현대 사회에서 국가가 직면하는 위기의 형태는 전통 사회의 그것과는 매우 다르다. 이것은 단지 위기가 가 져오는 재난의 규모에만 해당하는 것이 아니라 위기의 종류와 성질에 있어서도 그렇다. 대량살상무기로 무장 된 국제적 테러단체의 위협이나 사이버상의 공격, 기후 변화에 따른 대규모 자연재난과 같은 위기상황은 과거 에는 존재하지 않았던 새로운 형태의 위기유형이다. 다 양한 형태의 현대적 위기상황에 효과적으로 대처함으 로써 국가의 안전과 국민의 생명·재산을 보호하기 위 해서는 위기상황에 효과적으로 대응하기 위한 체제가 평시에 준비되어 있어야만 한다. 그리고 위기상황에 대 처하기 위한 자원은 한정되어 있기 때문에 위기에 대한 준비는 한정된 자원을 가장 효율적으로 관리·운용할 수 있는 것이어야 한다.
위기관리조직이라는 측면에서도 국가 차원의 위기를 종합적·체계적으로 관리할 기구가 마련되어 있지 않 다. 현재 위기관리업무는 개별 법령에 근거해 각각의 위기유형에 따라 국가안전보장회의, 대통령실 국가위 기상황센터, 국가정보원, 행정안전부, 국방부 등으로 주관과 책임이 나뉘어 있다. 그런 이유로 통합적 위기 관리에 필요한 컨트롤 타워가 없고 위기관리조직 간의 커뮤니케이션에도 한계가 있다는 지적이 있다.
나아가, 현행 우리나라의 위기관리 법제는 과거 군사 독재·권위주의적 정부체제의 영향을 받아 위기사태의 요건과 대응체계의 발동절차를 지나치게 엄격하게 규정 하고 있고, 또한 전시와 평시라는 이분법적 체계로 되어 있어 다양한 형태로 전개되는 현대적 위기유형과 사태에 리포트 브리핑 1
국가위기관리 법제의 개선방안에 관한 연구
강 현 철 외 1인 _ 한국법제연구원 행정법제연구실 연구위원 [email protected]
효과적으로 대응하는 데 한계가 있다. 각종 위기관리 법 제가 상당 부분 비밀자료로 분류·관리되고 있어 유사 시 신속한 대응이라는 측면에서도 문제가 있다.
한편, 전쟁이나 경제위기와 같은 국가위기에 처하여 국가의 존립과 헌법 질서를 수호하기 위한 위기관리 관 련 법령들은 그 속성상 국민의 기본권을 제한하거나 과 도하게 침해할 소지가 크다. 따라서 국가위기상황에 대 비한 각종 법령들은 위기상황에 효율적으로 대처하는 동시에 국민의 기본권과 재산침해를 최소화하여야 한 다는 이중적 가치를 균형 있게 추구할 필요가 있다. 이 런 점에서 국가위기관리 업무에 대한 통제방법을 실체 적 요건 통제방법에서 절차적 통제방법으로 전환하는 방안을 검토할 필요가 있다.
우리나라의 위기관리 관련 법제는 우선 헌법에 규정 된 대통령긴급명령제도와 계엄제도 및 국가안전보장회 의 관련 규정이 있고, 또 법률로는 「비상대비자원관리 법」, 「병역법」, 「향토예비군설치법」, 「통합방위법」, 「재 난 및 안전관리기본법」, 「자연재해대책법」 등의 평시 법률과 전시에 적용될 법령으로 각종 전시법령이 대기 법률안(대통령긴급명령안)의 형태로 준비되어 있으며, 대통령훈령의 형식으로 「국가전시지도지침」, 「국가위 기관리기본지침」 등이 마련되어 있다. 그런데, 국가위 기관리와 관련된 이러한 현행 법제는 일견 전통적 위기 유형에 초점이 맞춰져 있고 또한 한정된 자원을 효율적 으로 활용하고 각종 위기유형에 선제적으로 대응하기 위한 통합적 관리라는 관점에서 보면 현대 사회의 다양 한 위기유형에 효율적으로 대처하기에 한계가 있다.
본 연구에서는 우리나라 현행 위기관리 법제 전반에
대한 문제점과 그에 대한 개선방안을 제시하되, 위기관 리를 위한 인력과 물자의 동원에 관해서는 그 성질상 기본권 침해의 가능성이 크고, 또한 최근에는 위기상황 의 전개과정에 따른 단계적 대응조치의 필요성이 강조 되면서 동원제도 전반에 대한 개선논의가 있음을 감안 하여 이 부분에 관한 사항을 자세히 다루었다. 같은 이 유로 외국의 동원체제에 대한 비교연구를 위해 외국의 사례를 조사·정리하였다.
제도 개선방안에 있어서는 우선 통합적 위기관리를 위 해 가칭 위기관리기본법의 제정방안을 제시하고 기본법 에 규정할 사항을 예시하였으며, 위기관리 법제의 평시 법제화 방안과 절차적 통제의 필요성, 위기상황의 단계 적 발전에 따른 사전준비를 강화하기 위한 방안으로 동 원제도와 관련된 현행 법제를 평시법제로 전환하는 것이 허용되는가 하는 문제를 집중적으로 검토하였다.
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< 위기관리기본법 주요 규정 예시 >
1. 위기의 유형과 평가 - 위기유형별 위기의 정의
- 유형별 위기의 판단주체, 판단기준 및 세부 평가기준 2. 위기관리체제
- 국가 차원의 위기관리기구 - 위기관리 기본전략 - 유형별 위기관리기구 및 책임
- 위기관리기구 간의 커뮤니케이션 및 협조 3. 위기관리 조치
- 예방, 경보, 대비, 대응, 복구 및 사후조치 등 단계별 조치
4. 자원의 관리 및 동원
- 인력 및 물자의 관리와 동원의 기준과 절차 5. 기본권 제한과 보상
- 위기관리에 따른 기본권 제한의 원칙과 기준 - 기본권 제한 및 침해에 따른 보상의 기준과 절차 6. 위기관리 관련 법령 상호 간의 관계
7. 위기관리 교육·훈련 및 홍보 등
