1. 公共扶助制度 評價의 意義
제도는 정책을 구체화한 것으로서 엄밀하게 따지면 두 용어간에 의 미의 차이를 찾을 수 있지만 흔히 제도와 정책은 혼용되고 있다. 특 히 정책학에서 정책평가는 주로 구체적 제도시행을 소재로 이뤄지기 때문에 제도평가와 정책평가는 동일한 의미로 사용되기도 한다. 따라 서 ‘공공부조제도 평가’ 역시 ‘공공부조정책 평가’와 같은 의미로 파 악할 수 있다. 이러한 관점에서 일반적 정책평가의 의의를 중심으로 공공부조제도 평가의 의의를 살펴본다.
정책평가의 의의는 여러 학자들에 의하여 다양하게 정의되고 있다.
정책평가란 특정한 정부사업이 국민에게 미친 모든 장단기적 효과 에 관한 정보를 제공하기 위해 특정한 정부사업을 체계적으로 검토하 는 것이다(Harty, 1973. 재인용; 김명수, 2000:5).
정책평가란 진행 중인 사업이 달성하고자 하는 목표와 관련하여 그
것이 대상집단에 미친 효과를 객관적‧체계적‧실증적으로 검토하는 것 이다(Nachmias, 1979. 재인용; 김명수, 2000:6).
정책평가란 정책의 내용, 집행 및 집행의 결과와 그 영향 등을 추 정하거나 사정 또는 평정하기 위하여 체계적 연구방법들을 응용하는 것이다(Anderson, 1979. 재인용; 노화준, 2001:30).
Harty와 Nachmias는 ‘정책효과 측정’을 정책평가의 주된 개념으로 파악하고 있음에 비하여 Anderson은 보다 포괄적으로 정책내용분석, 집행과정 분석, 집행의 결과와 영향분석 등을 모두 포함하여 정책평 가의 개념을 설정하고 있다. 오늘날 정책효과분석이 정책평가의 주된 영역이 되고 있는 것도 사실이지만 정책내용분석과 정책집행에 대한 평가도 정책평가의 주요 대상이 되고 있다. 즉, 정책평가의 개념으로 서 Anderson의 포괄적인 정의가 보다 보편적으로 사용되고 있는 것이 다. 이런 관점에서 공공부조제도 평가란 “공공부조제도의 내용, 제도 시행 및 시행의 결과와 그 영향 등을 추정하거나 사정 또는 평정하기 위하여 체계적 연구방법들을 응용하는 것”이라고 정의할 수 있다.
여기서 공공부조제도의 내용평가란 공공부조제도 내용 자체를 분석하 는 것을 말한다. 공공부조제도는 경제적 시장기제와는 근본원리가 상이 한 사회시장(social market)에서 급여와 할당, 재원조달이 이뤄지는 특성 을 가지고 있다. 이러한 특성을 가진 공공부조제도의 내용을 분석하는 방법론으로서 Gilbert와 Terrrell(1998)은 대상자선정기준, 급여형태, 재원 조달방식, 전달체계전략의 관점에서 접근할 것을 제안하고 있다.
제도시행에 대한 평가란 제도가 원래 예정되어 있던 대상자에게 올 바른 절차를 거쳐 소정의 급여가 제대로 주어지고 있는지를 평가하는 것을 말한다. 이러한 시행평가과정에서 수집된 정보를 제도개선에 활 용하고자 할 때 이를 프로그램 모니터링(program monitoring)이라고도 한다. 공공부조제도는 제도의 특성상 이러한 모니터링이 평가의 중요 한 비중을 차지한다. 왜냐하면 기여를 전제로 대상자가 결정되는 사회 보험제도에 비하여 자산조사에 의해 대상자가 결정되는 공공부조제도
는 대상자 선정의 적정성에 대해 논란이 야기될 가능성이 높은 것이며 그 만큼 모니터링의 필요성이 증대하는 것이다. 또한 일반조세를 재원 으로 급여가 주어지는 공공부조제도는 비용부담의 주체라고 간주되는 중산층이 공공부조제도의 효율적 운용을 요구하는 경향이 있기 때문에 모니터링의 필요성이 배가된다. 따라서 다른 사회보장제도에 비해 공 공부조제도는 프로그램 모니터링이 보다 중시되는 것이다.
제도시행의 결과에 대한 평가란 제도가 지향하고 있는 장기적인 목 적과 중단기적인 목표들을 얼마나 달성해가고 있거나 달성하였는지를 평가하는 것을 말한다. 이는 결과평가 과정에서 사전에 설정된 성과 와 실제 달성된 성과를 비교하고, 만일 원래에 의도하였던 성과가 제 대로 이루어지지 않았을 경우에는 그 원인을 찾아 이를 시정함으로써 의도한 성과를 가져오고자 시도하는 것으로서 성과모니터링 (performance monitoring)이라고 한다. 공공부조제도의 결과평가는 제도 시행으로 빈곤이 어느 정도 완화되었는지 측정하는데 1차적 초점이 모아진다. 공공부조제도는 사회적으로 최후의 안전망으로서 역할을 수행하여야 함으로 대상의 삶의 질에 초래한 변화를 평가하는 것은 매우 중요한 측면이 된다. 나아가 공공부조제도가 야기할 수 있는 근 로동기의 약화 등 부작용을 측정하는 것도 결과평가의 주요한 소재가 되고 있다.
2. 公共扶助制度 評價의 目的
미국에서 정책평가가 학문적 관심사로 부각되고, 정부차원의 주요 과업으로 부상하게 된 첫 계기는 1950년대 국방분야의 프로그램 관리 와 자원배정의 합리화를 기하려는 노력에서 비롯되었다. 이러한 노력 은 후에 미국 국방성의 기획예산제도(Planning Programing Budgeting System)로 발전하게 되었다.
사회복지정책분야에서 정책평가는 1960년대 미국 Johnson 대통령이
빈곤과의 전쟁(war on poverty)을 선포하고 사회복지예산을 대폭 증대 시키면서 활발하게 진행되었다. 초기에는 다양한 사회복지프로그램들 에 대한 투자가 어떤 효과를 가져왔는지 그 효과 측정의 필요성에서, 다음에는 이들 사회복지프로그램들의 비용을 절감시키고자 하는 관심 에서, 그 후에는 평가정보를 이용하여 프로그램의 능률을 향상시키고 자 하는 노력에 정책평가의 초점이 주어졌다. 이상에서 살펴본 바와 같이 관련 정책분야의 예산규모가 증대하면 자연스레 평가의 필요성 이 대두된다. 그리고 시간의 경과에 따라 정책평가의 초점이 바뀌어 갔다는 사실도 알 수 있다.
미국의 이러한 역사적 경험은 우리나라의 경우에도 시사하는 바가 많다. 1997년 말에 닥쳐온 경제위기를 극복하는 과정에서 우리나라 공공부조제도의 예산이 해마다 대폭 증대되어 기초보장예산의 경우 1998년 1조 901억원에서 2002년 3조 3832억원이 되었다. 공공부조예 산의 대폭적 증대는 곧 공공부조와 관련된 국민의 이해관계가 많아졌 음을 의미한다. 이에 따라 공공부조제도가 소기의 목적대로 제대로 운영되고 있는지 이를 점검하고 확인하고자 하는 사회적‧정치적 요구 가 증대되고 있는 것이다. 국민기초생활보장제도로 대변되는 우리나 라의 공공부조제도는 전국민에게 최소한의 건강하고 문화적인 생활을 보장하는 것을 목적으로 하고 있다. 이러한 목적에 부합되게 대상자 가 적절하게 선별되고, 최소생활이 보장되는 급여가 주어지며, 행정절 차가 효율적으로 운영되고 있는지 부단히 확인하고 평가하는 작업이 필요하다. 이는 주기적이고 엄정한 평가작업을 통해 공공부조제도를 조기 정착시키고, 지속 발전시켜 나갈 수 있기 때문이다.
이처럼 공공부조제도를 평가하는 주된 목적은 공공부조제도개선을 위한 정보를 획득하고자 하는 것이다. 즉, 계획된 프로그램과 집행결 과가 실제 국민생활에 미친 영향, 목적달성에 기여한 상대적인 효과 및 능률성 등에 대한 정보들을 산출하여 정책결정자들에게 환류 (feedback)함으로써 계획사업의 수정, 보완, 종결 등에 대한 합리적인
결정을 내리는데 필요한 판단의 근거를 제공해 주고 차후사업의 설계 와 결정에 필요한 자료들을 산출하여 정책설계자들과 정책결정자들에 게 제공해 주는데 그 목적이 있는 것이다.