한국사회의 다원화와 정치적 민주화가 진전되면서 사회 각 영역에서의 시민참여에 대한 요구도 증대하고 있다. 대북정책에 있어서도 시민생활이 나 기업활동에 직결된 각종 정책에 대한 시민제안과 민원제기 등 시민참여 의 요구 수준이 높아지고 있을 뿐만 아니라, 대북지원, 북한인권 등의 분야 별 시민단체의 활동이 확대되면서, ｢대북지원민관정책협의회｣와 같이 각종 프로그램 수립 및 집행 시에 이들과 원활한 협조관계를 유지할 수 있는 새로 운 제도의 모색도 점차 확대되어 추진되고 있다.
이 과정에서 시민들이 정보통신기술(ICT), 특히 인터넷를 활용해 공공정 책의 결정과정 및 주요 사회적 의제의 공론화 과정에 직접 참여하는 비중도 점차 증가하고 있다. 이처럼 ICT의 급속한 보급과 발전은 시민참여의 형식 과 내용에도 혁명적인 변화를 초래하고 있다. 2006년 국가정보화백서 에 따르면, 1998년까지 세계 22위에 머물렀던 우리나라 국가정보화 수준이 2004년 7위로 급상승했고, 2005년에 이어 2006년에도 세계 3위를 유지한 것으로 나타났다.81 뿐만 아니라 우리나라는 디지털기회지수(DOI) 세계 1위, 전자정부 준비지수 2년 연속 세계 5위(UN), 2004년까지 초고속인터넷 가입자 수 세계 1위(OECD), 국가경쟁력 기술인프라 부문 세계 6위(IMD) 등을 차지했고 또한 휴대전화 이용자가 3천만 명을 넘었으며 인터넷신문 독자수가 인쇄판 신문독자를 앞질렀다. 그리고 24~29세 연령층 10명 중
9명이 커뮤니티 사이트인 ｢싸이월드｣의 회원일 정도로 온라인 문화가 급속
도로 발전하고 있다.82이처럼 인터넷 등 ICT는 특정연령과 계층의 하위문 화나 가치관을 대변하는 수준을 넘어 전체 사회의 의제를 구성하고 시민과 정부, 시민과 시장, 시민과 시민사회 간의 의사소통을 매개하는 핵심적인 커뮤니케이션 채널로 부각되고 있다.
이와 아울러 정치구성 및 정책결정과 관련하여 정책과 권위가 정부만이
81_한국전산원, 2006 국가정보화백서 (서울: 한국전산원, 2006).
82_ 연합뉴스, 2006년 11월 2일.
아니라 다양한 사회, 경제, 정치적 행위자에게 부여되어야 한다는 인식도 크게 확산되면서, 통치에서 거버넌스로의 패러다임 전환이 이제는 선택이 라기보다는 정보화 시대의 대세로 자리잡고 있다. 통치는 경성권력으로서 국가가 독점적이고 배타적으로 권력을 행사하며 사회 안에서의 다른 행위 주체에 비해 절대적인 지위를 갖는 산업사회의 국가운영 기조인데 반해, 거버넌스는 연성권력으로서 정부, 국제기구, 다국적 기업, 시민단체, 시장, 지방정부 등이 다중적으로 권력과 정책결정권을 공유하는 것을 말한다. 이 들 간의 관계는 유연적‧수평적‧분권적이며 국가에 의한 수직적 통치에서 국가, 시민사회, 기업 등 다중적 행위자의 수평적 협력과 공동결정으로 변모 하고 있다는 것이다. 따라서 국가 중심의 통치능력은 크게 약화되고 시민참 여 요구는 높아지는 상황에서 이른바 e-거버넌스가 새로운 대안적인 정책 참여의 틀로 자리를 잡고 있는 추세이다.
실제로 많은 나라에서 전자민주주의(digital democracy)와 그에 기반한 e-거버넌스가 최근 들어 새로운 참여민주주의의 비전으로 부각되고 있다.
‘인터넷’으로 통칭되는 새로운 ICT의 발달로 공공정책 결정과정의 정보화 가 비약적인 발전을 거듭하는 데에는 그것의 대안적인 민주주의적 잠재력 과 무관하지 않다. 우리나라를 비롯하여 세계 각 국가들은 민주주의 발전과 거버넌스의 활성화를 위하여 경쟁적으로 ICT를 적극 활용하고 있다. ICT의 발전은 다양한 커뮤니케이션 채널을 제공함으로써 정부와 시민, 시민과 시 민 사이의 상호작용을 강화시켜주고 협의(consultation) 공간을 획기적으로 확대시키는 데 기여하고 있다.83그 결과, 일반시민들은 각종 공공정책 협의 과정에 자신들의 견해와 이익의 표출은 물론이고, 보다 직접적으로 정책결 정과정에 참여할 수 있게 되었다. 이러한 변화는 기존의 ‘정부 중심적 거버 넌스’가 ‘시민참여 거버넌스’로 변화하고 있음을 의미한다.84
83_ICT을 둘러싼 새로운 패러다임의 등장이 한국의 정치변동에 미친 영향을 정부 변
화, 정치과정 변화, 정치제도 변화, 정치문화 변화 등의 네 가지 측면에서 검토한 글에 대해서는 김상배, “전자정부와 디지털 정치,” 정보통신정책연구원 편, 정보 사회와 정보화정책 (서울: 법영사, 2005), pp. 135-177 참조.
84_김용철‧윤성이, “E-Governance 구축의 전략적 모색,” pp. 199-200.
<표 Ⅳ-1> 디지털혁명 시대의 민주주의와 시민참여
산업혁명 시대 디지털혁명 시대
민주주의 - 대의민주주의 - 참여민주주의
시민 - 수동적 소비자 - 능동적 파트너
정치 - 홍보, 대중 - 1:1 개인 접촉 국가 - 극단화된 국가적
- 단일 문화적
- 글로벌, 지역적 - 사이버, 다문화적 출처: D. Tapscott & D. Agnew, “Governance in the Digital Economy,” Finance
& Development, Vol. 36, No. 4 (1999), p. 35 <www.imf.org>.
ICT 혁명으로 가능해진 새로운 시민의 정책참여 유형은 전자정부
(e-government)의 구축에서부터 찾을 수 있다. 전자정부의 성공여부는, 앞
장에서 제시한 OECD의 기준에 의거하면, 기존의 ‘정보제공’(information),
‘시민협의’(consultation), ‘적극참여’(active participation) 방식인 오프라인
방식과 새로운 ICT 도구를 활용하는 방식을 적절히 통합하는 것에 달려 있다. 앞 장에서 살펴본 대로, OECD는 정책과정을 설계, 집행, 평가의 3단 계로 구분하고, 정책과정에 시민들이 참여하는 방법으로 기본 전제로서 ‘정 보제공’, 정책과정의 핵심으로서 ‘시민협의’ 그리고 새로운 참여 방향으로서
‘적극참여’를 제시하고 있다. 이를 위해 세계 각국의 정부들은 법률, 정책,
제도 측면에서 다양한 노력을 진행해 오고 있다.
<표 Ⅳ-2> 정책과정별 온라인 참여 수단
정책과정 정보 협의 참여
의제설정
- 검색엔진
- 정책이슈의 이메일홍보 - 외국어 번역 지원 - 내용 및 용어 해설
- 온라인 설문 및 여론 조사
- 온라인 포럼 - 이메일 의견수렴 - 게시판 및 FAQ
- 온라인 공동체 - 온라인 청원 - 온라인 투표
분석 - 외국어 번역 지원 - 내용 및 용어 해설
- 자료관리 장치 - 전문가 인적정보 DB
- 온라인 시민배심원 - 온라인 공동체 형성 - 내용 및 용어 해설
- 토론 포럼 - 온라인 시민배심원 - 온라인 공동체
- 온라인 청원
- 정책 수정을 위한 온라 인 청원 및 온라인 투표 집행 - 내용 및 용어 해설
- 이메일 뉴스레터
- 토론 포럼 - 온라인 시민배심원 - 온라인 공동체
- 타겟 집단 이메일 리스트
평가 - 온라인 피드백 - 온라인 백서 발간
- 온라인 설문 및 여론 조사
- 온라인 포럼 - 이메일 의견수렴 - 게시판 및 FAQ
- 온라인 청원 - 온라인 투표
출처: OECD, Promise and Problems of E-Democracy: Challenges of Online Citizen Engagement (2003).
이러한 분석틀을 바탕으로 우리나라 통일부 웹사이트와 ‘참여마당 신문 고’라는 온라인 시민참여제도를 살펴보면 다음과 같은 점을 알 수 있다. 무 엇보다도 우리나라의 경우 김대중 정부와 노무현 정부의 적극적인 전자정 부 사업으로 인해 ‘정보제공’ 측면에서 인터넷을 활용하여 일반시민들과의 상호작용 확대가 눈에 띠게 이루어지고 있다. 특히 대북정책에 대한 온라인 시민참여가 일상적으로 일어나는 통일부의 웹사이트는 통일부가 관장하는 방대한 양의 정보를 검색, 선택, 통합하는 강력한 도구를 풍부하게 제공하고 있다. 그리고 시민들이 정보를 이용할 수 있는 형태로 가공해서 제시하고 있기도 하다. 또한 ‘포탈’ 서비스는 종합적인 안내, 접속이 가능하도록 원스 톱 서비스를 제공하고 있다. 하지만 통일부는 시민들이 보다 쉽게 북한‧통 일에 관련한 정보를 얻고 정책에 참여할 수 있도록 네티즌들의 온라인 활동 에 부합하는 방향으로 통일부 홈페이지에 대한 접근성을 높이기 위한 다양 하고 편리한 방안들과 콘텐츠를 지속적으로 강구해 나가야 한다.
문제가 되는 것은 시민참여가 실질적으로 이루어지기 위해 필요한 ‘정책 협의’의 측면이다. 전자정부를 추진하는 많은 국가들이 온라인 시민협의와 피드백을 요청하고 진흥하는 정책을 적극 추진하고 있는데, 아직까지도 ICT를 활용한 시민참여와 피드백은 정보제공에 비해 비교적 더 진전된 시 민참여 영역으로, 정책사례는 아직까지 제한적으로만 발견될 뿐이다. 현재 대부분의 전자정부 서비스는 시민협의와 피드백을 위해 인터넷 웹사이트를 이용하고 있다. 이는 정책제안 등과 관련한 정보를 알려주고 해당 공무원과 접촉할 수 있는 전자메일로 알려주고 피드백을 받는 형태이다.
통일부는 정책고객을 대상으로 여러 가지 형태의 e-뉴스레터나 정책 관 련 자료나 정보를 제공하고 있는데, 시민들과 구체적인 정책에 대해 심도있 는 토의가 가능할 수 있도록 정책고객을 분야별로 세분화하여 접근하는 것 이 필요하다. 그리고 통일부의 웹사이트 상으로 부서별 업무와 담당자가 자세하게 소개되고 있지 않기 때문에, 이메일주소 추출에 대한 부작용을 차단하는 장치를 설치한 가운데 분야별 정책고객만이라도 해당 분야의 구 체적인 정책협의를 위해 전자메일 상으로 누구와 접촉해야 하는지 정보제 공하는 것도 고려해야 할 것이다.
통일부는 현재 정책협의와 관련하여 다양한 온라인 참여방안을 강구하고
있다. <그림 Ⅳ-1>에서 보는 바와 같이, 대북정책 현안과 관련한 ‘이슈토론
방’과 통일문제에 대한 자신의 생각이나 정보 등을 올릴 수 있는 ‘자유게시 판’ 등을 운영하고 있으며, 정책고객을 대상으로 전자메일을 통해 북한‧통 일 관련 정보‧자료들을 주기적으로 송부하고 있다.