정보공개법제에 관한 비교법적 연구

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VOL.49 .. 2015 WINTER

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1. 연구의 목적

일본은 우리나라에 이어 아시아에서 두 번째로, 1999년 정보공개법을 제정하여 2001년부 터 시행하고 있다. 우리나라의 거의 모든 다른 분야의 법제가 일본의 것을 벤치마킹 내지는 참고로 하여 제정된 것과는 달리, 정보공개법 분야의 법제는 우리나라의 것이 오히려 일본 법제의 전범(典範)이 되었다고 할 수 있다.

그러나 법률의 제정, 시행이 늦었다고 하여 법제의 정비와 실제 운영의 면에서도 우리의 그 것에 비하여 늦었다고 할 수는 없다. 정보공개청구권자, 정보공개 대상기관, 비정보공개의 범위 등과 관련한 규정 및 실제 정보공개 운영현황에 있어서도 우리나라의 그것보다 오히 려 앞서 있다는 평가를 받기도 한다. 따라서 일본의 정보공개법제는 우리나라의 정보공개 법제의 정비에 많은 시사점을 줄 수 있을 것이고, 현행 정보공개 법제의 문제점과 개선방향 을 연구함에 있어서 일본 정보공개 법제에 대한 연구는 필수적이라고 할 것이다.

2. 일본 정보공개법제의 주요 내용

가. 현행법의 구조

일본에서는 정보공개 대상기관에 따라 법이 나뉘어져 있는데, 이는 행정기관이냐 기타 독 립행정법인 등이냐에 대한 차이일 뿐, 청구권자, 청구절차, 불복절차 등에 관하여는 양자 가 동일하다고 보아도 무방하다. 위 법률들의 정식 명칭은 다음과 같다. ‘행정기관이 보유 하는 정보공개에 관한 법률’과 ‘독립행정법인 등이 보유하는 정보공개에 관한 법률’이 그 것이다. 전자의 법률은 1999. 5. 14. 공포되어 2001. 4. 1.부터 시행되었고, 후자의 법률은 2001. 12. 5. 공포되었고, 2002. 10. 1.부터 시행되었다.

나. 법률의 주요 내용

1) 총칙 | 우선 정보공개법제의 목적으로 국민주권의 실현을 거론하고 있다. 이는 우리나라 의 법제가 국민의 알권리에 복무한다는 점을 명시하고 있는 점과 대비된다.

정보공개 대상기관은 위에서 언급한 바와 같이 행정기관과 독립행정법인으로 구분하고 있 다. 우리나라의 법제가 공공기관과 교육기관으로 구분하고 있는 것과 대비된다. 따라서 일

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글 김래영 (단국대학교 법과대학 교수) 한국법제연구원 2015년 수시연구과제

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본에서는 사립대학의 경우 정보공개 대상기관에서 제외되어 있다. 또한 의회와 재판소를 정보공개대상기관에서 제외하고 있는 것이 특징이다. 이에 대하여는 일본국헌법이 의회회 의 공개의 원칙과 재판공개의 원칙을 천명하고 있음에도 이들 기관이 보유하고 있는 정보 를 공개대상에서 제외할 아무런 근거를 찾을 수 없다는 점에서 비판의 목소리가 높다. 다만 일본에서의 천황 지위의 특수성에도 불구하고 궁내청이 정보공개 대상기관에 포함되어 있 다. 공공기관으로는 내각부, 검찰청, 경찰청 등 43개 기관이 대상이고(특수목적의 여러 추 진본부들 역시 모두 정보공개 대상기관이나, 조사결과 산정에서는 내각관방에 포함시키므 로 공식적인 대상기관 숫자는 줄어든다), 독립행정법인은 국립대학법인과 국책연구소 등 202 법인이다.

공개대상이 되는 정보는 행정기관의 직원이 직무상 작성하였거나 취득한 문서, 도면 및 전 자기록(전자적 방식, 자기적 방식 기타 사람의 지각에 의하여 인식할 수 없는 것)으로서, 해 당행정기관의 직원이 조직적으로 사용하고 해당행정기관이 보유하고 있는 것을 말한다.

이 규정은 정보공개의 대상이 정보 자체가 아니라 기록매체를 대상으로 하는 점에 그 특징 이 있다. 우리 정보공개법 제2조 제1호가 ‘문서·도면·사진·사진·필름·테이프·슬라 이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항’이라고 하여 정보 자체를 공개대상으로 하고 있는 것과 비교된다.

2) 개시청구 | 일본 정보공개법은 개시청구권자에 외국인을 포함시키고 있다. 그 외국인의 거주지가 일본국 내인지 외국인지를 불문한다. 우리 법제는 시행령에서 일정 범위의 외국 인을 청구권자로 규정하고 있는 것과 비교된다.

개시청구는 서면 또는 전자적 방법에 의하여 할 수 있다.

개시청구된 정보 중 다음의 정보는 공개하지 않을 수 있다. ① 개인에 관련된 정보, ② 법인 그 밖의 단체에 관련된 정보 또는 상업을 영위하는 개인의 당해 사업에 관계된 정보, ③ 공 개됨으로서 국가안전을 해칠 우려, 외국 또는 국제기관 등의 신뢰관계에 손상을 줄 우려 또 는 외국 또는 국제기관등과의 교섭상 불이익을 줄 우려가 있다고 행정기관의 장이 인정함 에 상당한 이유가 있다고 인정하는 정보, ④ 공개됨으로써 범죄의 예방, 진압 또는 수사, 공 소유지, 형의 집행 그 밖에 공공의 안전과 질서를 유지하는데 지장을 줄 우려가 있는 정보 로서, 행정기관의 장이 상당한 이유가 있다고 인정하는 정보, ⑤ 국가기관, 독립행정법인

등, 지방공공단체 및 지방독립행정법인의 내부 또는 상호간의 심의, 검토 또는 협의에 관한 정보로서, 공개됨으로써 솔직한 의견교환 또는 의사결정의 중립성이 부당하게 손상될 우 려, 부당하게 국민에게 혼란을 초래할 우려 또는 특정한 사람에게 부당하게 이익 또는 불이 익을 줄 우려가 있는 정보 등이 그것이다.

행정기관(또는 독립행정법인)의 장은 위와 같은 불개시사유가 있는 경우에는 부분개시를 결 정할 수 있고, 나아가 개시청구에 관계된 행정문서에 불개시정보가 기록되어 있는 경우라고 하더라도, 공익상 특히 필요하다고 인정될 때에는 개시청구자에 대하여 당해 행정문서를 개 시할 수 있다. 또한 개시청구에 대하여 당해개시청구에 관계된 행정문서가 존재하는지 여부 를 답하는 것만으로도 불개시정보를 개시하는 것이 될 때에는 행정기관의 장은 당해행정문 서의 존부를 밝히지 않고 당해 개시청구를 거부할 수 있다. 이는 국제적으로 외교관계 특히 군사와 관련된 정보의 공개와 관련하여 주로 사용된다고 할 수 있다.

3) 개시의 실시 | 행정기관의 장은 개시, 불개시, 타기관에의 이송 등을 결정할 때에는 그 결정내용 및 그 취지를 청구인에게 통지하여야 한다. 또한 개시대상 문서에 개시청구자 이 외의 자에 관한 정보가 기록되어 있는 때에는, 행정기관의 장은 개시결정을 할 때에 당해 정보에 관계된 제3자에 대하여 개시청구에 관계된 행정문서의 표시 기타 정령에 정한 사항 을 통지하고, 의견서를 제출할 기회를 부여할 수 있다.

4) 개시 등에 대한 불복 | 정보의 개시 결정 등에 대하여 불복신청을 할 수 있다. 불복신청이 있는 때에는 행정기관의 장은 정보공개·개인정보보호심사회에 자문을 반드시 거쳐 불복 신청을 기각하거나 인용하여야 한다. 특이한 점은 정보개시결정에 대하여 제3자(공개대상 정보에 제3자에 관한 내용이 포함된 경우에 한한다)도 불복신청을 할 수 있다는 것이다.

3. 정보공개현황

일본의 정보공개 현황 실례를 살펴보면, 행정기관의 2013년도의 경우 94,464건의 신청 건수 대비 93,199건의 개시결정이 내려져 97.6%의 높은 인용율을 보이고 있다. 기각사유 를 살펴보면 불개시결정 건수 56,066건 중 불개시정보에 해당한다는 이유가 53,798건으

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로 96%의 비율을 보이고 있다. 또한 불개시정보 중에서도 개인에 관한 사항이 43,569건 (81%), 법인에 관한 사항이 44,417건(82.6%)로 압도적 다수를 차지하고 있다. 존부응답거 부도 313건(0.6%)를 차지하고 있다.

일본에서 위와 같이 인용율도 높고, 불개시정보 건수 역시 높게 나타나면서 양자 사이의 불 일치를 보이고 있는 것은 통계 분석시 그 사유를 중첩적으로 적용하기 때문이다. 가령 일부 개시의 경우 개시된 부분으로서는 인용에 포함되지만, 불개시부분은 기각에 포함되어 중 첩적으로 산정되는 것이다. 개인이나 법인(양자 모두에 해당하는 경우를 포함한다)에 관한 사항도 중첩적으로 산정된다.

한편 독립행정법인의 2013년도의 경우, 7,205건의 신청건수 대비 6,338건의 개시결정이 내려져 81.1%의 높은 인용율을 보이고 있다. 기각사유를 살펴보면 불개시결정 건수 3,329 건 중 불개시정보에 해당한다는 이유가 2,722건으로 81.8%의 비율을 보이고 있다. 또한 불개시정보 중에서도 개인에 관한 사항이 1,998건(73.4%), 법인에 관한 사항이 1,605건 (59%)로 압도적 다수를 차지하고 있다. 존부응답거부도 33건(1.0%)를 차지하고 있다.

4. 판례의 입장

일본의 정보공개법제에 대한 판례를 전체적으로 보았을 때, 그 입법취지와는 달리 판례는 정보공개를 우선시한다고 볼 수는 없다. 간단하게 판례 동향을 살펴보도록 한다.

첫째, 행정기관이 ‘보유’하는 문서를 해석함에 있어서 문서관리의 법적 권한 뿐 만 아니라 공개대상 문서를 현실적으로 지배, 관리하고 있는지 여부도 고려하여야 한다고 함으로써 대상문서의 범위를 좁게 보고 있다.

둘째, 행정기관(지방자치단체)장의 접대비, 식대 등에 관하여는 지출 상대방의 개인정보는 개인정보보호법에 따라 보호되어야 하고, 비공개정보에 해당한다고 보고 있다.

셋째, 국가방위정책과 관련하여서는 일본 최고재판소가 정보공개의 입법취지를 우선시한 다 볼 여지도 있으나, 시(市)에 제출된 자위대시설건축계획확인통지서(첨부도서 포함)를 공개하라는 것으로, 시장이 특별한 방위비밀정보가 포함되어 있지 않다고 밝힌 사건이므 로 이를 일반화할 수는 없다고 볼 것이다.

넷째, 최고재판소는 소위 ‘독립된 일체의 정보’라는 개념을 사용하고 있다는 점이다. 정보

공개법 제6조가 공개정보와 비공개사유가 있는 정보가 혼동되어 있는 경우, 특별한 사유가 없는 경우에는 공개정보는 공개하라는 취지임에도 불구하고, 최고재판소는 공개대상기관 으로서는 양자를 구분하여 공개할 수 있는 사항만을 공개할 의무가 없고, 국민으로서도 공 개할 수 있는 부분만을 공개하도록 요구할 권리는 없다고 판단하고 있다는 점이다. 가령 접 대의 대상이 된 사람에 대한 정보가 개인정보로서 비공개사유에 해당하면, 접대의 원인과 접대금액 역시 독립된 일체의 정보로서 비공개대상이 된다는 것이다.

5. 결론 : 우리나라에의 시사점을 대신하여

우선, 정보공개대상기관을 보면 우리나라가 공공기관 뿐만 아니라 교육관련기관까지 포함 하여 일본보다 그 대상을 확대하고 있는바, 교육의 공공성을 규정하고 있는 헌법 정신에 비 추어 우리나라의 법제가 타당하다. 일본은 국공립대학법인만이 그 대상이다. 또한 국회와 법원을 대상기관에 포함하고 있는 것도 우리나라 법제가 우수하다고 하겠다.

다음으로 법률에서 외국인을 청구권자로 명시한 것은 일본의 법제를 참고하여야 한다.

공개대상이 되는 정보도 일본이 정보 자체가 아니라 기록매체를 대상으로 하고 있는 반면, 우리나라는 정보 자체를 공개대상으로 하고 있어, 우리나라의 법제가 우수하다.

그러나 정부가 공표하고 있는 정보공개현황공표는 일본의 그것이 우세하다고 할 수 있다.

개별 연도별로, 개별 사유별로, 소송현황까지도 상세히 공표하고 있다. 나아가 각 지방자 치단체별로 정보공개종합안내소를 설치, 운영하고 있는 것도 본받을 만하다.

마지막으로 판례의 경우 우리나라와 대동소이하나, 오히려 정보공개의 범위를 좁히고 있 는 법리를 면밀히 검토하여 반면교사로 삼아야 할 것이다.

정보공개법제에 관한 비교법적 연구 - 일본

QR코드를 스캔하면 한국법제연구원에서 발간한

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