1) 공간 업무 전담조직의 필요성
공간 업무를 다루는 것은 여러 부서의 협업을 필요로 한다. 이 연구에 필요한 정보를 분류하기만 해도, 부동산개발, 공익신탁, 지역자산화, 국·공유재산, 도시공원 등 광범위 한 영역의 이해가 필요하다. 예를 들어, 도시공원 일몰제 대상 토지를 공익신탁하는 정 책을 추진하기 위해서는 서울시 도시계획국과 푸른도시국, 재무국 등의 전혀 다른 부서 가 협업해야 할 것으로 보인다. 각 국 내에 있는 5~10개의 과, 과별로 있는 여러 팀 중 에서 어떤 부서가 참여해야 하는 일인지 인지하고, 전담팀을 꾸리는 것만으로도 쉽지 않을 것이고, 전문적인 협업과 조정 과정을 거치는 것은 상당한 시간과 비용이 드는 일 이다. 전문적인 상설기관을 통하지 않고 부처 간 TF로 문제를 해결하기에는 규모도 크 고, 오랜 기간 비효율적인 의사소통을 경험할 우려가 크다. 무엇보다도 공간 문제를 해 결하기 위해서는 여러 부서의 협업은 필수일 뿐만 아니라, 중간에서 거시적이고 종합적 인 정책을 세워야 할 필요가 있다.
이미 서울시에는 청년의 문제를 전담하는 청년청과 청년허브를 설립한 좋은 선례를 가 지고 있다. 2019년 2월 임기를 시작한 김영경 초대 청년청장은 청년청이 기존의 아이디 어 제시와 협치를 넘어서는 청년 자치를 만들어가는 컨트롤타워임을 천명했다.21) 기존 에 서울시청년정책네트워크를 통해 서울시-청년의 협치를 시도했다면, 이제는 기존 행 정 시스템을 극복해서 청년정책을 신속하고 효과적으로 추진하는 종합적이고 독립적인 의사결정기구의 역할을 강조한 것이다.
21) 서울앤, 2019.04.04., “서울시 청년 정책의 명실상부한 컨트롤타워 만들겠다”, http://www.seouland.com/arti/PRINT/4875.html
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공익 신탁 을 활용 한 유휴 부동 산 이용 활성 화 방안
청년청이 청년과 함께 청년정책을 설계하듯, “서울시가 어떤 도시를 지향해야 하는가?
그런 도시를 만들어가기 위해서는 어떤 공간 정책이 필요한가?”에 대해 시민들과 함께 고민하고, 토론하는 것이 필요하다. 시민에게 가장 필요한 공간 정책은 시민들이 가장 잘 알 수밖에 없고, 기존의 행정 시스템으로는 공간 문제에 충분히 효과적으로 대응하기 어렵다. 공론장을 형성하는 것에서 나아가 시민이 주도해서 공간을 소유하고, 개발하고, 운영함으로써 직접 변화를 만들어낼 수 있는 권한을 부여해야 한다. 현재는 산별적으로 추진되고 있는 도시계획, 주거, 환경, 마을공동체, 도시재생, 소상공인 살리기, 사회적경 제 등의 영역을 통합해서 ‘공간’에 대한 장기적인 비전을 제시하고, 종합적인 업무를 담 당하는 것이 중요한 화두가 될 것이다.
2) 뉴욕 배터리파크 개발 사례로 본 공간업무 전담조직의 중요성
뉴욕 배터리파크 시티는 미국 뉴욕의 로어 맨하탄 지역에 위치한 업무·주거 지구이다.
김기호(2001)에 따르면, 배터리 파크 시티 개발은 1968년에 뉴욕주가 배터리 파크 시티 개발공사(BPCA: Battery Park City Authority)를 설립하면서 본격적으로 추진되었다.
이후 1969년에 개발기본계획이 수립되었지만, 복잡한 심의절차와 예산 과다 지출 우려, 대규모 투자유치 필요 등 다양한 문제에 직면하면서 흐지부지된다. 다행히, 1979년에 BPCA의 파산을 목전에 두고 다시 개발을 추진하게 된다.
BPCA는 도시개발의 목표를 일관성 있게 유지하면서도, 상황 변화에 대응할 수 있는 유연 성과 독립적인 의사결정 권한을 가진 기관이었다. 이런 유연성과 독립성에 기반해서 BPCA는 기존의 부동산개발사업과 다른 재원 조달방식을 선택할 수 있었다. 바로 공공투 자의 재원을 마련하기 위해 총 2억 달러 규모의 30년 만기 장기채권을 발행하고, 사용자 에게 토지를 매각하거나 분양하는 것이 아니라 임대하는 방식을 취한 점이다. 특히, 수익 자 부담 원칙을 효과적으로 실현하기 위해 재산세대납 제도(PILOT: Payments in lieu of real estate taxes)를 시행했다. 즉, 배터리파크의 토지 사용자들에게 부과되는 재산 세를 뉴욕시 대신 징수하여 공공환경에 투자하거나 장기채권의 원금과 이자를 상환하고, 잔금을 뉴욕시에 지원하는 것이다. 이동훈·이성창(2010)은 BPCA가 공공재정기법을 도 입해서 초기 재원조달 부담을 크게 낮췄고, 이후에도 안정적으로 재원을 조달하여 공공시 설 및 주거·업무 환경 개선에 재투자하는 선순환 구조를 정착시켰다고 평가한다.
이동훈·이성창(2010)은 참여주체 간 역할 분담이 명확하게 이루어졌고, 특히 BPCA가 도시개발에 관한 분명한 철학을 확립하고 사업운영의 전권을 가진 것을 성공 요인으로
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08 유휴 부동 산 활용 을 위한 정책 제언
꼽았다. 원래 토지를 소유하던 뉴욕시와 재정적 지원을 하던 뉴욕주 사이에 개발 방향을 두고 이견이 있었지만, 공익 기업이 BPCA가 도시개발사업을 전담할 수 있도록 자율성 을 보장한 것이 핵심이라고 지적한다.
현재 배터리파크 시티는 토지 임대료와 재산세 수입으로 필요한 예산을 모두 충당하고, 잔여 수익은 뉴욕시에 상환할 정도로 모범적인 도시개발 사례로 자리잡았다.
3) 공간청의 역할
공간청이 설립된다면, 그 역할은 크게 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 공간 자산 관리 와 전문적인 공간운영자 인큐베이팅을 진행한다. 둘째, 금융 지원 및 투자, 공급관리, 모니터링을 시행해 공공 공간 자산을 관리한다. 셋째, 시민이 공공의 유휴공간을 잘 활 용할 수 있도록 지원한다.
구체적인 업무분야는 다음의 다섯 개로 정리할 수 있다.
(1) 유휴공간 발굴 및 활용
유휴공간을 발굴하고 활용할 수 있는 장·단기 방안을 추진한다. 장기적인 관점에서 유휴 부동산 공익신탁과 연계하여 소상공인, 청년, 사회적 경제주체 등 부동산 약자에게 공간 을 연결시켜준다. 또한, 시민을 대상으로 전문적인 공간운영자 인큐베이팅 서비스도 제 공한다.
(2) 시민 리츠
공공형 리츠로 자본을 조달하고, 민관협력 운영 조직을 지원한다. 앞서 예시로 나왔던 서 울사회주택리츠는 주거안정을 목표로 하는 사회주택이었지만, 별도의 필요가 있어 신규 리츠를 설립해야한다면, 공간청에서 그 역할을 주도한다. 리츠에 초기 자본금을 출자하거 나, 시유지를 신규로 매입하고 유휴 상태의 공유재산을 리츠에 임대하는 역할을 한다.
(3) 사회주택 공급
사회주택플랫폼, 사회주택리츠 등을 활용해 서울시민에게 적정비용, 양질의 주거 환경을 제공하고, 각종 정책을 통해 쾌적한 주거를 지원한다.
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공익 신탁 을 활용 한 유휴 부동 산 이용 활성 화 방안
(4) 공동체공간 정책 전담
서울시민이 문화적·사회적으로 풍요로운 삶을 누릴 수 있도록 공공·민관·민간 공동체공 간을 개발하고, 지원한다. 공동체공간운영자들의 커뮤니티를 조성해서 공동체공간 활성 화를 촉진하고, 소통창구를 일원화해서 공간운영자가 필요로 하는 정책을 시행한다. 또 한, 시민들이 공동체공간을 쉽고 편리하게 이용할 수 있도록 홍보한다.
(5) 시민자산화 촉진
시민이 직접 공간을 소유하고, 시민에 의해 공간이 개발·운영되고, 시민을 위해 공간이 사용되는 시민자산화 전략을 추진한다. 시민자산화 관련 교육, 금융, 실무 지원 서비스 를 제공한다.
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