체제전환국가의 국가조직과 관련법제 연구 제2차 워크숍

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통일법제 자료 17-19-⑤

체제전환국가의 국가조직과

1. 체제전환과 민주화

슬로바키아는 1918년 체코와 하나의 국가를 구성할 때까지, 약 1,000년 동 안 헝가리의 지배를 받아왔다. 1차대전 이후 체코와 슬로바키아가 결합된 신 생 독립국가인 체코슬로바키아가 생겨났지만 당시 슬로바키아인들은 행정, 입법, 사법 등 모든 분야에서 소외되어 있었다. 체코슬로바키아의 초대 대통 령 마사릭(T. G. Masaryk)이 주창했던 일민주의(체코슬로바키아 단일민족 사 상)는 허구였고, 이후 슬로바키아 지도부는 연방제나 혹은 국가분리를 주장 했었다. 2차대전 중에는 독일의 지지를 얻어 일시적으로 독립국가를 건설하 기도 했지만, 2차대전 이후에는 다시 체코와 단일국가를 유지했다. 체코는 슬로바키아의 분리주의와 민족주의를 완화시키기 위해서 슬로바키아에 대한 집중 개발 정책을 시행했고, 1968년에 가서는 국가를 연방화시켰다.

공산정권 시기 체코에 비해 발전이 뒤진 슬로바키아로의 투자와 개발이 집 중되면서 슬로바키아는 오히려 공산정권에 대한 지지가 높았었다. 전통적으

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체제전환국가의 국가조직과 관련법제 연구 제2차 워크숍

로 공산당 제1서기는 슬로바키아 출신이 많았고, 프라하의 봄 이후 정상화 과정을 주도했던 G. 후삭 역시 슬로바키아 출신이었다. 개혁을 완전히 되돌 려 놓으려 했던 ‘정상화(Nomalizace)’ 기간 중 체코와는 달리 슬로바키아에서 는 별다른 저항운동이나 반체제운동이 벌어지지 않았고, 1989년 시작된 ‘벨 벳혁명’에 대해서도 슬로바키아의 참여는 상대적으로 저조했다. 체코편에서 살펴보았던 <민주화 발생 조건>을 통해 볼 때도 슬로바키아의 조건은 체코 보다 상대적으로 덜 성숙되어 있던 것으로 보인다. 체제전환 직후인 1990년 에 치러진 선거에서 체코 측의 반공산주의 연대인 시민포럼이 49.5%의 지지 로 전체 200석 중 127석을 차지했던 것과는 반대로, 슬로바키아에서는 반공 산주의 연대인 반폭력대중이 29.3%의 지지로 전체 의석 150석 중 48석을 차 지하는데 그친 것으로 볼 때, 슬로바키아에의 반공산주의 정서는 체코에 비 해 상대적으로 낮았던 것으로 파악된다. 이런 측면에서 체코에서 두드러졌던 민주화 발생 조건인 지식인들의 이반이나 정부에 대한 신뢰 상실, 변화에 대 한 기대감 등이 슬로바키아에서는 상대적으로 낮았던 것으로 추측된다.

공산정권이 무너진 이후 슬로바키아는 체코슬로바키아 연방(이후에는 체코 -슬로바키아 연방)이 추진하던 급진적이고 철저한 개혁에 대한 반대의 목소

국가/시기 조건

체코슬로바키아 헝가리 폴란드 88. 9 89. 11 88. 9 89. 11 88. 9 89. 11

1. 경제침체 3 3 3 3 5 5

2. 새로운 그룹의 체제내 동원 2 2 4 5 5 5

3. 지식인들의 이반 4 4 3 5 4 4

4. 정부의 비효율성과 부패만연 3 3 3 3 5 5

5. 정부에 대한 신뢰상실 3 3 2 5 5 5

6. 당-국가의 파벌화 및 통치자신감 상실 3 3.5 3 5 4 5

7. 부적절한 무력의 사용 0 0 0 0 1 3

8. 변화에 대한 기대 2 4 3 5 5 5

민주화 발생조건 2.5 2.8 2.6 3.9 4.3 4.6 수치: 5=조건충족; 출처: Sabrina P. Ramet (1991), Social Currents in Eastern Europe: The Sources and

Meaning of the Great Transformation (Durham: Duke Univ. Press), pp. 3-34.

표 1) 중부유럽 국가의 민주화 발생 조건

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리가 높았다. 특히 공산당 출신의 V. 메치아르가 정권을 잡으면서 체코의 개 혁방향과 속도에 노골적으로 반대를 외쳤고, 결국 개혁을 둘러싼 체코와의 이견으로 국가 분리를 결정했다.

슬로바키아는 1993년부터 1998년까지 메치아르 주도의 권위주의 정권의 시 기를 거쳤다. 이 기간 중 슬로바키아는 인접한 탈공산주의 국가들과는 달리 친-러시아, 고립주의를 선택하면서 ‘유럽의 블랙홀’이라고 불릴 정도로 서유 럽 국가와의 관계 개선에 소극적이었다. 인접한 체코, 폴란드, 헝가리가 EU

와 NATO 가입을 국가적 아젠다로 제시했던 반면 슬로바키아는 이에 별다른

관심을 갖지 않았다. 가장 중요한 요인 중 하나는 EU와 NATO 가입을 위해 서는 민주주의, 인권 도입, 시장경제 추진, 군부의 민주화 등을 추진해야 했 지만 슬로바키아의 메치아르는 권력유지를 위해 이런 요구에 귀를 막고 있 었기 때문이었다. EU와 NATO 역시 슬로바키아의 권위주의 정권과 비타협적 인 태도로 슬로바키아를 가입 대상국에서 제외시켰다.

1998년 선거를 통해 M. 쥬린다 주도의 민주정부가 들어선 이후에는 다른

중동부유럽 국가보다 훨씬 급진적이고 포괄적인 개혁을 추진해 나갔다. 경제 성장을 위해 과감한 세재개혁을 단행해 외국인직접투자를 유치하고, EU 가 입을 위해 민주주의를 정착시키고 인권문제를 획기적으로 개선했다.

2006년 이후에는 사회민주계열의 SMER가 집권하면서 개혁의 속도가 줄어

들고 있지만, SMER 역시 현재의 방향을 수정하기 보다는 체코를 비롯한 인 접한 다른 탈공산주의 국가에 비해 규모가 작은 슬로바키아의 내적 특성과 지정학적 위치를 고려한 보다 실용적인 노선을 선택하고 있다.

2. 정치제도

1) 행정부

행정부는 대통령과 내각(총리)으로 양분된다. 대통령은 국가의 수반으로 5 년 임기의 직선으로 선출되며, 재선이 가능하다. 대통령의 권한은 대체로 의 전적, 상징적인데, 헌법에서는 대통령에게 무제한적인 임명권을 부여하지 않 고 있다. 대통령은 총리와 각료 임명권을 갖고 있지만, 이도 명목상의 임명

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권에 불과하다. 또한 대통령은 대사임명권이나 사면권을 갖고 있지만 총리나 관련 각료의 부서가 필요하다. ( 대통령 선거와 권한에서 다룸).

슬로바키아는 전형적인 내각제 국가로 행정의 수반은 총리이며, 정부내각 이 의회에 책임을 진다. 일반적으로 대통령은 의회선거 이후 제1당 혹은 다 수연립의 대표를 총리로 지명하고 총리는 내각을 구성한 뒤 의회에서 인준 을 받아야 한다.

내각은 경제, 사회안보, 외교 등 전반적인 권한을 지니고 있는데,¹⁾ 의회에 책임을 지며, 예결산 작성, 정부령 등의 권한을 지니고 있다. 각료는 총리의 제안으로 대통령이 임명하며, 현재 슬로바키아의 내각은 총리를 비롯해 14개 부처로 구성되어 있다.

1) 내각의 기능은 “Statute of the Government Office of the Slovak Republic,” (영문) www.vlada.gov.sk/sta tute-of-the-government-office-of-the-slovak-republic/.

부처 각료 소속정당

총리 R. 피초 Smer-SD

부총리 겸 투자정보화부 P. 펠레그리니 Smer-SD 부총리 겸 내무부 R. 칼리냑 Smer-SD 부총리 겸 법무부 L 지트냔스카 Most-Híd

재무부 P. 카쉬미르 Smer-SD

외무부 M. 라이착 무소속(Smer-SD 추천)

경제부 P. 쥐가 Smer-SD

교통건설지역개발부 R. 브레첼리 Siet

농무농촌개발 G. 마테취나 무소속(SNS 추천)

표 3) 2017년 8월 현재 슬로바키아 정부 구성

내각구성, 해산 내각의 구성과 해산 요건

내각구성

 의회선거 이후 30일 이내 대통령이 제1당 대표에게 내각구성 요청

 내각 구성 30일 이내 의회에서 인준투표 실시

 재석의원(정족수 재적과반)의 다수로 통과 내각해산

 재적 1/5의 발의

 재적 과반으로 불신임

 개별 각료에 대한 불신임 가능

표 2) 내각 구성과 해산

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2) 의 회

국민주권의 최고대표기관인 의회는 단원제로서 국민이 선출한 150명의 의 원으로 구성되며, 임기는 4년이다. 의회는 입법 활동, 국가행정기구 설립에 관한 입법사항, 내각 및 각료의 불신임 등을 의결할 수 있는 권한을 가진다.

의회의 선거는 명부식비례대표제를 기반으로 전국은 단일한 선거구로 하여 하겐바흐-비숍식 의석배분 방식을 사용하고, 5%의 봉쇄조항을 두어 5% 이상 을 득표한 정당에게만 의석이 배분된다.

의원내각제 국가인 슬로바키아에서는 입법부와 행정부가 상호연계되어 있 다. 의원들의 경우 대통령, 판사, 검사, 군부와의 겸직이 금지되어 있지만, 내 각 참여와 정부기관 참여는 허용된다. 다만 이 경우 해당 기간 동안 의원직 이 일시 정지되며, 그 의원직은 의원이 소속된 각 정당의 선거 명부의 차 순 위자가 대행한다.

부처 각료 소속정당

국방부 P. 가이도쉬 무소속(SNS 추천) 노동사회가족부 J. 리흐터 Most-Híd

환경부 L. 솔리모스 Smer-SD

교육과학개발스포츠부 P. 플라브찬 무소속(SNS 추천)

문화부 M. 마쟈리츠 Smer-SD

보건부 T. 드루츠커 무소속(Smer-SD 추천)

항목 슬로바키아 의회

구성  단원제

명칭  Národná rada

선거 기간  4년 의석 규모  150명

표 4) 슬로바키아 의회의 주요 특성

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의회 선거제도

1990년 탈공산화 이후 치러진 첫 번째 선거는 연방하원과 연방상원 그리고 슬로바키아 의회선거였다. 당시 슬로바키아 의회선거는 비례대표제를 기반으 로 의회의 규모 150석, 13-50규모의 4개의 선거구를 두었다. 의석배분 방식은

1차에서는 헤어방식을 그리고 2차에서는 하겐바흐-비숍식의 최대잔류방식을

사용했다. 한편 개별 정당이나 선거연립은 3%의 봉쇄조항을 통과해야 의석 을 차지할 수 있었다.²⁾

1992년 개정된 선거법에서는 당선인 결정방식(의석배분)이 바뀌었고 봉쇄 조항이 상향조정되었다. 의석배분 방식은 1, 2차 모두 하겐바흐-비숍식을 적 용했다. 한편 기존의 3% 봉쇄조항을 조정해, 개별 정당의 경우 5%, 2개 정당 이 선거연립을 구성했을 경우는 7%, 셋 이상의 정당이 선거연립을 구성했을 경우에는 10%를 적용했다.³⁾

2) Zákon 80/1990Zb 3) Zákon 104/1992Zb

항목 슬로바키아 의회

선거제도

 명부식비례제

 전국이 단일한 선거구.

 하겐바흐-비숍 쿼타 + 최대잔류

 5% 봉쇄조항(선거연합에 대해서는 7-10%)

 선호투표(10%)

정당관련 주요내용

정당설립  정당설립 신청서를 내무부에 재출.

 설립 요건은 10,000명 이상의 당원의 지지 정당의무  매년 연례 보고서 발표. 국가위원회에 제출

 재정상태, (매년 연말 기준) 당원 수 적시해야함.

표 5) 정당법 주요 내용

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1994년 선거는 1992년 선거제도에 따라 실시되었지만 봉쇄조항이 상향 조 정되어 개별 정당이 의석을 얻기 위해서 선거연립을 구성하는 경향이 강해 졌다. 공식적으로는 18개 정당이 연합을 구성해 선거에 참여했으나, 실제로는

31개의 정당이 선거에 참여한 셈이었다. 어쨌든 1994년에 선거에 참여한 정당

은 모두 18개로 1992년 선거에 참여한 23개 정당에 비해 다소 줄어들었다.

1992년과 1994년에 봉쇄조항을 상향조정한 이유는 정당체제의 분파화를 막

으려는 의도였으나 당초의 의도와는 달리 오히려 더 많은 정치세력이 의회 에 진출하는 계기가 되었다. 즉, 1994년의 경우 공식적으로는 7개 정당만이 의회정당이 되었으나 실제로는 14개의 정치세력이 의석을 차지했다.

1994년 선거이후 집권한 민주슬로바키아운동(HZDS)의 메치아르 총리는 정 당체제의 과도한 파편화를 막기 위해 비례대표제를 다수제로 변경할 것을 제안했지만, 연정의 파트너 정당이었던 슬로바키아 민족당(SNS)과 슬로바키 아노동자연맹(ZRS)이 이에 반대했고 야당도 역시 선거법 개정에 반대했다.

1998년 선거 직전에 다시 선거법이 개정되었다. 우선 의회의 규모는 이전

과 마찬가지로 150석으로 동일했지만, 기존의 4개 선거구를 전국규모의 단일 선거구로 바꾸었다. 또한 봉쇄조항을 다시 상향조정해, 무분별한 선거연합을 막고자 했다. 즉, 선거연합을 구성하는 경우라도 각각의 정당은 모두 5% 봉 쇄조항의 적용을 받았다. 따라서 만약 세 개의 정당이 하나의 선거연합을 구 성했을 경우에는 15%의 봉쇄조항이 적용되었다.

1998년 선거에서 선거구를 단일 선거구로 축소시키고 봉쇄조항을 강화시켰 던 이유는 정당체제의 파편화를 줄이고 현재의 정당들의 지위를 강화시키려 는 의도였지만,⁴⁾ 결과적으로 이런 목표는 달성되지 못했다. 각 정당은 봉쇄 조항을 피하기 위해서 선거를 위한 일시적인 연합이 아닌 ‘합당’을 추진함으 로써 오히려 정당체제의 파편화 및 분극화를 가중시키는 효과를 가져왔다.

또한 개별 정당은 정책 정당으로의 위상을 강화시키기보다는 카리스마를 지 닌 지도자를 중심으로 재편되었고 그들 지도자들이 당내 영향력을 견고하게 구축했다.

4) L'udmila Malíková, “Politico-Administrative relation under coalition politics in Slovakia”. pp. 1-18;

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan003674.pdf

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2002년 선거에서는 다시 변화된 선거제도의 영향을 받았다. 이전 선거와

마찬가지로 전국을 단일 선거구로 유지하고, 의석배분 방식으로 하겐바흐-비 숍식을 유지했지만, 봉쇄조항에 대한 조정이 있었다. 즉, 1992년과 1994년 선 거방식이었던 봉쇄조항을 다시 적용시켰다. 1998년의 봉쇄조항이 소수정당의 권리를 침해한다는 헌법재판소의 판결도 있었지만, 1998년 개정된 선거법으 로 인해 인위적 합당을 한 정당들이 새로운 정당에서 융합되지 못하고 불화 를 거듭했던 이유도 있었다. 따라서 2002년 선거법에서는 개별 정당 5%, 두 정당 혹은 세 정당 선거연합에는 7% 그리고 넷 이상의 정당이 선거연합을 구성한 경우에는 10%의 봉쇄조항을 적용했다.

의회 선거와 내각 구성

형태 의회규모 선거구 봉쇄조항 의석배분

1990 명부비례대표 150 4(13-50) 3 헤어/하겐바흐-비숍 최대잔류

1992~ 명부비례대표 150 4(12-50) 5, 7, 10 하겐바흐-비숍/하겐바흐-비숍

최대잔류 1998 명부비례대표 150 1(150) 5(10,15) 하겐바흐 비숍 최대잔류 2002

~ 명부비례대표 150 1(150) 5, 7, 10 하겐바흐 비숍 최대잔류

표 6) 슬로바키아 의회 선거제도 변화

정당과 의석 1992 1994 1998 2002

% 의석 % 의석 % 의석 % 의석

민주슬로바키아운동 37.26 74 35 61 27 43 19.5 36 좌익당 14.7 29

기독민주 8.89 18 10.1 17 8.3 15

민족당 7.93 15 5.4 9 9.1 14 헝가리기독 7.42 14

헝가리연합 10.2 17 9.1 15 11.2 20

공동선택 10.4 18

표 7) 1992-2002년 의회선거 결과 (자료: Voľby do Národnej rady Slovenskej republiky - www.statistics.sk)

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정당과 의석 1992 1994 1998 2002

(기독)

민주연합 8.6 15 26.3 42 15.1 28

노동자연합 7.3 13

민주좌파 14.7 23

시민이해 8.0 13

Smer 13.5 25

새시민 8 15

공산당 6.3 11

정당과 의석 2006 2010 2012 2016

기독민주 8.3 14 8.52 15 9.82 16

민족당 11.7 20 5.07 9 8.64 15

헝가리연합

(Most-Hid) 11.7 20 8.12 14 6.89 13 6.5 11

(기독)

민주연합 18.4 31 15.42 28 6.09 11

Smer 29.1 50 34.79 62 44.41 83 28.28 49

새시민 8.55 16 11.03 19

인민-민주 8.8 15

자유연대 12.14 22 5.88 11 12.1 21

코틀레바인민 8.04 14

우리가족 6.63 11

Siet 5.61 10

표 8) 2006-2013년 의회선거 결과

내각구성 총리 연립정당(의회%) 기간(일) 정부형태 붕괴형태 1993.01.12 V. 메치아르 HZDS(49.3)

SNS(10.0) 66 최소승리연합 연립붕괴

1993.03.19 V. 메치아르 HZDS(49.3) 243 단독소수내각 연립붕괴

1993.11.17 V. 메치아르 HZDS(49.3) 118 최소승리연합 불신임

1994.03.16 J. 모라브칙

DEUS SDL(14.7) KDH(12.0)

200 소수내각 임기

1994.12.12 V. 메치아르

HZDS(40.7) SNS(6.0) ZRS(8.7)

1,385 최소승리연합 임기

표 9) 1993년 이후 연립내각

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현재의 의회 선거제도와 입법절차

의회는 단원제로, 4년 임기의 의원 150명으로 구성된다. 선거제도는 정당 명부식 비례대표제를 채택하고 있으며, 전국이 단일한 선거구로 구성되어 있 다. 유권자들은 정당명부에 기록된 후보자들 중에서 4번에 걸쳐 선호투표를 할 수 있으며, 10% 이상의 선호투표를 받은 후보자는 정당명부 상의 순위가 상위로 이동한다.

당선인 결정방식, 즉 의석의 배분 방식은 하겐바흐-비숍식을 따르고 있는 데, 일정한 배분정수에 따라 각 정당의 득표 총수를 나누어 얻은 몫이 정당

내각구성 총리 연립정당(의회%) 기간(일) 정부형태 붕괴형태

1998.10.30 M. 쥬린다

SDK(28) SDL(16) SMK(9.3)

SOP(8.7)

1423 과다내각 임기

2002.10.16 M. 쥬린다

SDKÚ(18.67) SMK(13.33)

KDH(10) ANO(10)

1,052 최소승리연합 연립붕괴

2005.09.02 M. 쥬린다

SDKÚ(18.67) SMK(13.33)

KDH(10) 무소속

158 소수내각 연립붕괴

2006.02.07 M. 쥬린다

SDKÚ(18.67) SMiC(13.33)

무소속

131 소수내각 조기총선

2006.07.04 R. 피초

Smer(33.3) SNS(13.33) LSHZDS(10)

1,439 최소승리연합 임기

2010.07.08 I. 라디초바

SDKÚ(15.4) SaS(12.1) KDH(8.5) MH(8.1)

460 최소승리연합 불신임

2012.04.04 R. 피초 Smer(55.3) 1,443 단독내각 임기

2016.03.17.~ R. 피초

Smer(32.7) SNS(10) Most-Híd(7.33)

Sieť(6,67)

최소승리연합

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의 의석으로 환산된다. 그러나 각 정당이 선거에서 최소 5%이상을 득표한 경우에만 의석을 배분받을 수 있는 봉쇄조항도 유지되고 있다.

선출된 의원들은 대통령, 판사, 검사, 경찰, 군부, 옴부즈만, 유럽의회 의원 과 같은 직책에 겸직할 수 없고, 의회의 위원회 중 ‘직무 위원회’의 결정에 따라, 사기업의 소유와 경영도 제한된다.

의회의 구조는 의장-부의장-각 위원회 의장-교섭단체장 순이다. 의장은 재 적 과반으로 선출되며, 과반을 얻은 후보자가 없을 경우에는 다시 선출을 시 도한다. 4명의 부의장 역시 과반 찬성으로 선출된다. 이렇게 다섯 명으로 구 성되는 의장단은 매주 정례모임을 갖는다. 또한 의장과 부의장 4인 그리고 의장이 추천하는 2명의 의원 등 모두 7명으로 구성되는 정치국에서 의장에 게 중요한 사항을 권고한다.

법안을 발의권은 개별 의원과 각 위원회 그리고 내각에 있다. 법안은 의회 의장에게 서면으로 제출하며, 법안 제안의 이유 및 그 경제적, 사회적, 정치 적 효과와 영향에 대한 설명을 첨부해야 하며, 특히 법안이 공포될 경우의 국가예산에 어떤 영향을 끼칠지에 대한 설명이 요구된다.

개별 의원과 각 위원회가 발의한 법안은 내각에 넘겨 그 의견을 묻고 내각 은 이에 대해 30일 내로 의회 의장에게 의견을 전달해야 한다. 의장은 발의 된 법안을 모든 의원들에게 송부하는 동시에 헌법-법사위원회로 송부해 헌법 과 법에 저촉되는지를 심사케 한다. 경우에 따라서는 다른 위원회에 송부하 여 의견을 물을 수도 있다.

의장은 법안 심사 이전 최소 15일 이내에 모든 의원들에게 이를 송부해야 한다. 1차 심사에서 이를 논의하고 제안자에게 반송해 보강을 요구할지에 대 한 논의를 하며, 특별한 문제가 발생하지 않으면 2차 심사로 이어질지를 결 정한다. 문제가 발견되면, 발의자에게 돌려보내거나 이 법안에 대한 논의를 중단한다.

2차 심사를 진행하기로 결정하면, 의장은 어느 위원회에서 이를 세부적으

로 심의할지 결정하고, 여러 개의 위원회에서 심사가 필요하다면, 주도-위원 회를 결정한다. 각 위원회는 송부 받은 내용을 30일내로 심의하여, 논의한

결과를 2차 심사에 제출하며, 법안의 통과 여부에 대한 위원회의 의견을 첨

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부하여 서면으로 제출한다.

여러 위원회에서 심의할 경우에는 주도-위원회에서 간사를 임명하고 의견 을 조율하여 보고서를 제출한다. 이 의견서는 법안 발의자에게도 송부하며, 위원회에서 보고서를 작성하여 이를 의회에 제출한 이후 최소 48시간 후에 발의된 법안을 2차 심사한다. 2차 심사에서 15명 이상이 제청하면 발의자에 게 제출된 상정 법안의 내용 수정을 요구할 수 있다.

3차 심사에서는 법안 자체에 대한 논의는 하지 않는다. 다만 기술적인 부

분이나 문법적인 오류 등을 검토하여 이의 수정을 지시한다. 그러나 이 이외 의 내용에 대한 수정을 요구하기 위해서는 30명의 동의가 필요하다. 3차 심 사에서 법안을 통과시킨다.

정족수는 재적 과반이며 법안의 통과나 개정의 경우에는 재석 과반으로 결 정된다. 그러나 헌법 개정, 대통령 탄핵, 전쟁에 관련된 사안은 재적 3/5 이 상으로 결정된다.

이렇게 의회를 통과한 법안은 대통령에게 송부된다. 만일 대통령이 의회를 통과한 법안에 거부권을 행사할 경우에는 반대 의견을 첨부해 의회로 제출 한다. 의회에서는 1차 심사를 하지 않고, 2-3차 심사만을 진행하며, 이때도 법안 자체가 아닌 대통령의 의견에 대해서만 심의를 하고, 재적 과반의 찬성 으로 법안을 통과시킨다. 의회를 통과한 법안은 의회 의장과 대통령의 서명 을 받아 21일 이내에 공포한다.

3. 대통령 선거 및 권한 1) 직선제 개헌

1993년 체코와 분리해 독립국가가 된 슬로바키아의 최초 헌법은 1992년 헌

법이었다. 이 헌법에서는 대통령 후보자가 대통령으로 선출되기 위해서는 의 회 재적 3/5의 지지가 필요했다.⁵⁾ 단원제인 슬로바키아 의회의 정원이 150명 이기 때문에, 슬로바키아 대통령으로 당선되기 위해서는 최소 91명의 지지가 필요했다. 그러나 1차 표결에서 이러한 조건을 충족시키는 후보자가 없을 경

5) Ústava Slovenskej republiky (1992), Čl. 101.

(16)

우 상위 2인을 대상으로 하는 2차 표결이 진행되며, 2차 표결에서도 재적 의 원의 3/5 이상의 지지를 얻는 후보자가 없을 경우 3차 표결로 이어진다. 이 과정을 거쳐서도 대통령을 선출하지 못할 경우 다시 새로운 과정을 반복한다.

1993년 2월 대통령 선거에서 3차 표결을 통해서 코바치(M. Kováč)가 106표

를 얻어 슬로바키아 초대 대통령으로 선출되었다.⁶⁾ 당시 코바치를 후보로 내 세운 제1당 민주슬로바키아운동(HZDS)이 74석을 차지하고 있었기 때문에, 코바치의 당선을 위해서는 17석이 더 필요했다. 따라서 민주슬로바키아운동

은 1, 2차 표결에서 독자 후보를 내세웠던 연정 파트너 슬로바키아 민족당

(SNS)와 민주좌익당(SDĽ)을 설득해 3차 표결에서 이들의 지지를 이끌어냈다.

이 과정에서 민족당과 좌익당은 코바치 지지의 조건으로 대통령 선출 이후 코바치의 당적 정리와 일상의 정치에 대한 개입을 하지 말 것을 요구했다.

대통령으로 선출된 이후 코바치는 민주슬로바키아운동에서 탈당했고 이후 총리 메치아르(V. Mečiar)와 심각한 갈등관계를 빚었다. 코바치는 대통령의 권한을 약화시키려는 메치아르를 비판하면서 대통령의 권한 축소로 총리가 권력을 독점하여 독재로 나가고 있다고 강조하고 총리가 사유화 과정에서 부패에 연루되었다는 문제를 제기했다.

메치아르는 대통령의 이러한 주장에 대해서 ‘민주적으로 선출된 내각과 권 위를 상실한 대통령 간의 전투’라며 적극 대응했고, 결국 의회에 대통령 탄 핵을 상정했다. 1995년 5월 실시된 의회 표결에서 찬성 80, 반대 40, 기권 30 으로 대통령 탄핵 요건인 재적 3/5이상의 지지를 얻는 데는 실패했다.

총리와 대통령의 갈등은 슬로바키아 헌법에 명기된 대통령의 권한과 총리 의 권한이 상당히 모호했기 때문이었다. 다른 의회제 국가들과 달리 당시 슬 로바키아 헌법에서는 대통령의 권한에 총리나 개별 각료의 부서를 요구하지 않았던 것이 총리-대통령의 권한 갈등으로 이어진 근본적인 원인이었다.⁷⁾

메치아르 집권기인 1994년에서 1998년까지 이어진 여-야의 심각한 정치적 갈등으로 인해 차기 대통령을 선출하지 못하는 사태가 벌어졌다. 1998년 7개 월 동안 5차에 걸쳐 대통령 선출을 시도했으나 모두 실패했다. 결국 슬로바

6) RFE/RL, “Friends and Partners: Linking US-Russia Across the Internet,” no. 31 (16 Feb. 1993).

7) S. Zifcak, “The Battle over Presidential Power in Slovakia,” European Constitutional Review, vol. 3, no.

3 (1995), pp. 61-65.

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키아 의회는 국가수반의 공석 기간이 길어지고 이 문제를 둘러싼 갈등이 모 든 정치부문으로 확산되는 것을 막기 위해 여-야 합의로 1998년 대통령 직선 제 개헌을 통과시켰다. 1998년 9월 총선에서 반-메치아르 연대가 93석을 차 지하여 대통령 간선제를 통해서도 대통령을 선출할 수 있는 의석을 확보하 고 있었지만, 이들도 대통령 직선제 개헌에 적극 찬성했다.

1998년 대통령 직선제 개헌으로 대통령 선출 방식이 완전히 바뀌었다. 가

장 먼저 대통령 후보자는 국회의원 15명 이상의 추천을 받거나 유권자 15,000명 이상의 서명이 첨부된 추천을 받아야 한다. 1차 선거에서 유효표의 절대 과반수를 득표한 후보자가 있을 경우 이 후보자가 대통령으로 당선되 지만, 1차 선거에서 그러한 조건을 충족시키는 후보자가 없을 경우 1차 선거

실시 14일 이내에 상위 1, 2위 후보자가 결선을 치른다.

2) 대통령 권한 변화

대통령 직선제 개헌에는 대통령 선출 방식의 변화뿐만 아니라 대통령의 권 한을 줄이는 내용도 포함되었다. 대통령의 권한 축소는 대통령과 총리의 모 호한 권한으로 인한 갈등을 피하고자 대통령의 권한에 총리 혹은 관련 각료 의 부서를 요구하는 측면으로 요약할 수 있다.

당초 직선 개헌을 추진한 목표는 대통령의 권한 강화가 아니라 의회제를 안정시키는 것이었고 대통령과 총리의 빈번한 갈등을 줄이고자 하는 것이었

1999년 (%) 2004년 (%) 2009년 (%) 2014년 (%)

후보자 1차 결선 후보자 1차 결선 후보자 1차 결선 후보자 1차 결선

R. 슈스터 47.37 57.18 V. 메치아르 32.73 40.08 I.가슈파로비치 46.71 55.53 R. 피초 28.0 40.61

V. 메치아르 37.23 42.81 I.가슈파로비치 22.28 59.91 I. 라디초바 38.05 44.47 A. 키스카 24.0 59.38 M. 바샤리오바 6.60 E. 쿠칸 22.09 F. 미클로슈코 5.42 R. 프로하스카 21.2

I. 므야르탄 3.59 R. 슈스터 7.42 Z. 마르티노바 5.12 M. 그냐즈코 12.9

자료: Volebná štatistika Štatistického úradu Slovenskej republiky.

표 10) 1999년 이후 대통령 선거

(18)

다. 즉, 대통령 직선제 개헌은 대통령에게 보다 많은 정당성을 부여해주는 것이 아니라 오히려 의회주의를 더 강화시키려는 목적이었다. 따라서 개헌을 통해 대통령과 총리가 갈등을 일으킬 만한 소지가 있었던 대통령 권한을 축 소시켰다.

새로운 헌법에서는 그 동안 대통령의 권한을 둘러싸고 가장 큰 논쟁거리였 던 대통령의 각료회의 주재권, 의회 참석권이 삭제되었고 고위 공직자의 임 명권도 줄어들었으며, 국민투표 요청권도 삭제되었다.⁸⁾ 1992년 헌법에서는 대통령의 내각회의 참여와 주재권을 보장하고, 내각과 각료들에게 보고서를 요청할 권리를 가지고 있었다.⁹⁾ 1993년 이후 대통령이 이러한 권한을 행사한 적이 한 번도 없었지만, 총리와 내각은 대통령의 이러한 권한이 의회와 내각 을 압박하는 정치적 목적으로 악용될 수 있다며 헌법재판소의 판단을 묻기 도 했었다. 그러나 1998년 개헌으로 대통령은 기존의 내각회의 참석 및 주재 와 의회 참여 등에 대한 권한을 잃었다.

헌법에는 여전히 대통령이 총리 임명권을 보유하고 있으며, 총리의 요청으 로 각료를 임명할 권리를 가지고 있다고 명시하고 있었지만, 사실 총리는 의 회 구성에 따라 결정되는 것이기 때문에 대통령이 의회의 구성과 의지에 반 해서 자의적으로 총리를 임명할 수는 없다. 대통령은 선거결과에 따른 의회 구성에 따라 그리고 의회의 의지에 따라 총리를 임명하는 의전적인 기능만 을 수행할 뿐이다.

대통령의 임명권 역시 상당히 축소되었다. 대통령은 헌법재판소 판사와 대 법원 판사 임명권을 가지고 있으나, 사법위원회가 제시한 복수 후보자들 중 에서만 선택할 수 있다. 동시에 대통령은 사면권과 특사권을 보유하고는 있 지만 개정헌법에서는 이러한 권한도 총리 혹은 관련 각료의 부서를 요구하 고 있다.

대통령의 권한 중에서 가장 중요한 것 중 하나가 입법 거부권이다.¹⁰⁾ 개정

10) 슬로바키아 대통령의 입법 거부권은 주로 비정치적인 분야에 집중되어 있다. 슈스터(R. Schuster) 대통령의 경우 1999년부터 2002년까지 모두 98건의 입법안에 대해 거부권을 행사함으로써 7개의 입 법안 중 하나 꼴로 거부권을 행사했다. 가슈파로비치의 경우 2005년까지 평균 10개의 입법안 중 하 나 꼴로 거부권을 행사했다. 이들이 행사한 거부권은 주로 비정치적인 분야에 집중되어 있었다. D.

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헌법에서는 대통령이 입법 거부권을 행사할 경우에는 내각의 동의를 구해야 하며, 대통령이 거부권을 행사한 법안을 재입법하기 위해서는 재적 과반의 찬성이 필요하다고 명시했다. 개헌 이전에는 대통령의 거부권을 단순 다수

(재석 과반)로 뒤집을 수 있었지만, 개정 헌법에서는 전체 의원의 절대 다수

(76석)로 규정하여 대통령 거부권에 대한 영향력을 높여주었다. 그러나 새로

운 헌법에서는 이전의 대통령 권한이었던 개헌을 위한 국민투표 요청권을 삭제했고, 개헌안에 대해서는 대통령이 거부권을 행사할 수 없도록 했다.

헌법에서는 대외정책을 대통령의 권한으로 두고 있다. 슬로바키아 헌법에 따르면 대통령은 대외적으로 국가를 대표하고, 국제조약을 협상하고 비준할 권한을 가지고 있다.¹¹⁾ 그러나 동시에 헌법에서는 대통령이 이러한 권한을 정부에 위임하든지 아니면 정부의 동의를 얻어 개별 각료에게 위임할 수 있 다고 되어 있다.¹²⁾ 전임 대통령들은 국제조약 협상에 직접 참여하지 않았고 그 비준에 대해서도 별다른 영향력을 행사하지는 않았지만, 2004년 가슈파로 비치(I. Gašparovič) 대통령의 경우는 EU헌법조약을 둘러싼 정치권의 논쟁에 서 자신이 직접 협상에 참여하고 그 비준을 책임지겠다고 선언하면서 총리 쥬린다(M. Dzurinda)와 대립각을 세웠다. 그러나 곧 대통령은 이러한 대통령 권한 주장에서 물러나 총리에게 권한을 위임했다.¹³⁾

헌법에서는 계속해서 대통령이 국가의 수반이자 행정부의 일부분으로 규정 하고 있지만, 의회와 내각에 대한 개입 가능성을 대폭 줄임으로써 실제로는 그나마 지니고 있던 명목적인 역할마도 축소시켰다. 더군다나 슬로바키아 대 통령은 취임 선서 이전에 이미 자신의 당적을 포기함으로써 정치적인 기반

Malová and M. Rybář, “Slovakia’s presidency: consolidating democracy by curbing ambitious powers,” in Robert Elgie and Sophia Moestrup (eds.), Semi-Presidentialism in Central and Eastern Europe (Manchester:

Manchester Univ. Press, 2008), pp. 180-200.

11) 흥미로운 점은 1992년 헌법에서는 대통령이 국내외적으로 슬로바키아를 대표한다고 규정했으나,

1998년 헌법에서는 대통령이 대외적으로 슬로바키아를 대표한다고 규정한 사실이다. 결국 국내의

대표자는 대통령이 아니라 총리라는 점을 적시한 것이다. Ústava Slovenskej republiky (1992), Čl. 101, (1); Ústava Slovenskej republiky (1999), Čl. 102, .

13) 같은 준-대통령제 국가로 분류되는 폴란드의 경우에도 대통령의 대외정책 권한을 둘러싸고 대통 령과 총리의 갈등이 있었다. 2008년 10월 브뤼셀 유럽이사회에 참석하려던 대통령 카진스키(L.

Kaczyński)와 이에 반대한 총리 투스크(D. Tusk)는 결국 모두 회의에 참석했다. 이 과정에서 당초 회

의 참석이 예정되었던 재무장관은 참석하지 못했다. A. Fuksiewicz, “The Polish Parliament under the Lisbon Treaty adaptation to the institutional reform,” Research Reports Policy Papers (Warsaw:

Fundacja Instytut Spraw Publicznych, 2011), pp. 1-22.

(20)

을 스스로 버리는 전통을 갖고 있기 때문에, 일상 정치에 개입할 여지는 거 의 없다. 대통령의 당적 포기가 헌법적인 의무조항은 아니지만 과거 체코슬 로바키아 시절부터 이어진 대통령의 중립성 그리고 당파의 이해가 아닌 국 민 전체의 이해를 대변하는 인물로서의 이미지는 계속해서 이어지고 있다.

동시에 대통령 집무실의 인력 역시 대통령이 정치적인 문제에 개입하기에 턱없이 부족하기 때문에 실제로 대통령이 일상 정치에 개입할 여지는 거의 없어 보인다.¹⁴⁾

14) 예를 들어 2004년 대통령 궁의 인력은 모두 82명이었으며, 2005년에는 90명에 불과했다. 여기에는 단순 노무직이나 기술직이 포함되고 있기 때문에, 대통령이 어떤 정책에 대해 보다 전문적인 정보 를 통해 총리와 내각과 경쟁하기는 사실상 불가능하다. D. Malová and M. Rybář (2008), p. 190.

정치적 권한 임명권 의전적-상징적 권한

군통수권 총리 서훈권

법안 거부권 총리가 제안한 각

료 국가수반

헌법안 거부권 헌법재판소 의회 개회권

입법안 발의권 대법원 특사령

대통령령 반포 판사 사면권

개헌 발의 검찰총장 시민권부여

의회 특별회기 요청 중앙은행장 망명권부여

비상 대권 행사 안보위원회 기소중지권

의회 회기 참석 고위 경찰 외국대사 신임장

의회연설 혹은 전달 군 고위급 인사 법안 서명 내각회의 소집

대사임명권

법안 공포

내각 회의 참석 의회 해산

정부 보고서 요청

국민투표 요청 선거 요청

의회비준 조약 체 결

공직자 선서 수용 임시내각임명 헌법상의 권한 / 조건적 혹은 총리(각료) 부서가 필요한 권한 / 권한 없음

표 11) 직선제 개헌 이후의 권한 변화

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4. 사법제도

슬로바키아의 사법제도는 일반법원과 헌법재판소로 구성되어 있고, 다시 일반법원은 지역법원(54), 지방법원(8), 대법원으로 구성되어 있다. 지역법원 은 민사, 형사소송 1심, 지방법원은 2심을 담당하며, 행정소송의 경우에는 지 방법원이 1심을 담당한다. 대법원은 지방법원과 특별형사재판소 판결에 대 한 항소심을 담당한다.

3개의 군사법원과 최고 군사법원, 특별형사재판소도 운영되고 있는데, 특별

형사재판소의 경우는 부패와 같은 중대범죄를 다룬다.

슬로바키아는 사법관료제(career judiciary)를 시행하고 있으며, 2002년까지 헌법재판소 판사와 대법원 판사는 의회가 추천하여 대통령이 임명했으며, 다 른 판사들은 법무부의 추천으로 의회가 임명했다.

그러나 2002년에 18명의 판사, 법학교수, 전문가로 구성되는 사법위원회 설

립법이 통과되면서, 헌법재판소 재사를 제외한 모든 판사는 사법위원회가 판 사를 추천하고 대통령이 임명하는 방식으로 바뀌었다. 사법위원회에서는 판 사 제재, 사법부 예산 등과 같은 부분도 담당한다.

사법위원회의 특별윤리위원회에서 판사를 제재하는데, 윤리위원회는 사법

위원회 1인, 의회 2인, 법무부 2인의 비율로 구성되어 있어 사실상 정치적

영향력으로부터 독립적이지 않은 구조를 갖고 있다.

2001년 이전까지는 의회가 20명의 헌법재판소 판사 후보자 명부를 대통령

에게 제안하고 대통령이 이중에서 10명을 임명하는 방식이었다. 그러나 2001 년 개헌을 통해서는 의회가 26명의 후보자를 제안하고 대통령이 이중 13명 을 헌재 판사로 임명하는 방식으로 바뀌었다. 헌법에 사법부의 독립성이 명 시되어 있고 판사가 종신제로 임명되지만, 헌법재판소 판사의 임기는 12년

(이전 7년)으로 고정되어 있다. 헌법재판소 판사 후보자의 자격은 법학석사

학위 이상 취득자, 40세 이상, 법조활동 15년 이상인 자로 한정된다.

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슬로바키아는 배심원 제도를 시행하지 않지만, 지역법원에서는 지역의회가 선출한 심사위원(lay jury)이 재판에 참여한다. 보통 판사와 함께 두 명의 심 사위원이 참여한다.

검사는 법학 석사학위 취득자, 무범죄 증명자, 25세 이상, 3년간의 검사 교 육이후 국가고시에 합력한 자로 검찰총장의 추천으로 의회가 임명한다.

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폴란드 체제 전환 연구: 원탁회의에서 대화와 타협으로 이룬 폴란드 체제 전환

김 용 덕 (한국외국어대학교 폴란드어과 교수)

목 차

. 들어가는 말

. 1989년 원탁회의까지 1. 난국 타개 시도

2. 폴란드인민공화국의 전환기 3. 시민위원회 탄생

4. 원탁회의 대화 . 1989년 6월 선거

. 마조비에츠키 정부(1989-1990년) 1. 대통령 선출

2. 키쉬짴의 내각 구성 시도 3. 마조비에츠키 정부 탄생 4. 체제 변화

5. 새로운 정치 무대 형성 . 나가는 말

참고자료 : 체제 전환이후 변화한 폴란드 정치 제도

(정부 형태, 입법부, 사법부, 선거 제도)

. 들어가는 말

1989년에 폴란드에서 사회주의 체제가 붕괴됐다. 늘 그렇듯이 폴란드의 사

회주의 체제도 외부로부터 충격이 오기 전에 이미 내부적으로 그 몰락이 시 작됐다. 하지만 폴란드 제2공화국과 마찬가지로 제3공화국의 탄생에도 무엇 보다 외적 요인이 결정적 영향을 미친 것은 자명하다. 폴란드 역사에서 가장 암울한 시기를 소위 삼국분할 시대라 부른다. 16세기에 러시아를 호령하며

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최전성기를 자랑하던 폴란드는 17세기부터 서서히 패망의 길로 들어서더니,

결국 1795년에 주변 삼대 강대국인 서쪽의 프로이센(독일), 남쪽의 오스트리

아, 동쪽의 러시아에 의해 세 번에 걸쳐 국토가 분할되며 지도에서 사라지고 말았다. 이후 1918년에 재생하기까지 123년에 걸친 식민 시대를 바로 삼국분 할 시기라 부르고 있다. 우리가 폴란드하면 떠올리는 쇼팽이나 퀴리부인 등 은 바로 이 시기에 활동하던 인물들이다. 폴란드 분할을 둘러싸고 의기가 투 합하던 삼국은 제1차 세계대전 당시 한편으로는 독일과 오스트리아가 동맹 국으로, 다른 한편으로는 러시아가 연합국으로 나뉘어 전쟁을 치렀다. 그리 고 주지하다시피 군주제의 해체와 함께 독일과 오스트리아는 패전국이 되고, 러시아는 1917년의 공산주의 혁명으로 내분에 휩싸이게 됐다. 바로 이처럼 분할 삼국이 모두 최악의 상황으로 전락하게 되는 최적의 상황에서, 폴란드 는 오매불망하던 독립을 되찾게 된다. 그리고 123년 만에 탄생하는 폴란드는 제2공화국이라 불리게 된다. 하지만 1918년에 세워진 제2공화국 체제는 1939 년에 히틀러의 나치 독일이 폴란드를 침공하면서 일으킨 제2차 세계대전으 로 다시 지도에서 사라지게 되는 비운을 겪게 된다. 당시 폴란드가 겪은 고 통은 아우슈비츠 강제수용소로 대변된다. 1945년에 전쟁이 끝나고 폴란드를 기다리는 것은 자유가 아닌 소련이 주도하는 강요된 공산주의 체제였다. 히 틀러의 독재가 스탈린의 독재로 바뀌었을 뿐이다. 이후 폴란드인들은 1956 년, 1970년, 1980년 등에 걸쳐 끝없는 민주화 투쟁에 나선다. 그리고는 1980 년대 말에 전설적인 노조위원장인 레흐 바웬사가 주도하는 저 유명한 솔리 다르노시치 자유노조 운동으로 마침내 진정한 자유와 민주를 쟁취하게 된다.

공산주의 체제의 인민폴란드공화국이 이제 “인민”이라는 문구를 빼버리며 폴 란드 제3공화국으로 재탄생했다. 하지만 이와 같은 내적인 민주화 운동만으 로는 성공을 거두기 어려웠을 것이다. 1956년의 부다페스트 혁명이나 1968년 의 프라하의 봄에서 보듯이, 소련이 주도하는 소비에트 블록이라는 견고한 요새가 공산주의 제국의 와해를 허용할리는 만무했기 때문이다. 하지만 1980 년대 중반부터 소련 제국 내에서 단단해보이던 철옹성에 조금씩 틈이 보이 기 시작했다. 그리고 그 시작은 1985년에 젊은 미하일 고르바초프가 소련 공 산당 서기장에 임명되면서 찾아왔다. 바로 이런 소련 내에서의 변화가 폴란

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드에서 공산주의 체제가 붕괴하는데 결정적 원인으로 작용한 것이다. 폴란드 제3공화국의 탄생은 바로 이런 외적 요인이 내부에서 일어난 민주화 운동과 맞물리면서 나온 결과이다.

폴란드에서의 체제 전환, 그리고 이후 점차적인 공산주의 독재 체제의 붕 괴는 외부와 내부 요인의 결합으로 인한 결과였다. 체제가 전환되는 원인으 로 작용한 가장 중요한 배경들로 다음과 같은 사실을 들 수 있다. 동유럽에 대한 소련의 정책 변경, 1980년대 중반부터 악화돼가던 폴란드의 사회 분위 기, 공산주의 국가의 통제 폐지와 자신만의 고유한 사유화 과정, 민주 야권 과 가톨릭교회의 활동 등. 새로운 폴란드가 탄생하는 뿌리는 공산주의 폴란 드를 계속해서 침식하던, 1956, 1970 그리고 1980년의 위기로 대표되는, 연속 적인 민주화 단계에서 찾아볼 수도 있다. 이러한 중대 사건들은 소련으로부 터 강요된 체제에 대한 폴란드 민족의 독립심 강화뿐만 아니라 모스크바 제 국으로부터 당시 폴란드 공산 정권의 자주성 확대를 초래했다. 폴란드 공산 정권의 실질적인 몰락은 보이치에흐 야루젤스키 장군의 정부가 처음으로 자 유화 조짐을 보인 1986년에서야 시작됐다. 이 당시 나타난 과정은 향후 폴란 드 제3공화국의 체제가 형성되는데, 그리고 제3공화국을 주도하는 정치 및 경제 세력이 형성되는데 결정적 영향을 미쳤다.

. 1989년 원탁회의까지

폴란드가 123년 만에 독립을 쟁취하는 제2공화국의 창출 기점은 제1차 세 계대전이 발발하는 1914년부터라고 할 수 있다. 반면 공산주의 체제의 폴란 드가 민주주의 체제로 전환하는 제3공화국이 시작하는 시기가 언제부터인지 정하기는 매우 모호하다. 새로운 민주주의 폴란드의 뿌리는 공산주의 체제를 계속하여 침식하던 1956, 1970, 1980년에 있은 위기 때부터 찾을 수 있다. 이 러한 중대 사건들은 소련으로부터 강요된 체제에 대한 폴란드 민족의 독립 심 강화뿐만 아니라 모스크바 제국으로부터 당시 폴란드 공산 정권의 자주 성 확대를 초래했기 때문이다. 그러나 공산주의 폴란드의 붕괴가 오직 폴란 드 내부적 요인에 의한 것만은 아니었다. 제2공화국이 당시 폴란드를 분할

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지배하던 강대국 사이에서의 전쟁 덕택으로 이루어진 것처럼, 미하일 고르바 초프가 정권을 잡은 1985년부터의 소련 내 상황이 폴란드 제3공화국 창출에 지대한 영향을 미쳤다.

1. 난국 타개 시도

1986년 만해도 폴란드 공산당 서기장이던 보이치에흐 야루젤스키 장군과 그 동료들은 5년 전에 있은 계엄령으로 세워진 정권이 오래갈 것으로 믿었 다. 바로 이해에 있은 제10차 폴란드 공산당 전당대회에서 계엄령 이후 “정 상화된” 5년간의 정치가 그 성공을 인정받았다. 공산당 지도부에 야루젤스키 장군과 경쟁할 수 있는 라이벌은 이제 아무도 없었다. 체제에 반대하는 민주 세력은 그 힘이 약했으며, 근시일내에 이런 상황은 변함없으리라 믿어졌다.

그리고 국제무대에서 계엄령으로 실추된 이미지를 폴란드 공산 정부는 점차 회복하고 있었다. 1986년 9월에 있은 사면으로 거의 모든 민주 인사들을 포

함하는 225명의 정치범이 석방됐다. 그 후 곧바로 공산당 서기장 야루젤스키

를 보좌하는 56인으로 구성된 고문위원회가 세워졌다. 재야 민주계 인사들도 일부 포함된 이 위원회는 당시 정권이 국민 사이에서 동의를 이끌어내는 것 이 그 목적이었다. 그러나 사면이나 고문위원회 창설이 정부에 유화적이던 일부 민주 인사들이 희망한 것과 같은 개방 정책의 시작은 아니었다. 반면 이런 조치들은 외국과 폴란드 국내 여론에 대한 지배 권력의 이미지 개선을 위한 선전책에 불과했다.

당시 상황에 비추어보면 매우 과감했던 이런 자유화 조치들은 적어도 폴란 드 국내에서 공산 정권이 예상한 결과를 가져오지는 않았다. 반대로 1986년

에서 1987년으로 넘어가는 시기에 사회 분위기가 급격히 악화됐다. 이것은

여론조사 기관에 의한 통계를 보면 알 수 있다. 1985년 12월에 실시된 여론 조사에 따르면 폴란드 경제에 대한 부정적인 답변이 46%이었던 반면, 1986

년 4월에는 55%, 12월에는 58.5%로, 그리고 이듬해 1987년 4월에는 69.1%로

꾸준히 증가한 것으로 나타났다. 정치 상황에 대한 평가도 계속 악화돼갔다.

이런 여론조사 결과에 대해 지배 그룹의 일부, 특히 1986년에 구성된 3인으

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로 구성된 야루젤스키를 위한 특별자문단이 관심을 보였다. 이 자문단은 야 루젤스키에게 올리는 경고성 보고서를 여러 번에 걸쳐 작성했다. 이런 보고 서를 특징짓는 것으로 위원 중 한명은 다음과 같이 회상했다. “근시일내에 사회 충돌로 유발되는 위기 상황이 발생하여 정치 변화와 지배 그룹의 일부 가 대체되는 현상이 벌어지는 것이 불가피할 것으로 우리는 예상했다.” 불리 한 사태 발생을 예방하기 위해 우리 자문단은 야루젤스키에게 “장군이 이런 사회 불만에 직접 맞서며, 당이 입안한 나태하고 비생산적인 조악한 정책을 개선하도록” 건의했다. “우리는 전면적인 사면 발표, 국민 투표 실시, 독점 체제 폐지 등등을 제의했다.” 또한 급격한 경제 계획 선언과 레흐 바웬사를 자문위원회에 참여시키는 조치 등도 건의했다.

그러나 야루젤스키 장군은 이런 프로그램이 지나치게 급격하다고 생각했 다. 하지만 이와 동시에 아무런 변화가 없는 당시 정책을 계속 유지하는 것 이 불가능하다는 점도 잘 알고 있었다. 그래서 3인 자문단의 과감한 권유가 왜곡된 형태로 나타나게 된다. 급격하고 과감한 정치, 경제 변화를 대신하여 찬성표가 나올 수밖에 없는 질문 2개를 국민 투표에 부치기로 정해졌다. 그 질문은 다음과 같았다. 2,3년간의 과도기를 거쳐야하는 생활수준을 급속히 향상시키는 과감한 경제 재생 계획이 의회에 상정됐는데, 이에 찬성하는가?

지방자치제 강화, 시민권 확대, 국가 통치에 시민 참여 확대를 목적으로 하는 폴란드의 정치 민주 모델을 찬성하는가? 1987년 11월 29일에 치른 국 민 투표 결과는 공산당 정부 내에서 완전한 실패로 받아들여졌다. 후에 야루 젤스키 자신이 회상하듯이 “불운하게도 국민 투표는 긍정적 결과를 낳지 못 했다. 당시 이것은 나에게 있어 전환기가 아니었다면 정치적으로, 사회적으 로, 정신적으로 매우 중요한 결정적인 순간이었다.” 당시 외무장관이자 정치 국원이었던 오줴호프스키는 다음과 같이 국민 투표 결과를 잘 표현했다. “국 민 투표 후 발버둥침 그 자체가 시작됐다. 결국에 가서는 파국으로 끝날 수 밖에 없었던, 어떻게든 유지해보려는 시도들 ... 국민 투표 때부터 파업 때까 지의 중요한 시간이 낭비됐다.” 1987년 말에 자체적인 “앞으로의 전진” 계획 이 무너짐에 따라, 야루젤스키 그룹은 새로운 각본을 실행에 옮기기 시작했 다. 즉 정부 통제 하에 민주 인사 중 일부 온건파를 권력에 동참시켜, 앞으

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로 있을 인기 없는 경제 정책에 대한 책임을 이들에게 떠넘기는 계획이 세 워졌다.

1980년대 후반기에 재야 민주 세력은 여러 갈래로 나뉘었으나, 계속하여

최대 세력은 자유노조 깃발 아래로 모였다. 바웬사를 선두로 자유노조 지도 자 대부분은 공산주의 체제의 급격한 변화가 어렵다고 믿어, 노조의 합법화 와 점진적인 체제의 자유화를 가능케 할 수 있는 공산당 지도부와의 대화 가능성을 모색했다. 이런 협상파들은 예를 들면 의회에서 30%의 민주파 의 석 확보와 같은 공산 정부와의 “현실적인” 대화의 필요성을 광범위하게 강조 했다. 자유노조 운동가들 중 상당수도 이와 유사한 제안을 내세웠다. 정권과 의 이해를 추구하던 바웬사 또한 이런 주장에 동의했다. 그러나 바웬사와 자 유노조 그리고 민주계 인사들이 추구하던 협상 시도는 당시 공산 정권을 대 화의 장으로 유도하지는 못했다. 공산 정권으로부터 아무런 협상 시도가 없 음에도 불구하고, 1987년 내내 자유노조의 바웬사 측근 그룹은 계속해서 대 화 시도를 추구했다. 결국 1988년 2월에 와서 공산 정권 측에서 반응을 보이 기 시작했다. 그리고 그 시작점은 1987년 12월 5일, 즉 야루젤스키 지배 집 단이 정치적 절망에 빠져있던 국민 투표 2주 후였다. 비록 양편 모두 상호 불신에도 불구하고 협상에 참여할 심리적 토대는 이미 준비돼있었으며, 공산 정권과 바웬사를 중심으로 하는 재야 민주 인사 일부를 대화 테이블에 앉힐 동기만이 부족할 뿐이었다. 그리고 모든 것은 노동자 파업에서 시작됐다.

1988년 4월 25일에 비드고쉬츠 시의 교통 노동자들의 파업이 시작됐다. 이

파업은 자유노조의 참여가 없이 순수하게 임금 문제로 인해 시작됐으나, 그 후 연이은 파업의 발화점이 됐다. 다음날 크라쿠프 시의 레닌제철소 노동자 일부가 파업을 일으켰다. 이 파업에서는 임금 인상 외에도 계엄령 당시 해고 된 자유노조원들의 복직 요구도 제시됐다. 4월 29일에 휴업을 단행한 스탈로 바 볼라의 제철소 노동자들은 제철소 내 자유노조의 활동을 합법화하라는 좀 더 강경한 요구를 내세웠다. 스탈로바 볼라의 파업은 곧바로 수그러지나,

5월 2일에 그다인스크의 레닌조선소에서 스트라이크가 발생했다. 이 당시 공

산당 지도부는 바웬사가 공산당 앞으로 보낸 대화 제의를 검토하고 있었다.

5월 3일 자유노조 고문인 비엘로비에이스키는 공산당중앙위원회 비서인 찌