* 본 고의 내용은 필자의 개인 의견으로 한국주택금융공사의 공식적인 견해와 다를 수 있습니다.
저소득층 주거안정 대안으로서의
공동체토지신탁(CLT) 소개 및 금융 관련 이슈 검토
김동길 / 한국주택금융공사 주택보증부 대리
1. 서론
한때 도심재개발 사업으로 많은 기대를 모았던 ‘뉴타운’ 사업은 금융위기 이후 어려움을 겪다가 최근에 는 주민들의 자발적인 노력으로 뉴타운 지정이 해제되는 일조차 빈번히 일어나고 있다. 주택가격의 하락 이 지속하면서 투자 대비 수익이 기대에 못 미치게 된 것이 가장 큰 원인으로 지목된다. 그러나 만약 주 택가격이 과거와 같이 지속적으로 상승하여 뉴타운 사업이 활성화되었다고 가정해도 남는 문제가 있다.
재개발 지구에 거주하고 있던 저소득층 주민들의 주거문제다. 저렴한 주택의 공급이 턱없이 부족하기 때 문에 새로 공급되는 아파트를 살 여력도, 다른 지역으로 이주할 수도 없는 주민들이 적지 않다. 게다가 경기불황 등으로 인한 청년실업 증가의 여파로 저렴한 주택의 수요층에 청년들도 가세하면서, ‘저렴한 주 택의 지속적인 공급’은 도시의 주택정책을 고민하는 사람들의 화두가 되고 있다.
현재 미국을 비롯한 전 세계 주요국가에서 활성화되고 있는 공동체토지신탁(Community Land Trust, 이하 CLT)은 이러한 저소득층 주거 문제의 해결을 위한 좋은 대안이 될 것으로 기대한다. 따라서 이 글에 서는 CLT의 정의, 장단점, 특징, 해외 성공사례 등을 살펴보며 CLT에 대한 이해도를 높이고자 한다. 그 리고 미국 금융위기 상황에도 불구하고 놀랄 정도로 낮은 CLT 주택담보대출의 부실률과 일반 주택담보 대출 부실률을 비교해 보는 등 CLT와 관련된 금융 이슈를 검토해보고자 한다.
1. 서론
2. 공동체토지신탁(CLT) 소개 3. CLT와 금융 관련 이슈 4. 공사에 대한 시사점
2. 공동체토지신탁(CLT) 소개 1. CLT의 정의
전은호(2012)에 따르면, 공동체토지신탁은 ‘일정한 지역 내에서 신뢰를 바탕으로 토지의 가치를 공유함 으로써 지속 가능한 공동체를 만들고자 하는 시스템’ 혹은 ‘저렴한 주택을 공급하는 일이 가능한 시스템’으 로 정의할 수 있다.
이를 보다 구체적으로 말하면, 공동체토지신탁은 일정한 지역의 토지를 영구적으로 보유하고 그 위에 주 택과 같은 주거시설을 건립한 다음, CLT의 토지 위에 지어진 주택(건물)만 주택 구입희망자들에게 매각하 고 토지는 장기간 동안(99년) 적은 임대료를 받고 임대한다. 이를 통해 저소득 계층은 토지 가격이 제외되 었기에 상대적으로 싼값에 주택을 구입하고, 낮은 임대료만 부담하게 되어 주거 안정 및 자산증식의 기회 를 잡게 된다. 단, 이들이 살던 집을 파는 경우에는 미리 정해진 공식에 따라 판매이익을 CLT와 집주인이 분배하도록 하여 공동체의 이익을 지키는 한편, 다음에도 계속 저소득층이 살 수 있을만한 저렴한 주택을 공급한다.
CLT의 개념은 말 그대로 공동체(Community), 토지(Land), 신탁(Trust)으로 나누어 설명할 수 있다. 첫 째, 공동체는 토지신탁 내에 실제 거주하는 사람들의 주거공동체(협의)이자, 신뢰를 통해 구축된 모든 인류 의 공동체(광의)로 이해할 수 있다. 둘째, 토지는 상품으로 교환되는 것이 아니라, 다음 세대를 위해 공동체 에 의해 소유되고, 개인에 의해 사용될 대상으로 이해한다. 따라서 CLT가 토지를 소유하고, 집주인은 집에 대한 소유권 및 토지에 대한 사용권을 가지게 된다. 셋째, 신탁은 공동체의 토지에 대한 신뢰 또는 책무를 강조하는 것으로서, 토지는 공동체 구성원에게 맡겨진 공유물로 이해한다. 따라서 사적소유권에 기반을 둔 부동산신탁과는 다르다.
2. CLT의 특징
Davis(2007)에 따르면, 가장 일반적인 형태의 CLT는 다음과 같은 특징을 가지고 있다.
첫째, CLT는 해당 지역에서 지자체의 승인을 받은 비영리, 비과세 조직(Nonprofit, tax-exempt corporation)이다. 대부분의 CLT는 저소득층 주거 제공과 같은 자선활동과 주거환경이 열악한 지역의 재 개발에 목적을 두고 있다. 그래서 미국의 경우, CLT는 법인세와 같은 세금이 면제되는 비영리조직(501(c) (3))으로 지정되어 있다.
둘째, CLT는 토지에 대한 영구적인 소유권을 보유하고, 토지 위에 지어진 건물들은 개인, 주택협동조합, 비영리 임대주택 사업자, 지자체 등에 판매하여 토지와 건물의 소유권이 분리되어 있다.
셋째, CLT는 CLT의 토지 위에 지어진 건물 구매자들에게 장기간(99년) 동안 독점적으로 토지를 임대한 다(Leased land).
넷째, CLT는 CLT 주택에 대한 재판매 가격 설정 권한을 가지고 있다. 재판매 가격은 현 주택소유자에게 적절한 이익을 주고, 미래의 주택 구매자 또한 적정한 가격으로 살 수 있도록 공식에 의해(by a formula) 정해져 있다. 또한, CLT는 만약 집주인이 집을 팔기 원하면 CLT 토지 위의 건물을 재구매할 권리를 보유 하고 있다.
다섯째, CLT는 토지 소유권 및 주택 재구매권을 가진 주인으로서, CLT 토지 위의 건물을 관리하고 건물 소유자들을 돕는다. 만약 건물의 안전이 위협받는 상황이 발생한다면 CLT는 집주인에게 이를 수리하라고 요구할 권리가 있다. 그리고 집주인이 주택담보대출을 갚지 못해 부도가 난다면, CLT는 부도 상황을 해소 하고 압류를 방지할 권리를 가지고 있다.
여섯째, CLT는 지역기반의 지역사회조직으로 개방적인 지배구조로 되어 있다. CLT는 CLT 주택 소유 자, CLT가 위치한 지역의 주민(CLT 주택 소유자가 아닌 사람들도 포함), 지자체 공무원 등 외부 인사가 각 각의 지분을 가지고 의사결정에 참여할 수 있다. 좀 더 구체적으로 설명하면, CLT의 주요 의사결정을 하는 이사회는 세 부분으로 구성되어 있다. 이들은 각각 동일한 의석을 가지고 있는데, 첫 1/3은 CLT 주택 구매 자, 다른 1/3은 CLT로부터 토지 임차를 받지 않은 사람들을 대표하며(지역주민), 나머지 1/3은 지방정부 관료, 지역 투자자(local funders), 주거 또는 사회적인 서비스를 제공해주는 비영리기관 종사자, 그리고 공적이익을 대변할 수 있는 기타 개인들로 구성되어 있다. 이러한 지배구조를 통해 지역 내 다양한 이해관 계를 조율하고 공동체 전체의 이익을 도모한다.
일곱째, CLT는 저소득층을 위한 주택 공급을 지속해서 확대하되, CLT의 운영 및 개발에 있어 각 CLT마 다 고유한 목적과 특성을 지니고 있다. 그래서 어떤 CLT의 경우 주택 공급에 치중하는 반면, 다른 곳은 포 괄적인 지역개발에 중점을 두는 등 유연성을 가지고 있다.
3. CLT의 장점
CLT는 저소득층에 대해 지속해서 양질의 저렴한 주택을 제공하기 위해 (1) 영구적인 토지소유권, (2) CLT 주택 소유자로부터 받는 토지임대수수료 수취권, (3) CLT 주택 판매 시 주택가격 조절권을 가진다.
이러한 CLT의 권리를 통해, CLT는 양질의 저렴한 주택을 지속적으로 공급하여 중산층 이하 주민들의 주 거안정을 이룰 수 있다. 이는 주택가격의 상승하락에 관계없이 가능하다. 우선, 주택가격이 지속해서 상 승할 경우를 가정해보자.
기본가정(가격 상승 시)
- 최초 주택구매 시 가격 : (A)토지가격 100백만 원, (B)건물가격 200백만 원 (A+B)
·일반적인 주택가격 300백만 원(A+B), CLT 주택가격 200백만 원(B)
·주택위치, 면적 및 인테리어 등은 모두 동일
- 주택가격은 매년 5%씩 상승하며, 5년 후에 주택 매각
- CLT 주택의 경우 재판매 가격 규제 때문에 매각 예상 손익(= 5년 후 주택가격 - 매입 주택가격)의 25%에 매입 주택가격을 더한 가격으로 주택을 판매할 수 있음
일반적인 주택의 가격이 300백만 원인데 반해, CLT 주택은 토지비용이 제외되므로 이보다 100백만 원 싼 200백만 원으로 구입이 가능하다. 매년 주택가격이 5%씩 상승하여 5년 뒤에 주택을 판매할 경우 일반 주택의 주택가격은 383백만 원으로 83백만 원이 오른다. CLT 주택은 255백만 원으로 55백만 원이 오른 다. 그러나 재판매가격 규제로 인해 상승폭이 25%로 제한되어, CLT 주택의 판매가격은 214백만 원이 된 다(=200백만 원 + 55백만 원×25%).
이러한 가격제한은 CLT 주택 구입 시 CLT와 구매자 간의 계약사항이므로, 최초 주택구매자가 이의를 제기할 수 없다. 따라서 CLT 주택의 다음 구입자는 일반주택 가격대비 169백만 원 저렴하게 집을 살 수 있어 CLT는 주택가격 상승 시 저렴한 주택을 지속해서 공급할 수 있게 된다.
주택가격 상승기의 CLT 주택과 일반주택의 가격비교
그림 1 (단위: 백만 원)
일반주택 CLT 주택
구입 당시 1년 후 2년 후 3년 후 4년 후 5년 후 매각가격
400
300
200
100
- 200
300
210 315
221 331
232 347
243 365
255 383
214 383
주택가격 하락 시에는 일반주택보다 CLT 주택의 가격하락폭이 적어 주택담보대출 부실화 등으로 인한 가계부채 문제를 완화할 수 있다. 매년 주택가격이 5%씩 하락하여 5년 뒤에 주택을 판매할 경우 일반 주 택의 주택가격은 232백만 원으로 68백만 원이 내린다. CLT 주택은 155백만 원으로 45백만 원이 내린다.
그러나 재판매가격 규제로 인해 하락폭이 25%로 제한되어, CLT 주택의 판매가격은 189백만 원이 된다 (=200백만 원 - 45백만 원×25%).
기본가정(가격 하락 시)
- 모든 가정은 상승 시와 동일하되, 주택가격이 매년 5%씩 하락
일반주택과 CLT 주택의 가격 차이가 구입 당시 100백만 원에서 5년 후 매각 시 43백만 원으로 줄어들어 CLT 주택의 구입 이점이 많이 사라졌다. 그러나 CLT 주택 매도자 입장에서는 가격 하락에 따른 가계부실 위험이 상당 부분 감소하였으며, 신규 CLT 주택 구입자 입장에서는 재판매 가격 규제로 인해 주택 구입 후 추가 가격하락 시 손실을 줄일 수 있다.
이처럼 CLT 주택은 일반주택 대비 주택가격 상승 하락과 관계없이 주택가격 변동을 완화시킨다. 따라서 CLT 주택 구입자들은 주택가격 변화에 큰 영향을 받지 않고 일반주택 가격보다 저렴하게 주택을 구입하 여, 안정적인 주거생활을 할 수 있다. CLT 주택을 구매한 주민은 이러한 주택가격안정혜택을 누리면서 자 산을 축적하다가 본인이 희망할 경우 일반주택을 구입하여 CLT를 벗어날 수 있으므로, CLT는 저소득층의 주거 사다리 역할을 충실히 수행할 수 있다.
일반주택 CLT 주택
구입당시 1년 후 2년 후 3년 후 4년 후 5년 후 매각가격
300
200
100
- 200
300
190 285
181 271
171 257
163 244
155 232
189 232
주택가격 하락기의 CLT 주택과 일반주택의 가격비교
그림 2 (단위: 백만 원)
또한, CLT 주택은 비단 주택 구매자뿐만 아니라 지자체의 입장에서도 장점이 있다. CLT에 자금지원을 할 경우 영구적으로 저렴한 주택공급을 할 수 있어, 재정 투자의 효과가 지속적이다. 이는 주택구입자들 에게 일종의 보조금을 지급하는 기존 방식의 주거 재정 투자 방식(보금자리 주택 등)이 최초 구매자에게만 효과가 돌아가는 것과는 대조적이다. 또한, 주거복지 실현 및 지역개발을 자발적인 비영리조직인 CLT가 대신함에 따라 관련 행정 비용을 절감할 수 있다. 이러한 이유로 해외에서는 CLT에 대한 지자체의 지원이 활성화되고 있다.
중앙정부의 입장에서 보아도 주택가격 변화와 관계없이 저소득층 주택가격의 안정을 기할 수 있으며, 주택담보대출의 규모를 줄여(토지 비용이 제외되므로) 가계부채 규모를 줄일 수 있다는 점에서 매력적이 다.
미국 공동체경제 연구원(ICE, Institute for Community Economics)에 따르면, 그 외에도 CLT는 뉴타 운 개발에서 드러난 것처럼 개발이익 추구로 인해 원주민이 쫓겨나는 것을 방지하고, 원주민 재정착률을 높일 수 있다. 그리고 CLT 주택 구매자에 대한 금융교육 및 재무관리 상담 등을 통해 가계부실 등을 사전 에 방지하며, 낙후지역 및 슬럼화 지역 개선과 도시 재생에 유연하게 적용 가능하다. 마지막으로 CLT의 토 지소유를 기반으로 견고한 공동체를 구성하여 산업화로 인해 잃어버린 공동체성을 되살리는 데도 도움이 된다.
4. CLT의 단점
그러나 CLT는 여러 장점에도 불구하고, 토지는 임차하고 건물만 구입한다는 CLT의 특징을 아직 받아들 이기 어렵다는 단점이 있다. 실제로 과거에 토지임대부 주택을 공급하기도 했었으나 토지임대에 대한 거 부감 등 여러 가지 이유로 인해 확대되지 못한 사례가 있다. 또한, 부동산으로 인한 재산증식이 어렵다는 점, CLT와 지역사회 구성원 간에 의사소통이 잘 되지 못하면 서로 대립할 수 있다는 점 등 운영상의 문제 점도 도사리고 있다.
5. CLT의 역할
각 CLT마다 역할이 다를 수 있지만, CLT는 공통적으로 토지구입, 주택건설 및 지역개발사업 등을 통해 사람들에게 공급할 토지와 주택을 마련하고, CLT 주택 구매 희망자들에 대한 마케팅, 교육 및 입주자 선정 을 실행한다. 그 이후에는 입주자에 대한 금융지원, 주택 유지 보수, 토지임대료 징수, 모니터링, 계약 위 반 행위에 대한 처리, 재정적 어려움을 겪고 있는 거주자 지원 등 사후관리를 담당한다.
CLT의 역할 표 1
CLT의 역할
① 토지 매입 및 관리
② CLT 주택이 적정 가격을 유지할 수 있도록 보장
③ CLT 주택 구입 희망자들에게 관한 교육(재판매가 제한된 CLT 주택을 소유하는 것에 대한 책임과 권리)
④ CLT 주택 구입을 희망하는 사람 중에 CLT의 자격요건에 부합하는 사람들을 선별
⑤ 집주인으로 하여금 주택 점유, 재대여(sublet), 자금조달, 수선 및 유지보수 등 계약서상의 의무를 잘 수행하도록 지도 및 점검
⑥ CLT 주택 소유자가 주택에 대해 손해보험을 들고 주택 관련 세금을 잘 내고 있는지 확인
⑦ CLT 주택 소유자가 CLT가 정한 소득자격에 부합하는 사람에게 가격산출 공식에 의해 정해진 가격을 넘어서지 않는 범위 내에서 집을 팔아 명의이전이 잘 되었는지 관리
⑧ CLT 주택 소유자가 주택담보대출을 갚지 못해 채무불이행 상태에 빠지면 개입 출처 : John E. Davis and Rick Jacobus(2008)
6. CLT 유형 및 재원
전은호(2008)에 따르면, CLT는 주민, 지역조직, 지자체, 사회단체, 기업 등 참여주체에 따라 여러 가지 유형이 존재할 수 있다. 각 유형별로 장단점이 있으며, 최근에는 지자체 주도형이 증가하는 추세다. 지자 체의 지원이 증가하는 이유는 한정된 재원을 가지고 지속해서 저소득층의 주거문제를 해결하는 데 CLT가 도움이 된다고 판단했기 때문이다. John(2008)에 따르면, 미국의 시러큐스(Syracuse) 시의 경우 12.5에이 커의 땅을 주빌리 홈즈(Jubilee homes) 라는 CLT에 기증하였고, 벌링턴(Burlington)시의 경우 더 이상 사 용하지 않는 소방서를 챔플레인 하우징 트러스트(Champlain Housing Trust)에 기증하여 노숙자 가족을 위한 임시주택으로 사용하도록 했다. 이처럼 기증에 의한 방법 말고, 금융지원을 하기도 하는데 지자체가 교부금(Grants)이나 저리의 대출(Loan)을 제공하기도 한다. 미네아폴리스 (Minneapolis)의 경우 시가 시 티오브레이크(City of lake) CLT에게 30년 무이자 대출을 실시하기도 했다.
CLT는 사업 및 운영 재원을 보통 지자체의 보조금, 민간재단의 보조금이나 법인의 기부, 개인 기부 등 에 의해 충당한다. 그리고 점차 토지임대료, CLT 주택 재판매, CLT 회원의 회비 등을 통해 얻는 수입의 비 중을 늘려간다.
7. CLT 현황
아직 국내에서 공동체토지신탁이 실제로 운영되고 있는 곳은 없다. 그러나 전은호(2012)에 따르면, 이와 유사한 개발신탁 형태의 도시재생사업이 현재 창원과 청주에서 추진되고 있다. 그리고 최근 성북구청에서 는 구청 소유의 토지를 30년간 민간 사업자에게 임대하고 사업자는 건축비만 조달해서 지은 임대주택을
기부채납 후 받은 임대료로 건축비를 회수하게 하는 사업을 추진한다고 발표한 바 있다.1) 이렇게 하면 지 자체는 유휴공휴지를 예산지출 없이 주거복지 용도로 활용하는 한편, 서민들은 저렴한 임대료(토지비용이 빠져있으므로 임대료를 낮출 수 있다)를 지불하고 장기간 거주가 가능하다. 하지만 아직 제대로 된 CLT는 아직 국내에서 구체화 되지 않았다.
그러나 해외에서는 미국을 필두로 캐나다, 영국, 호주 등 전 세계적으로 CLT가 확산하고 있다. 미국의 CLT는 1960년대에 R. Swann이 설립한 New communities Inc.를 효시로, 1980년대 초반까지는 농촌지 역을 중심으로 소수의 CLT만이 운영되었다. 하지만 2008년에는 200개가 넘는 CLT가 41개 주(州)와 워싱 턴 D.C에서 운영되고 있으며, 매년 새로운 공동체토지신탁이 설립되고 있다. 또한, 지금은 농촌뿐만 아니 라 대도시, 중소도시 및 교외에도 점점 공동체토지신탁이 자리를 잡고 활성화되고 있다(John E. Davis, 2008)
출처 : Yesim Sungu-Eryilmaz(2008), the National CLT Academy
8. 해외 성공 사례 : 미국 챔플레인 하우징 트러스트(Champlain Housing Trust)
전은호, 이순자(2012)에 따르면, 현재 가장 널리 알려진 공동체토지신탁의 성공사례는 미국 버몬트 (Vermont) 주 벌링턴(Burlington) 시의 챔플레인 하우징 트러스트(이하 CHT)다. 저렴한 주택을 지속해서 공급하기 위해 1984년에 설립된 CHT는 3개 카운티(Chittenden, Franklin, Grand Isle)의 39개 타운을 관 할하는 미국 최대의 CLT이다. 지금까지 아파트 1,500호 단독주택 475호, 상가 및 업무시설 15개 동 등을 공급했으며, 2012년 현재 120호의 아파트를 추가로 건설 중이다.
미국에 존재하는 CLT 분포 그림 3
CHT의 주된 거주자는 중위소득자의 60%에 해당하는 계층으로, 주로 저소득층 및 중산층화 가능계층이 주로 CHT에 살고 있다. 그리고 CHT 내 주택 구입자 중 다른 주택으로 이사한 사람들을 분석한 결과 75%
가 일반적인 주택을 구입하여 이주하였다. 이들은 CHT에서 살며 주거비용을 절감해 자산을 축적하여 더 좋은 곳으로 이사한 것으로, CHT가 주거의 사다리 역할을 감당하고 있음을 알 수 있다.
CHT는 벌링턴 시의 초기 지원을 비롯하여 정부, 기업, 개인의 기부금으로 조성한 기금 운용 수입, 토지 임대수수료 및 CHT 주택 구입자가 주택을 매도할 경우 받는 수수료 등으로 운영되고 있으며, 벌링턴 시에 연평균 110만 달러의 재산세를 납부하는 등 성공적으로 정착하여 주거복지 문제를 해결하고 있다.
출처:http://www.champlainhousingtrust.org/about/
이러한 CHT의 성공은 미국의 주 정부와 시가 주택정책의 목표를 저렴한 주택을 지속해서 공급하는 것 으로 전환하는데 좋은 계기가 되었으며, CLT가 미 주택도시개발부(HUD)의 연방기금(우리나라로 치면 국 민주택기금에 해당)을 지원 받는데 기여하기도 했다.
3. CLT와 금융 관련 이슈
CLT와 금융 관련 이슈는 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 첫째, CLT 설립 시 필요한 자금에 대한 금융지원 으로, 토지 매입 및 주택(그 외 건물 포함) 건설을 위한 자금 조달이다. 주로 지자체의 교부금, 저리 융자를 받거나 민간 재단의 재정지원을 받아 해결한다. 둘째, CLT 주택 구입을 위한 주택담보대출이다. 이 중에 첫 번째 이슈에 대해서는 앞에서 간략히 언급했으므로 생략하기로 하고, 두 번째 이슈인 CLT 주택에 대한 주택담보대출에 대해 상세히 살펴보기로 한다.
벌링턴 CHT 본사 전경 그림 4
1. CLT 주택담보대출과 일반 주택담보대출의 부실률 비교
Emily(2011)에 따르면, 금융위기를 막 벗어난 2010년 4분기에 조사된 CLT 주택담보 대출의 부실률 은 일반적인 주택담보대출의 부실률보다 매우 낮은 수준을 유지하고 있다. 심각한 연체상태(Seriously delinquent, 90일 이상의 연체 또는 압류절차 진행 중)인 주택담보대출의 비중이 CLT 주택담보대출은 1.3%에 그친 반면, 일반 주택담보대출은 8.57%에 달했다. 2008 ~ 2010년 동안 일반 주택담보대출을 종류 별2)(Prime loan, FHA Loan, VA loan, Subprime loan)로 나눠서 심각한 연체상태 비중 추이를 분석해 본 결과, CLT 주택의 낮은 연체율 추세는 이어지고 있다(‘08 : 1.98% →‘09 : 1.62% →‘10 : 1.30%). 미국의 우 량고객을 대상으로 한 대출인 프라임 론의 연체상태 비중(‘08 : 3.74% →‘09 : 7.01% →‘10 : 6.25%)보다도 CLT 주택담보대출의 연체상태 비중이 낮은 상태를 유지하고 있으며, 그 비중 또한 매년 하락하고 있다.(표 2, 그림 5 참고)
2008 2009 2010 '09-'08 차이 '10-'09 차이
일반주택
Prime loans 3.74% 7.01% 6.25% 3.27% -0.76%
FHA loans 6.98% 9.42% 8.46% 2.44% -0.96%
VA loans 4.12% 5.42% 4.82% 1.30% -0.60%
Subprime loans 23.11% 30.56% 27.46% 7.45% -3.10%
일반주택 합계 6.30% 9.67% 8.57% 3.37% -1.10%
CLT 주택 CLT loans 1.98% 1.62% 1.30% -0.36% -0.32%
주택종류별 연도별 심각한 연체상태 주택 비중 표 2
주택종류별 연도별 심각한 연체상태 주택 비중 그림 5
2008 2009 2010
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Prime loans FHA loans VA loans Subprime
loans 일반주택 합계 CLT loans
그리고 압류(Foreclosure Proceedings)된 주택의 비중 또한 CLT 주택이 0.46%에 지나지 않은 데 반해, 일반 주택담보대출은 그 10배가 넘는 4.63%를 기록했다. 그리고 주택담보대출 주택 중에 연도별 종류별 압류주택 비중 추이 역시 프라임론 보다 CLT론의 압류주택 비중이 매우 낮은 것으로 나타났다.(표 3, 그림 6 참고)
그리고 Reid(2005)와 Kenneth Temkin et al.(2010)에 따르면, 일반 주택담보대출을 받은 저소득층은 50%만이 5년 동안 주택 소유권을 보유했던 것에 비해 CLT 주택담보대출을 받은 저소득층은 90%가 5년 동안 주택 소유권을 유지했던 것으로 드러나 CLT 주택담보대출의 대출상환 부담이 상대적으로 적은 것으 로 나타났다.
CLT 주택이 주로 저소득계층에게 제공됨에도 불구하고, 우량고객을 대상으로 한 프라임론 보다 낮은 부실률을 기록하는 이유는 CLT 주택 및 주택소유자에 대한 CLT의 지속적인 관리(Stewardship) 때문이다.
2008 2009 2010 '09-'08 차이 '10-'09 차이
일반주택
Prime loans 1.88% 3.31% 3.67% 1.43% 0.36%
FHA loans 2.43% 3.57% 3.30% 1.14% -0.27%
VA loans 1.66% 2.46% 2.35% 0.80% -0.11%
Subprime loans 13.71% 15.58% 14.53% 1.87% -1.05%
일반주택 합계 3.30% 4.58% 4.63% 1.28% 0.05%
CLT주택 CLT loans 0.52% 0.56% 0.46% 0.04% -0.10%
주택종류별 연도별 압류주택 비중 표 3
주택종류별 연도별 압류주택 비중 그림 6
2008 2009 2010
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0% Prime loans FHA loans VA loans Subprime
loans 일반주택 합계 CLT loans
많은 CLT들은 CLT 주택 구입 희망자들이 주택담보대출을 받는 것에 대해 관리하고 있으며, 주택 구입 전 후에 주택소유자들에게 각종 교육과 여러 형태의 지원을 한다. 그리고 CLT는 주택담보대출 대출 기관들과 상호 협력하고 있으며, CLT 주택 소유자들이 압류의 위험에 처했을 때 개입하여 부도 및 심각한 연체 상태 에 빠지는 것을 사전에 예방하고 있다.
따라서 주택담보대출을 취급하는 금융기관 입장에서 볼 때, CLT 주택에 대한 주택담보대출의 부실 위험 은 낮다. 그리고 미국의 경우 CLT 주택담보대출을 페니매(Fannie Mae)와 같은 주택금융 기관에서 매각할 수 있으므로, 대출 보유로 인한 리스크도 줄일 수도 있다.
2. 토지임차권에 대한 금융기관-CLT의 이해관계
Kirby(2011)에 따르면, CLT 주택에 대해 주택담보대출을 실행하는 금융기관과 CLT의 이해관계가 상충 할 수 있는 부분은 토지임차권(Ground lease interest)이다. 일반적인 주택담보대출과 달리 CLT 주택담보 대출은 토지를 담보로 설정할 수 없는 대신 장기 토지임차권과 주택 위에 지어진 건물을 담보하여 주택담 보대출을 해야 한다. 따라서 금융기관은 토지임차권을 정의하고 그 가치를 평가하는 것이 중요한 과제다.
대부자로서 금융기관은 CLT와 CLT 주택 구매희망자 간에 맺어진 장기 토지임대차계약이 법률적으로 유효한지 확인해야 한다. 그리고 임차계약기간이 대출기간보다 길어 대출원리금 상환이 임차계약 갱신 전 에 모두 완료되는지 또한 확인해야 한다. 하지만 토지임차기간이 장기(99년)이므로 새로 토지임차 계약이 체결될 경우 계약기간이 실제로 문제가 되지는 않는다. 오히려 문제는 CLT 주택소유자의 토지임대차계약 조건의 불이행으로 CLT가 임대차계약을 종료하려 할 때 발생한다. 대출 만기 전에 임대차계약이 종료되 면 담보 평가대상인 토지임차권이 상실되기 때문이다. 따라서 CLT가 임차계약을 종료해야 할 경우, 사전 에 금융기관에 이러한 사실을 통지하여 조치를 취할 수 있도록 해주길 바란다.
CLT는 이와 달리 CLT 주택 소유자가 주택담보대출을 갚지 못해 파산하면 CLT 고유의 권리, 즉 영구적 토지소유권과 토지임대료에 대한 수취권, 그리고 재판매 시 주택가격 조정권이 침해당하는 것을 원치 않 는다.
따라서 이러한 양자의 이해관계를 조정하고, 편리한 계약을 위하여, 공동체 경제학회 (Institute for Community Economics)가 처음 만들고 전국 CLT 네트워크(The National CLT Network)가 개정·공포 하고 있는 임차계약 표준안(The Model Lease)이 널리 활용되고 있다.
3. CLT 임차계약 관련 주요 이슈
외) 담보를 설정하는 것을 허용한다고 언급하고 있다(Permitted mortgage). 이는 후순위 주택담보대출의 경우에도 마찬가지로 적용된다.
또한, 앞서 언급한 임차계약의 종료 관련 내용도 임차계약 표준안에 포함되어 있다. 표준안에는 금융기 관의 이익을 보호하기 위해 CLT 주택 소유자가 임차계약을 심각하게 위반하여 계약 종료를 검토하면 CLT 가 금융기관에 사전 고지할 의무와 문제를 해결하는 데 필요한 비용을 금융기관이 벌충할 수 있는 권한을 주고 있다.
CLT는 CLT 주택담보대출 원리금을 CLT 주택 소유자가 제대로 상환하지 못해 금융기관이 압류 (Foreclosure)를 고려할 경우, 주택 압류를 예방할 기회를 가지길 바란다. 왜냐면 압류는 CLT의 주택에 대 한 조정능력 상실을 의미하기 때문이다. 따라서 임차계약 표준안은 CLT가 주택소유주를 대신하여 압류를 풀 수 있도록 압류사실에 대한 사전 통보, 압류당한 주택을 CLT가 되살 수 있는 권리 등을 규정하고 있다.
4. 토지임차권의 가치평가
CLT 주택담보대출에 있어 담보는 건물과 토지임차권(Leasehold interest, CLT주택 소유자가 토지 에 대해 임차기간 동안 가지는 사용권리)이다. 토지임차권의 가치는 토지에 대한 영구소유권(fee simple interest3))에서 토지 임대료 수수권(Leased fee interest4))을 뺀 값으로 산출할 수 있다.
토지 영구소유권의 가치는 전통적인 가치평가법(토지임대 또는 그 외 토지 이용에 대한 제한이 없다고 가정하고 소유권만의 가치고려)으로 결정된다. 토지 임대료 수수권의 가치는 (1)CLT가 CLT 주택 소유자 로부터 받은, 그리고 남은 임대기간 동안 받을 모든 토지임대 수수료 수입의 현재가치(Present value)와 (2)임차계약 만료 시 토지주인에게 돌아가는 토지가격의 현재가치의 합이다. 그런데 CLT 토지 임대계약은 계약기간이 매우 길고 갱신 가능하므로, 임차계약 만료 시 토지가격의 현재가치는 작다. 따라서 실제 토지 임대료 수수권의 가치는 CLT가 계약기간을 통해 받을 토지 임대 수수료 수입의 현재가치의 합과 같다.
3) 부동산 소유권의 한 형태로 가장 일반적이고 완전한 소유의 형태. 부동산에 대한 영구적인 소유권을 가지고 있어 양도 및 증여가 자유롭다.
4) 임대인이 임차인에게 임대차계약을 통해 다른 사람에게 부동산을 이용하고 점유할 수 있는 권리를 넘겨주는 대신, 임차인으로부터 임대료를 받을 수 있는 권리. 계약기간이 종료되면 부동산을 돌려줘야 한다.
토지임차권 가치 산출식 표 4
토지임차권 가치
(Leasehold interest) = 토지 영구소유권 가치
(Fee simple interest) - 토지 임대료 수수권 가치 (Leased fee interest)
그런데 CLT 토지 임대 수수료가 일반적인 토지임대 수수료보다 훨씬 싸다. CLT의 토지임대수수료는 CLT 마다 다르기는 하지만, 저소득층의 주거안정을 위해 전반적으로 매우 싸게 책정한다. 전은호, 서순 탁(2008)에 따르면, 해외사례에서 언급한 챔플레인 하우징 트러스트의 경우 월 임대료가 단독주택은 25 달러, 아파트는 10달러에 불과하다. 따라서 CLT 토지 임대료 수수권의 가치 역시 그리 크지 않다. 따라서 CLT 주택 소유자의 토지 임차권 가치(=토지 영구소유권 가치 - 토지임대 수수료 가치)가 상당히 큰 것을 알 수 있다.
아직 토지임차권 담보대출(Leasehold mortgage)이 보편화 되지는 않았기 때문에, CLT들이 토지임차권 가치 평가자를 찾거나 이러한 가치평가를 이해하고 주택담보대출을 실행할 수 있는 금융기관을 찾는 데 어려움을 겪고 있다. 그러나 CLT 토지임차권 담보대출의 규모가 점점 커지고, 정부보증 기관 및 2차 시장 기관이 참여하면서 문제 해결의 실마리가 보이고 있다. 2001년에 특히 페니매(Fannie Mae)가 재판매가 제 한되는 CLT 토지임차권 가치평가 기준을 승인한 것도 상당한 도움이 되었다.
4. 공사에 대한 시사점
CLT는 저소득층 주거안정을 위해 국내에서도 도입을 검토해볼 만한 대안이다. 그러나 과거에 토지임대 부 주택의 공급이 지속하지 못했던 것에 대한 원인 분석과 CLT가 활성화되고 있는 영국 등 미국 외 다른 나라 사례에 관한 추가적인 조사 역시 필요하다. 그리고 미국의 사례에서 보듯이, CLT의 주체로서 일반 시 민의 역할은 매우 중요하다. 따라서 문제의식을 가진 시민이 자발적으로 CLT를 설립하여 자신들의 주거문 제를 해결하려 할 때, 지자체나 정부가 토지를 무상임대하거나 교부금 등을 지원하는 것이 바람직하다.
향후 국내에서도 CLT가 시작되어 좋은 반응을 얻을 경우, 공사가 선제적으로 CLT와 CLT 주택에 대한 주택금융서비스를 제공하는 것이 필요하다. 앞서 언급하였듯이 CLT 내의 주택을 관리하는 CLT의 노력으 로 주택담보대출의 리스크가 상당히 감소할 것으로 예상되므로, 가계대출의 안정성 제고는 물론 공사 자 산의 건전성 또한 훼손시키지 않으리라고 추측한다. 그리고 주거복지 증진이라는 공사의 설립목적에도 부 합하므로 적극 검토할만한 사안이다. 이를 위해 공사는 미국의 페니매처럼 CLT 주택담보대출을 양수하여 유동화하는 일 등을 감당할 수 있을 것이다. 그리고 한국 실정에 맞는 토지임대권 가치 평가 방법론을 개
토지임대료 수수권 가치 산출식 표 5
토지 임대료 수수권 가치
(Leased fee interest) = 임차계약기간 만기(99년)
∑ (임대수수료 수입의 )
=임차계약기간시작일
■ 참고문헌
•전은호(2008), “적정구입가능주택의 공급을 위한 공동체토지신탁제도(CLT)의 도입 가능성 분석”서울시립대학교 석사학위논문
•전은호, 서순탁(2009), “지불가능주택의 공급을 위한 공동체토지신탁제도(CLT) 도입에 관한 연구”, 국토계획 제44권 제2호
•전은호, 이순자(2012), “해외 공동체토지신탁제도의 동향과 시사점: 미국 챔플레인 하우징 트러스트 사례를 중심으로”, 국토정책 브리프 392호
•이성영(2012), “공동체토지신탁의 한국 내 적용방안”, 토지정의시민연대 CLT연구회 연구보고서
• Emily Thaden and Greg Rosenberg(2010), “Outperforming the market : delinquency and foreclosure rates in community land trusts”, land lines October 2010, Lincoln Institute of Land Policy
• Emily Thaden(2011), “Stable home ownership in a turbulent economy : Delinquencies and foreclosures remain low in community land trusts”, Lincoln Institute of Land Policy's working paper
• John E. Davis(2007) “Starting a community land trust : Organizational and operational choices” Burlington Associates in Community Development.
• John E. Davis and Rick Jacobus(2008), “The City-CLT Partnership : Municipal Support for Community Land Trusts”, Lincoln Institute of Land Policy's Policy Focus Report
• Kenneth Temkin et al.(2010), “balancing affordability and opportunity an evaluation of affordable homeownership programs with long- term affordability controls”, Cross-Site Report, The Urban Institute
•Kirby White(2011), The CLT Technical Manual chapter 20 : Financing CLT Homes, National Community Land Trust Network
• Reid C. (2005), “Achieving the American dream? A longitudinal analysis of the homeownership experiences of low-income households”, CSD working paper 05-20, Center for Social Development, Washington University
기타 자료
•“The Advantages of First Mortgage to Buyers of Community Land Trust Homes” National community land trust network
•“자치단체는 땅 제공하고…사회적기업은 사업주체로 임대주택 패러다임을 바꾼다”, ’12.12.13, 한겨레신문 기사
웹사이트
•Institute for Community Economics(ICE), http://neweconomicsinstitute.org
•The Mortgage Bankers Association(MBA), http://www.mortgagebankers.org/
•미국 챔플레인 하우징 트러스트(CHT), www.champlainhousingtrust.org
•미국 CLT Network(NCLTN), http://www.cltnetwork.org/
•미국 링컨 토지정책 연구원, http://www.lincolninst.edu/
