차별의 이유와 차별의 내용 사이에 적정한 비례적 균형관계가 이루어 져 있는지에 대해서도 심사하여야 한다는 것을 의미하고(헌재
2001.
2. 22. 2000헌마25,
판례집13-1, 386, 403
헌재2003. 6. 26. 2002헌가
14,
판례집15-1, 624, 657 등 참조),
위와 같은 헌법원리는 조세 관련법령에서 과세단위를 정하는 것이 입법자의 입법형성의 재량에 속하 는 정책적 문제라고 하더라도 그 한계로서 적용되는 것이다(헌재
2005. 5. 26. 2004헌가6,
판례집17-1, 592, 600 참조)
고 밝히고 있다.85)
으면 안된다. 이러한 기본권들은 조세평등주의와 더불어서 과세권행 사의 내용적 한계라고 할 수 있을 것이다. 이러한 모든 원칙과 한계 들을 준수하는 가운데 과세권을 행사할 때에 조세정의는 실현될 수 있을 것이다.
헌법과 조세정의
토 론 : 김 성 수*86)
1.
헌법상 조세정의의 근저를 헌법 제11조의 평등권에서 구하고, 공 평과세를 위하여 조세법률주의 등 법치국가원리, 응능과세 및 실질과 세의 원칙을 제시하고 특히 조세정의의 실천을 위하여 국가과세권의 다양한 기본권적 한계를 거론하는 논리체계에 대하여 전적으로 공감 을 표시한다.2.
헌법재판소의 결정에 따르면 체계정당성의 원리는 동일 규범 내 에서 또는 상이한 규범간에 그 규범의 구조나 내용 또는 규범의 근거 가 되는 원칙면에서 상호 배치되거나 모순되어서는 안 된다는 하나의 헌법적 요청이며,
국가공권력에 대한 통제와 이를 통한 국민의 자유 와 권리의 보장을 이념으로 하는 법치주의원리로부터 도출되는데, 이 러한 체계정당성 위반은 비례의 원칙이나 평등의 원칙 등 일정한 헌 법의 규정이나 원칙을 위반하여야만 비로소 위헌이 되며, 체계정당성 의 위반을 정당화할 합리적인 사유의 존재에 대하여는 입법 재량이 인정된다.예를 들어 조세입법권자가 조세정의를 조세입법의 기본원칙으로 도 입하여 직접세와 소득과세를 중심으로 조세체계를 형성한 경우 이러 한 원칙의 파기를 정당화할만한 합리적인 사유가 없는 한 그에 스스 로 구속되는 결과가 되는데
,
조세정의를 실현하기 위한 실천지침으로 서 체계정당성의 원리는 방승주교수가 언급한 수미일관성의 원칙과* 연세대학교 법학전문대학원 교수
어떠한 차별성 내지 관계를 설정할 수 있는가? 방교수는 특히 일단 조세정의 실현을 위하여 입법자가 채택한 원리들은 기본결정이 지속 되는 기간 동안 결코 벗어날 수 없다고 했는데, 가변적인 경제상황과 국가의 정책목표와 연동되어 탄력적인 조세입법이 요구되는 경우 이 는 입법자의 형성권을 지나치게 제약하고 헌법재판의 본질과 기능을 넘어서는 것은 아닌가?
3.
재산세도 조세의 하나로서 조세정의의 실현에 이바지 하여야 하 며,
따라서 부동산의 가격을 과세표준으로 삼아야 한다는 것이 부분 적으로 동의한다. 그러나 전 세계적으로 재산세는 국세보다는 지방세 로 부과되는 것이 일반적이며, 특히 우리나라의 경우에도 재산세는 기초자치단체인 시 군 구세이다. 재산세는 자치단체가 당해 지역에 거주하는 주민들에게 행정서비스를 제공하기 위하여 필요한 공원이나 도로 등을 유지 보수하는데 소요되는 재원으로 사용하기 위하여 부 과하는 측면이 강하다.그러므로
"조세에는 단 1원의 반대급부도 존재하지 않는다"는 명제
는 재산세에서 그 설득력이 상당 부분 떨어진다. 다시 말하자면 재산 세는 전국적으로 상이한 주택가격에 담세능력에 따르는 세금을 부과 하여 조세정의를 실현하는 수단으로서의 성격이 약하다. 그보다는 오 히려 자치단체가 주민에게 행정서비스를 제공하고 주민은 더 좋은 행 정서비스를 받기 위하여 재산세를 납부함으로써 행정서비스와 주민의 편익 간에 일종의feed back를 형성하는 측면이 강하다.
따라서 입법 자는 재산세를 올려서 소득의 재분배와 조세정의를 실현하려는 조급 증과 강박관념에서 벗어나야 한다.4.
방교수는 독일식의 경제적 관찰방법이 역사적으로 재정목적규정의 세수적 기능에 지향된 해석원리로서 주로 구상되었으며, 이를 통 하여 과세관청에게 주어지는 해석상의 재량은 조세법률주의에 위반될 가능성이 있음을 지적하고 있다. 그러나 경제적 관찰방법 내지 실질 과세의 원칙에는 사회국가원리에 의하여 납세자간에 실질적인 조세평 등을 실현하기 위한 목적과 의도가 담겨 있음을 부인할 수 없으며, 자유주의적 조세법률주의원칙과는 언제가 갈등관계가 잠재하고 있음 을 부인할 수 없다.
다만
,
우리나라의 경우 국세기본법 제14
조 제1
항과 제2
항만을 가지 고 해석의 외연을 무한히 연장하는 경우에는 조세법률주의와 납세자 의 재산권을 침해할 가능성이 있으나, 예를 들어 소득세법이나 법인 세법 등의 부당행위계산부인과 같이 비교적 명확한 적용요건을 규정 하는 경우에는 상당 부분 이러한 마찰을 피하면서 실질적인 조세평등 과 조세정의를 실현할 수 있다.5.
방승주교수는 국가재정을 충당하기 위하여 과세권을 행사하는 경 우에도 재산권이나 인간다운 생활권, 혼인과 가족생활의 권리 등에 불리한 영향을 미치는 경우 평등원칙 위반 여부에 대하여 비례성 심 사 등 엄격심사를 해야 한다고 주장한다.
그런데 납세의 의무는 국민 의 기본의무로서 헌법상 부여되는 것이기 때문에 비례의 원칙을 적용 하는 것은 무의미하고 불합리하다는 주장이 제기될 수 있다.다시 말하자면 납세자의 재산을 침해하는 행위와 국가가 필요로 하 는 세수총량간의 법익균형을 고려하여 조세가 부과되는 것이 아니라, 필요한 부담을 공평하고 합리적으로 배분하기 위하여 소극이나 재산 또는 다른 경제활동에 대하여 과세행위가 이루어진다는 것이다. 납세 의 의무와 같은 기본의무는 침해와 공익간의 균형이 문제되는 것이
아니라 개인간의 공평한 부담의 배분이 문제되는 것이기 때문에 기본 권의 제한에 적용되는 비례의 원칙은 기본의무를 부과하는 행위에는 적용되지 않고 오직 합리적인 한계를 벗어난 것인가의 문제가 제기될 뿐이라는 주장이다. 방교수는 이러한 주장을 어떻게 보는가?
발 표: 차 진 아*87)
목 차
Ⅰ. 출발점: 헌법의 중심적 가치로서의 기본권과
국가정책에 의한 기본권실현
···
53Ⅱ. 조세의 성격과 조세정책의 형성 기준
···
55Ⅲ. 조세의 사회정책적 기능과 사회적 기본권의 실현
···
64Ⅳ. 사례 1:
금융소득에 대한 분리과세와 인간다운 생활을 할 권리
···
70Ⅴ. 사례 2: 종합부동산세와 사회적 기본권
···
78Ⅵ. 결론
···
85* 서울시립대학교 법학전문대학원 조교수
. 출발점 : 헌법의 중심적 가치로서의 기본권과 국가정책에 의한 기본권실현
현대 민주국가에서 기본권의 의미는 특별하다. 통합론이 널리 퍼진 이후에 기본권을 헌법의 중심적 가치로 인정하는 것이 보편화되었을 뿐만 아니라 국가기관의 존재이유를 기본권의 보장과 실현에서 찾는 것1)이 일반화되고 있다. 이처럼 기본권을 헌법질서의 중심에 놓는 것 은 주권자인 국민의 지위를 실질적으로 보장하는 것이 기본권이기 때 문이다.2)
그러나 기본권 실현의 체계는 매우 복잡하기 때문에 단순히 주권자 인 국민의 지위를 절대적으로 보장하는 것으로 이해될 수는 없다. 군 주 개인에게 주권이 인정되는 군주국가의 경우와는 달리 모든 국민이 주권자인 민주국가에서는 모든 국민의 기본권을 동시에 최대한 보장 해야 하기 때문에 기본권과 기본권의 충돌과 조정이라는 문제가 무수 히 발생하게 되며, 특정인의 특정 기본권이 절대적으로 보장될 수는 없는 것이다.3)
비록 국가기관의 존재이유가 기본권의 보장과 실현에 있다 할지라 도 국가기관이 기본권을 제한하는 것이 가능하게 되는 이유 또한 여 기에 있다. 국가기관이 스스로를 위하여 기본권을 제한하는 것은 허 용되지 않지만, 다른 국민들의 기본권을 보다 잘 보장하기 위하여 특 정인의 특정 기본권을 제한하는 것은 결국 전체적인 기본권보장을 강 화하기 위한 것으로 이해되기 때문이다.4)
이런 맥락에서 모든 국가작용 내지 국가정책은 궁극적으로 기본권
1) 이에 대하여는 Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20.Aufl., 1995, Rn.279ff. 참조.
2) 장영수, 헌법학, 홍문사, 2009, 484-486쪽.
3) K. Hesse, a.a.O.(Anm.1), Rn.317ff.
4) K. Hesse, a.a.O.(Anm.1), Rn.317ff.
의 보장과 실현에 정향되어 있는 것이라고 할 수 있다. 즉, 직접적인 정책목표는 경제의 안정이나 실업의 감소, 환경오염의 방지 등으로 나타나지만, 그 바탕에는 국민의 경제적 기본권이나 근로권, 환경권 등의 기본권적 가치의 보장과 실현이라는 궁극적인 목표가 깔려 있는 것이다.
물론 국가정책에 의한 기본권 실현의 방식은 다양하다. 예컨대 특정 기본권의 보장 내지 실현, 혹은 이를 위한 조정을 직접적인 내용으로 하는 것이 있는가 하면,5) 간접적으로 영향을 미치는 정책들도 있다.6) 또한 각각의 정책을 통해 실현하고자 하는 기본권의 성격에 따라서 정책추진의 방식이 달라져야 하는 점도 있고, 어떤 정책적 수단을 동 원하는가에 따라서 기본권 실현의 방식이 달라지는 경우도 있다.
국가기관들이 활용할 수 있는 여러 정책적 수단들을 얼마나 효율적 으로 활용하는지가 기본권보장의 실효성과 직접 연결된다고 할 수 있 으며, 특히 오늘날의 민주국가에서는 직접적인 강제력을 동반하는 수 단과 간접적인 유도 작용을 내용으로 하는 수단들을 적절하게 활용하 는 것이 기본권 보장을 위한 국가작용의 효율성을 제고하는데 매우 중요하다고 할 수 있다.
이러한 맥락에서 볼 때, 조세는 국민의 기본권에 상당히 광범위한 영향을 미치는 정책적 수단이라고 할 수 있다
.
조세정책을 어떻게 활 용하느냐에 따라서 재산권을 비롯하여 여러 기본권들의 보장 내용이 크게 달라질 수 있으며, 국가재정을 비롯한 국가목표의 달성에도 큰 영향을 미치게 되는 것이다.이하에서는
“조세정책과 사회적 기본권의 관계”라는 주제 하에서
5) 예컨대 최근 문제되고 있는 미디어법(신문법, 방송법 등)의 경우처럼 직접적으로 기본권의 보장 내지 제한에 영향을 미치는 구체적인 입법을 내용으로 하는 정책의 경우가 그러하다.
6) 예컨대 경기활성화를 위하여 정부예산의 조기집행을 추진하는 정책의 경우가 그 러하다.