정주생활권개발사업과 농어 촌정비법에 의한 농어촌생활환경정비사업이 포함되는데 농어촌지역개발 사업비의 100분의 34가 오지개발사업에, 100분의 66은 정주생활권개발사 업 및 농어촌생활환경정비사업에 각각 배분된다. 내무부의 집계에 의하 면 1990년부터 1995년까지의 6년간 전국 403개 면에 투자된 오지개발사 업비는 총 4,743억원으로 그 가운데 지방양여금이 45.7%인 2,166억원, 국 고가 20.2%인 960억원, 그리고 나머지 34.1%, 1,617억원이 지방비였다.

따라서 지방양여금과 국고를 포함한 국고부담율은 65.9%로 나타나고 있 다. 한편 도서개발촉진법에 의거한 도서개발사업에 대하여는 보조금의예 산및관리에관한법률에 의하여 사업별 기준보조율에 관계없이 일률적으로 70%의 국고보조율이 보장되어 있다. 개발촉진지구에 대하여는 지역균형 개발및지방중소기업육성에관한법률에서 도로・용수공급시설・하수도시설 등 기반시설 설치에 대한 우선지원 및 토지관리및지역균형개발특별회계 에 의한 융자등 자금지원을 규정해 두고 있다.

이상이 중앙정부에 의한 주도적 지역개발사업이라면, 도로(특별시도, 지방도, 시도, 군도), 항만(지정항 중의 연안항), 어항(2종), 지하철, 경지 정리, 하천개수(지방하천, 준용하천), 교육, 상・하수도시설, 쓰레기처리, 치산(공유림) 등은 중앙정부가 국고보조금이나 지방양여금을 통하여 간 접적으로 개입하는 지역개발사업들이다. 이러한 개입은 그 파급효과가 당해지역뿐만 아니라 주변지역에까지 미치는 사업들에 대하여 이론적으 로 정당화된다. 지방자치단체는 본질적으로 이기적 존재이다. 자기 행정 구역내 주민들의 복지증진에만 관심을 집중할 뿐 주변지역 주민들이 얻 을 수 있는 무임승차적 편익에는 무관심하다. 따라서 지역내 주민들의 수요에 부응하는 선에서 시설규모를 결정하게 된다. 그러나 사회전체적 입장에서 보면 그 시설규모가 바람직하지 않을 수 있다. 다소의 비용이 추가되더라도 시설규모를 확대하여 주변지역 주민들의 편익을 제고시키

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는 것이 국가적으로 득이 될 수 있다. 이러한 경우에 중앙정부는 미리 국고보조율을 정하여 둠으로써 지방자치단체가 시설규모를 확대결정하도 록 유도할 수 있다. 사업별 국고보조율은 보조금의예산및관리에관한법률 및 개별법에서 각각 규정하고 있다.

이론에 따른다면 적정보조율은 그 지역외로 스필오버(Spillover)되는 편익의 양에 의존한다. 국고보조율이 적정보조율보다 높으면 그 사업은 과잉투자되고, 적정보조율보다 낮으면 그 사업은 과소투자되게 된다. 그 러나 현실적으로 어떤 사업의 파급효과가 지역내에 국한되는지 아니면 주변지역으로 스필오버되는지, 스필오버된다면 그 量은 어느 정도인지에 대한 파악은 거의 되어 있지 않다. 즉 국고보조사업이 모두 이상의 이 론적 추론에 의거하고 있다고 보기는 힘들다. 오히려 열악한 지방재정여 건을 감안하여 초기투자비의 일부를 중앙에서 보전해 주는 일종의 소득 재분배적 성격이 강하다.

지방화시대를 맞이하여 이상과 같은 국가의 간섭은 불가피한 최저한에 그치고 지역개발사업의 주체는 어디까지나 지방자치단체가 되도록 하여 야 한다. 지역주민이 무엇을 필요로 하며 지역의 특성에 비추어 어떤 사 업이 가장 효과적인가에 대한 정보는 그 지역의 지방자치단체가 가장 많 이 소유하고 있기 때문이다. Oates(1972)는 어떤 공공재에 대하여 각 지 역이 서로 상이한 수요함수를 갖고 있는데도 불구하고 중앙정부가 그 공 공재를 공급하는 경우에는 동일한 기준에 의한 평균적 수준만을 공급하 게 되어 소비자잉여의 감소가 발생함을 지적한 바 있다. 물론 중앙정부 가 각 지역별 수요함수에 관한 정보를 모두 갖고 있어서 지역의 특성을 감안한 공공재 공급이 가능하다면 굳이 공급권한의 지방이양을 주장할 필요가 없다. 그러나 현실적으로 그러한 상황은 존재하기 힘들며 지역의 정보는 그 지역에서 가장 획득하기 쉽다.

이러한 당위론에도 불구하고 지방자치단체의 평균재정자립도가 54.1%

에 불과한 실정에서 지방자치단체가 독자적으로 사업을 추진하기는 용이

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한 일이 아니다. 따라서 지방자치단체는 민간자본의 유치에 대하여 매우 적극적일 수밖에 없다. 그러나 민간의 행동을 지배하는 원리가 이윤극대 화에 있는 이상 민간자본이 매력을 느낄 수 있는 사업이나 지역은 한계 가 있다.

지역개발사업에 대한 민자유치의 환경조성을 위하여 현재 2개의 법률 에서 관련규정을 두고 있다. 하나는 지역균형개발및지방중소기업육성에 관한법률이다. 동법률에서는 광역개발계획에 의한 광역개발사업, 개발촉 진지구개발계획에 의한 지구개발사업, 복합단지개발계획에 의한 복합단 지개발사업, 그리고 도시계획법에 의한 도시계획사업을 민간사업자가 시 행하는 경우에는 공공시설에 대한 점용허가, 사업에 소요되는 토지나 시 설등의 매입업무 대행, 민간개발자의 수익성을 보장하는 범위내에서의 주변토지개발권 부여, 주민이주대책 및 손실보상업무의 대행 등 지원조 치를 규정하고 있다.

지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률에 의한 민자유치사업이 주 로 지방자치단체 소관사업에 대한 민자유치 촉진을 목적으로 한다면, 사 회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법(약칭 민자유치촉진법)의 대상 사업에는 지방자치단체 뿐 아니라 국가 소관의 사회간접자본시설이 대거 포함되어 있다. 동법에서는 민자유치대상사업을 1종시설과 2종시설로 구 분하고 있는데, 1종시설에는 도로 및 도로부속물, 철도, 도시철도, 항만시 설, 공항시설, 다목적댐, 수도, 종말처리장, 하천부속물, 어항시설, 폐기물 처리시설, 전기통신설비 등 공공적 성격이 강하고 산업생산활동의 기반 이 되는 시설 12종이 포함된다. 1종 시설의 소유권은 국가에 귀속되나 일정기간동안 운영수익과 부대사업(주택건설사업, 택지개발사업, 도시계 획사업, 도심지재개발사업, 공업단지개발사업, 관광숙박업 및 관광객이용 시설업, 관광지 및 관광단지개발사업, 화물터미널사업, 항만운송사업, 대 형점・대규모소매점・도매센터 또는 집배송단지사업, 복합단지개발사업 의 11개 사업)의 사업권리 부여를 통하여 민간부문의 수익성을 보장하고

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있다. 2종시설은 1종시설에 비해 공공성이 낮은, 주로 생활편익 증진과 관련된 시설로 전원설비, 가스공급설비, 집단에너지시설, 전산망, 유통단 지, 화물터미널, 여객자동차터미널, 항만종합여객시설, 관광지, 노외주차 장, 도시공원, 폐수종말처리시설, 축산폐수정화시설, 재활용시설, 생활체 육시설, 청소년수련시설, 도서관, 박물관, 미술관, 국제회의시설, 분뇨처리 시설 등 21개 시설이 포함되어 있다. 2종 시설에 대해서는 시설의 소유 권을 사업자에게 인정해 주고 있다.

이외에도 개별사업들에 대하여 민간부문의 참여를 허용하고 있는 법률 과 참여가능사업들을 살펴 보면 <표2-5>와 같다. 이 경우의 민간참여는 사업주체로서보다는 사업의 일정부분 또는 단순한 시공자의 역할에 그치 는게 일반적이다.

<표2-6>은 <표2-4>의 지역개발사업에 대하여 사업주체 및 국고지원의 내용을 관련법률에 의거하여 정리한 것이다.

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<표2- 5> 개별법상의 민간부문 참여허용 사업

부 문 근 거 법 참여가능사업

도 로 도로법(34조), 유료도로법(12조), 사도법(4조)

유료도로의 건설 또는 개축, 사 도의 개설

항 만 항만법(9조2항), 어항법(9조) 항만시설공사(수역, 외곽여객이 용시설), 어항사업

공 항 항공법(94조) 공항시설

철 도 철도법(5조), 도시철도법(4조) 철도시설 및 경영사업, 도시철 도시설

도시공원 도시공원법(6조) 공원시설의 설치・관리

하 수 도 하수도법(13조) 하수도사업(종말처리장, 공공하 수도 수선・유지)

주 차 장 주차장법(12조, 13조) 노외주차장 설치 및 관리 산업단지

산업입지및개발에관한법률(16조2 항), 공업배치및공장설립에관한 법률(31조1항)

공업단지 개발 및 관리 지방공공사

업 지방공기업법(53조2항) 수도, 가스, 지하도로 사업 등 토지구획정

리 토지구획정리사업법(6조) 토지구획정리사업 매 립 공유수면매립법(4조) 매립공사

정주권개발 농어촌발전특별조치법(36조) 농어촌정주권개발사업 관광・온천

개발

관광진흥법(5조), 온천법(5조), 자 연공원법(22조)

관광지개발사업, 토지굴착・온 천이용, 공원사업 시행 및 관리 오지・도서

개발

오지개발촉진법(13조), 도서개발

촉진법(9조) 오지개발사업, 도서개발사업

자료 : 박원석・최진우, 지역개발사업에서 프로젝트 파이낸싱 활용방안, 1997

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<표2- 6> 지역개발사업 관련법률 및 주요내용

산업기반조성 부문

분야 사업명 근거법령 소관부처 시행주체, 절차 및 지원제도 농업

기반 조성

공유수면매립 공유수면매립법 해양수산부 건설교통부 농림부

- 시행주체: 건교부・지자체・정부 투자기관(농어촌진흥공사:농업목적 의 매립, 한국수자원공사, 한국토 지공사 및 기타), 매립면허를 받은

- 대상: 도시계획구역내 매립 및 대 통령령이 정하는 공유수면매립 - 재원: 매립사업시행자 부담원칙 - 지원: 국고에서 전부 또는 일부 보조

농어촌구조개 선사업 및 농 어촌특별세전 입금사업(농어 촌특별세관리 특별회계법으 로부터의 전입 금)

농어촌구조개선 특별회계법

농림부 - 농어촌특별세전입금사업계정의 세출: ① 다음 각 사업에 대한 투 자, 보조, 출연, 융자: 첨단농림수산 기술 및 현장애로기술 개발, 농림 수산기술전문교육을 하는 각종 학 교 및 자영농림수산고등학교 지원, 물류센타건설등 농림수산유통개선 사업, 대구획 경지재정리사업, 중소 농가의 고품질농업의 생산, 유통, 가공지원, 농림수산업지신용보증기 금에의 지원(출연에 한함), 어항건 설, 양식어장 및 어촌종합개발, 육 림 및 임도건설등, ② 동사업 계정 의 운용 및 관리에 필요한 경비 농림수산업경

쟁력강화, 어촌생활환경 개선 및 농어 민후생복지증 진을 위한 사 업(세부사업은 동법 별표 참 조)

농어촌특별세 관리특별회계법

// - 농어촌특별세관리특별회계의 세 출은: ① 동법 별표에 의한 대상사 업중 농림부, 농촌진흥청, 산림청, 해양수산부소관사업이외의 사업에 대한 투자・보조・융자・출연, ② 동법 별표에 의한 대상사업중 농림 부, 농촌진흥청, 산림청, 해양수산 부소관사업에 대한 투자・보조・융 자・출연을 위한 농어촌구조개선특 별회계의 농어촌특별세전압급사업 계정으로의 전입금, ③ 위 사업시 행에 따른 지자체부담액지원을 위 한 교부금, ④ ①사업중 지방양여 금법에 의한 사업을 위한 지방양여 금관리특별회계로의 전입금, ⑤ 이 회계의 운용・관리경비등

참조

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