응용경제 제5권 제1호
2003년 6월, 한국응용경제학회
불평등과 성장의 관계에 대한 비판적 검토와 대안 경로
李 建 範*
논문 초록
성장을 위해서는 초기 불평등이 불가피하다고 전통적으로 인식되어 왔다. 그 러나 그와는 반대로 초기의 형평이 지속적인 성장과 양의 관계를 갖고 있다는 것이 여러 연구를 통하여 확인되었다. 본 논문은 초기 형평과 성장간의 양의 관 계를 설명하는 몇 가지 이론을 비판적으로 검토하였다. 그 중 광범위하게 인용 되고 있는 내생적 재정정책 경로와 관련하여 동아시아의 경험이 그 이론의 설 명과 부합하는지를 살펴보았는데, 설명력이 크게 떨어지는 것으로 나타났다. 따 라서 불평등이 성장에 유해한 효과를 갖는다는 것을 설명하기 위하여 이와는 다른 경로를 제시하였다. 이 모델에서는 빈곤층이 부의 재분배를 요구하기 때문 에 불평등이 성장에 나쁜 영향을 주는 것이 아니라, 부유층과 기득권층이 현상 유지적 성향을 강화하고 필요한 정책개혁을 방해하기 때문에 불평등이 성장에 유해한 효과를 갖는다. 개발도상국 경제에 있어서 구조변화의 중요성, 정책수립 과정 및 국가의 강한 역할 등을 고려할 때 이러한 설명 방식은 새로운 경로를 제시하는 것이라고 할 수 있다.
JEL 분류번호 : D30, O20
핵심주제어 : 불평등, 경제성장, 정책개혁, 동아시아
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* 한국금융연구원 연구위원
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Ⅰ. 서 론
불평등과 성장의 상호작용은 오랫동안 경제학자들의 주요 관심사였다.
이 글은 소득분배가 평등할수록 탄력적인 정책 운용이 가능하게 되어 경제가 더 빠르게 성장할 수 있다는 논의를 살펴볼 것이다. 즉 불평등한 소득분배는 현상유지적 성향(status quo bias)을 강화시키고 사회 전반에 득이 되는 정책 개혁을 방해하므로 성장을 지연시킨다.
그동안 불평등과 성장간의 관계에 있어서 주요 관심사는 소득분배가 경제성 장 및 산업화의 과정에서 어떻게 변하는 지에 관한 것이었다. 이 글에서는 이 것과 역의 관계인 불평등이 성장에 미치는 영향을 살펴볼 것이다.
지속 가능한 성장(sustainable development)은 계속적인 구조변화(struc- tural change)와 경제환경 변화에 대한 유연한 적응(flexible adaptation)에 의해 결정된다. 특히, 개발도상국에 있어서 경제성장은 추격(catch-up) 과정이 다. 수렴가설(convergence hypothesis)에서는 가난한 후발국가들이 선진국보 다 더 빠르게 성장할 수 있는 능력을 가졌다고 보지만 현실은 그렇지만은 않 다. 즉 ‘기술적 적합성(technological congruence)’과 ‘사회적 역량(social capa- bility)’이 추격 잠재력을 제한하기 때문에 빠른 성장에 대한 잠재력만으로 높은 성장을 기대하기는 어렵다. 기술적 적합성과 사회적 기술능력을 구성하 는 주요 요소로는 소득분배, 교육수준 등의 초기조건이 있다. 또 2차세계대전 이후의 대부분의 개발도상국은 다른 부문보다 정부부문이 산업화에서 주도적인 역할을 하는 비슷한 양상을 보였다. 따라서 이들 나라에서 정부정책의 역할은 선진국들 보다 더 뚜렷하다고 할 수 있다. 이 글에서는 불평등한 소득분배는 부유층의 현상유지적 성향을 강화하기 때문에 필요한 정책 개혁 채택을 방해한 다는 점이 논의될 것이다.
연구자들이 제2차 세계대전 이후의 몇몇 동아시아 국가들의 성장성과에 관심 을 가지게 되었을 때, 평등한 소득분배 및 높은 교육수준 등 유리한 초기조건 이 성장의 주요 요인으로 지목되었다. 또한 (초기) 불평등이 장기적인 성장에 부정적인 영향을 미친다는 것이 광범위한 표본을 이용한 많은 연구에서 입증되 었다. 즉 빠르게 성장하는 경제에 있어 불평등이 초기에는 확대되지만 이후에는 줄어든다는 견해가 충분히 입증되고 있지 않은 반면, 초기 불평등과 장기 성장
간에 부(負)의 관계가 있다는 여러 실증분석 결과가 보고되고 있다. 그러나 (초 기) 불평등이 어떤 경로를 통해 성장에 영향을 미치는 지에 대해서는 아직도 일치된 견해가 없다. 이론적인 문헌들에서 초기 불평등과 성장간의 음의 상관관 계에 대해 다양한 설명이 이루어지고 있다. 이 글에서는 초기 불평등과 성장을 연결시키는 4가지의 주요 설명들－즉 차입제약이 있는 상황에서의 인적 자 본 투자(human capital investment with borrowing constrains), 사회정치적 불안정(sociopolitical instability), 국내수요(domestic demand), 내생적 재정 정책(endogenous fiscal policy)－을 비판적으로 검토할 것이다.
동아시아에서 정부정책이 경제성장에서 상당한, 그리고 긍정적인 역할을 한 것을 많은 연구 결과에서 지적되고 있다(World Bank 1993, Rodrik 1995, Ranis 1995). 내생적 재정정책 이외의 다른 경로들은 불평등과 공공정책간의 관계를 거의 다루지 않고 있다. 따라서 내생적 재정정책 경로가 동아시아에 적 용되는지 여부에 대하여 중점적으로 살펴볼 것이다.
그리고 나서 기존의 설명들과는 달리 불평등과 낮은 수준의 인적자본이 성장 을 지연시키는 다른 경로를 제시할 것이다. 이 경로에서는 불평등과 낮은 수준 의 인적자본은 사회전반에 이득이 되는 정책개혁을 지연시키거나 불가능하게 할 수 있다. 이 모형에 의하면 소득이 불평등할수록 부유층과 이익집단의 현상 유지적 성향이 더 뚜렷하므로 불평등은 성장을 지연시키게 된다.
이 글의 구성은 다음과 같다. Ⅱ장에서는 불평등과 성장간의 관계를 살펴볼 것이며 여러 실증연구들에서 쿠츠네츠가설에 대해서는 일관된 결론을 내리고 있지 못한 반면 초기 불평등이 장기적인 성장에 부의 영향을 미치고 있다는 점 이 제시될 것이다. 또 쿠츠네츠는 불평등이 성장에 미치는 영향을 고려하지 않 았지만, 그의 논의로부터 (초기) 불평등과 성장간의 부(負)의 관계를 설명하기 위해 사용할 수 있는 개념을 도출한다. Ⅲ장에서는 (초기)불평등과 성장에 관한 최근의 주요 이론을 살펴볼 것이다. 여기에서 차입제약이 있는 인적 자본 투자, 사회정치적 불안정, 국내수요 및 내생적 재정정책 등 4가지 주요 경로가 검토 된다. Ⅳ장에서는 내생적 재정정책 경로에 의한 예측과 동아시아에서의 경험을 비교한다. Ⅴ장에서는 대안 경로가 소개되는데 이 경로에서는 불평등이 성장에 도움이 되는 정책 선택에 미치는 부정적인 영향을 보여준다. 즉, 이 모형에서 불평등은 현상유지적 성향을 강화시키고 사회전반에 이득이 되는 정책개혁을 방해한다. 그리고 이러한 설명이 후진국의 추격(catch-up) 과정에 대해 가지는
함의를 살펴볼 것이며 동아시아에서 지속가능한 성장에 도움이 되었던 정책개 혁을 살펴볼 것이다. Ⅵ장에서는 결론을 맺는다.
Ⅱ. Kuznets 가설의 재검토：성장과 불평등
성장과 형평간에 trade-off관계가 있다는 것은 1955년 쿠츠네츠에 의해 처 음으로 소개된 이후 일반적으로 받아들여지는 개념이 되었다. 즉 쿠츠네츠 가설이란 생산성이 낮고 소득분배가 평등한 부문으로부터 생산성이 높고 소 득분배가 불평등한 부문으로 노동력이 이동함에 따라 전체적인 불평등은 성 장 초기에 상당히 증가할 수 밖에 없다는 것이라고 할 수 있다.
우선 쿠츠네츠가 그의 가설에서 실제로 논의한 것들을 살펴보자. Kuznets (1955)에서는 국가가 발전함에 따라 소득분배의 악화를 막는 힘은 발전의 후기 단계에서만 효과를 발휘한다. 따라서 소득분배의 악화는 산업화의 초기단계에서 는 필연적이지만 후기에는 완화된다. 쿠츠네츠에 의하면 2가지 요인이 불평등을 증대시킨다. 첫째는 저축이 고소득층에 집중되어 있다는 것이다. 그는 미국경제 에 있어서 고소득층에 저축이 크게 집중되어 있다는 것을 고려하였는데, 저축이 소득보다 더 집중되어 있고 저소득층은 거의 저축하지 않기 때문에 시간이 지 남에 따라 부의 축적은 더 편중된다는 것이다. 두번째 요인은 산업화에 따른 사회의 구조변화이다. 경제성장은 농업으로부터 탈피하여 산업화하는 것을 의미 하는 것인데 평등한 농업사회로부터 불평등한 산업화된 부문으로의 대규모 인 구이동은 소득분배를 더 불평등하게 만들 것이라는 것이다. 영국의 자본주의 발 전의 초기단계에서 소득분배가 악화된 것이 대표적인 경우다(Kuznets 1955, p.19).
한편 쿠츠네츠는 소득불평등을 완화하는 요인에 대해서도 고려하고 있다. 가 장 중요한 것은 상속세, 자본 과세, 정부에 의해 유발된 인플레이션 및 자산 수 익률에 대한 법적 규제 등 소득 불평등을 완화하는 공공정책이다. 그리고 쿠츠 네츠는 공공정책 이외에 경제적 혹은 자연적 요인도 고려하고 있다. 고소득자가 자식들에게 부를 상속하게 되는 인구학적인 전환도 소득분배를 개선할 수 있다.
개인의 직업 및 산업 선택의 자유와 급속한 산업구조 변화로 인하여 구세대 부 유층이 소득 지위를 유지하기 어렵게 되므로, 발전이 가지고 있는 동학적인 속
성 그 자체는 소득분배가 악화되는 것을 막는다. 그리고 능력은 한 세대에서 다음 세대로 이전되기 어려우므로 숙련된 전문 노동소득1)의 확대는 소득 불평 등이 악화되는 것을 막을 것이다.
쿠츠네츠 가설이란 발전의 초기단계에서는 불평등을 증대시키는 요인이 효력 을 발휘하지만 발전의 후기단계에서는 불평등을 감소시키는 힘이 결집될 것이 라는 것이다. 즉, 소득불평등은 산업화가 가장 급속하게 진행되는 경제성장의 초기단계에서 확대되었다가 안정국면을 거친 후 성장의 후기단계에서는 축소된 다고 가정한다. ‘쿠츠네츠 곡선’ 또는 ‘역U-곡선’은 이 가정에서 도출된다.
경제사학자들은 산업국가에서 쿠츠네츠 곡선이 나타나는지 조사하였다.2) 초 기 산업국가들의 경우 국가마다 다른 양상이 나타났다. 영국과 북미의 경우 불 평등 지수는 대폭적인 하락세를 보였으며 산업화 기간동안 거의 상승하지 않았 다(Kaelble and Thomas 1991, pp.42-45). 반면 스웨덴(Soderberg 1991), 독 일(Dumke 1991), 네덜란드, 핀란드 및 이탈리아(Kaelble and Thomas 1991, p.45)의 경우 산업화의 초기단계에서 불평등이 증가했다. 그러나 오스트레일리 아(Thomas 1991), 스웨덴(Kaelble and Thomas 1991, p.45)을 제외한 스칸 디나비아 국가들의 경우 산업화기간 동안 소득분배가 악화되지 않았다.
후진국의 불평등 추세는 자료부족으로 인해 충분히 연구되지 못했으며 또 2 차 세계대전 이후의 시계열만 이용가능하다.3) 그러나 자료상의 제약하에서 이 루어진 분석에 의하면 쿠츠네츠 곡선이 후진국에서는 성립하지 않는 것으로 보 인다. Oshima(1991)는 자신이 검토한 아시아 11개국의 경우 쿠츠네츠 곡선이 타당하지 않은 것으로 나타난다고 주장하였다(p.121). 라틴아메리카에 대한 연 구에 의하면 1960대 및 1970년대 아르헨티나, 브라질, 엘살바도르, 멕시코, 파나마, 페루 및 프에르토리코에서 소득불평등이 증가하였다(Cardoso and Helwege 1992, p.236). 반면 Berry(1998b)에서는 라틴아메리카의 불평등이 다 른 대륙보다 더 높기는 하지만 1960년대 및 1970년대에는 크게 변하지 않은 것으로 나타나고 있다.
이상의 결과를 볼 때 쿠츠네츠 가설에 대한 실증분석은 일치된 결과를 보여
1) Kuznets의 경우 ‘서비스 소득’ 이다.
2) 이론적 근거에 대한 요약은 Kaelble and Thomas(1991), Paukert(1973)를 참조하라.
3) 2차 세계대전 이후 아시아의 소득분배 자료는 Mizoguchi(1991), 라틴아메리카 국가들의 자료는 Bulmer-Thomas(1994), Cardoso and Helwege(1992)를 참고하라.
주지 않았다고 할 수 있다.4) 그러나 가설의 입증여부와는 상관없이 쿠츠네츠 의 논의는 성장과 형평간에 trade-off관계를 합리화하는 것으로 인정되어 왔 다고 할 수 있다.
한편 쿠츠네츠 가설은 산업화 기간 동안 나타나는 소득분배의 시계열 추이와 주로 관련되어 있다. 따라서 쿠츠네츠의 관점은 산업화가 불평등에 미치는 영향 인데 특히 최장기에 나타나는 영향에 관심을 가진다. 그는 성장과 산업화는 독 립적으로 주어졌다고 가정한다. 따라서 불평등이 성장에 영향을 미치는 것이 아 니라 성장이 불평등에 영향을 미치는 것을 고찰했을 뿐이라고 할 수 있다. 그 러나 성장 자체가 소득불평등에 의해 영향을 받을 수 있다고 생각하면 쿠츠네 츠 가설에 의문이 생긴다. 산업화와 도시화는 산업구조를 빠르게 변화시키지만, 구조변화에 관한 개인의 기대는 자신의 부 및 구조변화에 대한 대응능력에 따 라 다를 것이다. 이런 개인의 기대가 산업구조 및 기술의 선택에 영향을 준다 면 개인의 기대도 성장에 영향을 미칠 것이다. 따라서 불평등이 산업화 및 성 장에 영향을 미칠 수 있다는 것도 고려해야 할 것이다.
최근 불평등이 성장에 미치는 영향이 활발히 논의되고 있는 것은 후진국들이 불평등 정도에 따라 차별적인 경제성과를 보였기 때문이라고 할 수 있다. 연구 자들이 2차 세계대전 이후 일본 및 동아시아 신흥공업국(NICS)의 성장에 관심 을 가졌을 때, 이 지역에서 상대적으로 초기 소득분배가 평등하다는 점을 가장 중요한 특징중의 하나로 파악했다(Fajnzylber 1990, World Bank 1993, Fei, Ranis and Kuo 1979). 이 지역에서는 토지개혁이 2차 세계대전 이후에 이루어 졌고 초기 불평등지수는 상대적으로 낮았다. Benabou(1996)는 과거 30년간의 한국과 필리핀을 비교하고 있다. <표 1>
한국과 필리핀은 1960년대 초에 1인당GDP, 인구, 도시화, 초등 및 중고등학 교 입학률 등 주요 경제통계에서 비슷한 수준이었다.5) Benabou는 한국 및 필 리핀의 연간 1인당소득 성장율이 각각 6%, 2%로 격차가 큰 이유를 설명하기 위해 두 나라의 초기 소득분배를 비교했다.6)7) <표 1>에서 알 수 있듯이,
4) 최장기(1세기 또는 수십년) 소득분배 추세는 Brenner, Kaelble and Thomas(1991)를, 쿠츠네츠 곡선에 대한 최근의 비판은 Bruno, Ravallion and Squire(1998)를 참조하라.
5) 1957년 세계은행 경제 보고서는 필리핀이 극동아시아에서 일본에 이어 두번째 지위를 달성하고 장기성장에 대한 전망도 좋다고 언급하는 등 필리핀에 대해 낙관적인 견해를 제시하고 있다.(Esterly(1995) 참조)
6) 한국의 소득분포에 관한 외국인과 한국인의 견해는 약간 다르다. 내부자들은 보통 급격
1965년 필리핀의 지니계수가 한국보다 17%p 더 높다. 또 하위 20% 소득에 대한 상위 20% 소득의 비율에 있어서 필리핀이 한국의 2배이다. 필리핀의 소 득분배는 라틴아메리카와 비슷한데, 라틴아메리카의 경우 부 및 소득의 집중이 성장을 지연시키는 주요한 요인으로 지목되는 경우가 많았다.8) 이러한 예는 불 평등이 심한 나라일수록 성장이 느리다는 것을 보여주는 것이라고 할 수 있다.
최근 연구에서는 불평등이 성장에 미치는 영향을 검증하기 위하여 비교 가능한 국가들의 소득분배 자료를 이용하여 다양한 회귀분석을 하고 있는 데, 제2차 세계대전 이후의 소득분배 자료를 이용한 분석에서 초기불평등
히 증가한 토지가격으로부터의 자본이득과 집중된 부동산 소유를 고려하면서 한국의 불 평등이 매우 높다고 생각한다. 반면 외국인들은 한국의 소득분배가 다른 후진국들에 비 해 상대적으로 평등하다고 생각한다. 최근 한국의 소득분배 추세에 관해서는 이정우․황 성현(1998)을 참조하라.
7) 최근 한국과 필리핀의 불평등 자료는 두 나라가 여전히 차이가 나고 있음을 보여준다.
지니(%) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q3+Q4 Q5/Q1 Q5/(Q1+Q2) 한 국(1996)
필리핀(1994)1) 29.5 42.9
7.7 5.9
13.5 9.6
17.8 13.9
23.1 21.1
38.0 49.6
40.8 35.0
4.96 8.41
1.79 3.20 자료：NSO(1998), p.155; World Bank(1999), p.199
주：1) 지출 분포
8) Cardoso and Helwege(1995)에서는 라틴아메리카 국가들의 분배 논의에 관한 방대한 증거가 제시되어 있다. 독립 이후의 라틴아메리카 경제사에 관해서는 Bulmer-Thomas (1994)를 참조하고 이 지역의 외채위기 이후의 빈곤 및 소득분배 논의에 관해서는 Lustig(1995), Berry(1998a)를 참조하라.
<표 1> 한국과 필리핀―소득 불평등 지니계수
(%) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q3+Q4 Q5/Q1 Q5/
(Q1+Q2) 1 9 6 5
한 국 필리핀
34.34 51.32
5.80 3.50
13.54 12.50
15.53 8.00
23.32 20.00
· 41.81 56.00
38.85 28.00
7.21 16.00
2.16 3.50 1 9 8 8
한 국 필리핀
33.64 45.73
7.39 5.20
12.29 9.10
16.27 13.30
21.81 19.90
42.24 52.50
38.08 33.20
5.72 10.10
2.15 3.67 자료：Benabou(1996), 원자료는 Deininger and Squire(1995) 데이터 집합
주：Qi는 i 번째 소득계층이 차지하는 비중을 의미함.
과 성장간에 음의 관계가 있는 것으로 나타나고 있다.9)
Persson and Tabellini(1991)는 1960∼1985년간 67개국의 성장률을 피설명 변수로, 하위 40%에 대한 상위 20%의 세전소득 비율을 설명변수로 하여 회귀 분석을 하였다. 소득비율의 계수는 부호가 음이고 5% 수준에서 유의했다.
Alesina and Rodrik(1994)는 1960∼1985년간 소득불평등 및 토지소유 불평 등은 성장과 부(負)의 상관관계를 가진다는 분석결과를 보여주었다. 또한 초기 인적자본이 설명력을 가지고 있는 지 보기 위해 초등학교 입학률을 설명변수로 포함했다. 분석결과에 의하면 토지 지니계수의 표준편차 한단위(0.16) 증가가 연간 성장률을 0.8%p 감소시킨다. Benabou(1996)는 초기 불평등과 성장간의 관계를 실증분석한 13개의 연구를 정리하였는데 12개의 연구에서 초기불평등과 성장은 부(負)의 상관관계를 가지며 그 중 10개에서는 통계적으로도 유의하다 는 것을 보여주면서 초기의 불평등은 성장에 유해하다는 결론을 내리고 있 다.10)
이러한 결과를 볼 때 초기 불평등은 성장에 매우 부정적인 영향을 준다고 할 수 있다. 그러나 불평등이 성장에 어떻게 영향은 미치는지, 그리고 어떤 경로를 통해 영향을 미치는지에 관한 의문이 여전히 남는다.
쿠츠네츠는 불평등이 성장에 미치는 영향을 고려하지 않았을 뿐만 아니라 오 히려 반대관계인 성장이 불평등에 미치는 영향을 고려하였다. 그러나 그의 연구 에서 나타난 성장과 불평등을 연결시키는 경로는 불평등이 성장에 부정적인 영 향을 주는 경로에 대한 일정한 시사점을 제공한다. 첫째, 쿠츠네츠는 산업구조 변화와 새로운 산업의 성장이 중요하다는 점을 지적하고 있다. 이미 산업화에 성공한 선진국과는 달리 소득분배가 불평등한 많은 후진국들에서는 산업화가 성공적으로 이루어지지 않았으며 농업 및 1차 산업이 산업구조에서 큰 비중을 차지하고 있다. 즉 비탄력적인 구조변화는 경제성장을 지연시킨다는 것을 암시 한다고 할 수 있는데, 여기서 불평등이 구조변화의 유연성에 영향을 줄 수 있 다면 결국 불평등은 성장에도 영향을 미친다고 볼 수 있다. 둘째, 쿠츠네츠는 정부정책의 중요성을 지적하고 있다. 비록 쿠츠네츠가 고려하는 공공정책이 재
9) 대표적인 실증분석은 Benabou(1996), Perotti(1996) 등이 있다.
10) “These regressions, run over a variety of data sets and periods with many different measures of income distribution, deliver a consistent message: initial inequality is detrimental to long-run growth.”
분배정책에 국한되어 있지만 정부정책은 기존부를 재분배하는 것만을 의미하는 것이 아니라 새로운 부를 창출하고 있다는 점이 간과되어서는 안 될 것이다.
정부정책을 후술할 내생적 재정정책에서 강조하는 재분배에만 정부정책을 국한 한다면 여러 개발도상국에서 추진하였던 정부정책의 긍정적인(또는 부정적인) 영향을 이해할 수 없을 것이다. 한편 정부정책의 결정에는 여러가지 요인들이 영향을 미치겠지만 소득분배가 정책선택에 영향을 줄 수 있다면 궁극적으로는 소득분배는 정책선택을 통해 성장에도 영향을 미칠 수 있다고 할 수 있다. 쿠 츠네츠가 강조한 산업구조 변화와 정책의 중요성은 Ⅳ장에서 새로운 대안을 제 시하는 단초라고 할 수 있는데 우선 다음 장에서는 기존의 여러 논의에 대해서 살펴볼 것이다.
Ⅲ. 불평등과 성장간의 부(負)의 관계에 대한 기존문헌 검토
초기 불평등과 성장간의 부(負)의 관계를 설명하기 위하여 몇 가지 가설들이 제시되었는데, 내생적 재정정책 경로(endogenous fiscal policy channel)는 불평등이 성장에 미치는 부정적인 영향을 경제적 메커니즘과 정치적 메커니즘 을 결합하여 설명하고 있다. 한편 정치적 매커니즘은 배제하고 경제적 매커니즘 만으로 초기 불평등과 성장간의 음의 관계를 설명하는 논의도 있다. 이러한 경 제적 논의는 ‘차입제약이 있는 인적자본투자(human capital investment with borrowing constraints)’, ‘사회정치적 불안정(sociopolitical instability)’ 및
‘국내수요(domestic demand)’ 등을 주요 경로로 설정하고 있다. 이 장에서는 각 논의를 검토하고 각 논의의 장점 및 단점을 알아볼 것이다.
1. 경제적 논의
(1) 차입제약이 있는 인적자본투자
Galor and Zeira(1993)는 자본시장의 불완전성으로 인해 교육투자에 차입 제약이 존재하고 교육투자에 고정비용이 드는 경우 불평등한 소득분배는 저 소득층의 교육투자를 어렵게 한다고 보고 있다. 따라서 소득분배가 불평등 할수록 총 교육투자 수준은 더 낮아지게 되고 낮은 교육투자는 성장을 지연
시키게 된다. 따라서 불평등한 소득분배는 성장을 지연시키게 된다.
이 논의는 이론적으로 투자의 불가분성(indivisibility)을 가정하면서 성장 과 불평등간에 양의 관계를 주장하는 이전의 논의와 유사한 측면이 있다.
전통적인 논의에 의하면 고위험 사업이나 혁신에는 대규모의 매몰비용(sunk cost)이 들기 때문에 성장을 위해서는 부가 충분히 집중될 필요가 있다. 또 총저축에 관심을 가지는 이론에서는 고소득층만이 저축을 하고 이에 따라 고소득층이 더 많이 저축할수록 투자자금을 더 많이 조달할 수 있기 때문에 불평등은 성장에 필요하다고 본다.
위의 두 논의는 모두 투자 불가분성과 자본시장의 불완전성을 인정하고 있지 만 차이점도 있다. 우선 두 이론에서 사용하고 있는 자본에서 차이가 있다. 불 평등과 성장간의 음의 관계를 주장하는 논의에서는 인적자본이 성장의 동인이 다. 빈곤층은 인적자본에 투자하기 어려운데 이것이 전반적으로 저조한 투자 및 저성장을 초래한다. 한편 불평등과 성장간의 양의 관계를 주장하는 논의에서는 물적자본투자를 가정한다. 충분한 자본을 축적할 수 있는 부유층만이 투자를 할 것이고 따라서 부의 편중된 배분이 필요하게 된다. 둘째, 두 이론의 차이를 투 자가 이루어지는 부의 임계치(critical level) 설정의 차이로 이해할 수도 있다.
즉 전통적인 논의에서 투자가 이루어지기 위해서는 부가 집중되어야 한다. 반면
‘차입제약이 있는 인적자본투자’에서는 더 높은 수준의 인적자본투자가 이루어 지기 위해서는 소득이 평등하게 분배되어야 한다.
간단한 예를 하나 들어보자. 5명의 사람이 있고 각각 1, 2, 3, 4, 5의 부를 소유하고 있다고 가정하자. 또 투자자의 숫자가 전체 투자 수준을 결정한다고 가정하자. 투자가 이루어지는 부의 임계치가 2라면 4명이 투자할 것이다. 임계 치가 4.5라면 한명만 투자할 것이다.
한편 ‘mean preserving spread’로 소득분배가 더 불평등해졌다고 가정하자.
즉, 두번째 사람의 소득 0.5를 4번째 사람에게로 이전시켰다고 가정하자. 이때 소득분배는 (1, 1.5, 3, 4.5, 5)가 될 것이다. 따라서 mean preserving spread 이후에 소득분배는 더 불평등해진다. 임계치가 2인 첫번째 경우, mean preserving spread로 투자자가 4명에서 3명으로 감소한다. 따라서 소득분배가 불평등할수록 투자가 감소하고 성장률이 낮아진다. 반면 임계치가 4.5인 두번째 경우에 투자자는 1명에서 2명으로 증가한다. 투자수준이 높을수록 성장률이 높 기 때문에 이 경우 더 불평등한 소득분배가 투자를 증가시키고 성장을 가속화
시킨다. 이 예에서 알 수 있듯이 불평등과 성장간의 관계는 투자가 이루어지는 부의 임계치에 따라 양의 관계를 보일 수도 있고 음의 관계를 보일 수도 있다.
인적자본투자가 경제성장에서 중요한 역할을 한다는 것은 경제학자들 사이에 가장 일치된 견해중의 하나이다.11) 그러나 교육투자에 대한 개인의 선택이 중 요하다는 사실을 인정한다 하더라도 공적 교육이 가볍게 다루어져서는 안될 것 이다. 전후에 전세계적으로 초등교육 수준이 높아진 것은 초등교육이 의무화되 었기 때문이다. 또한 현재 몇몇 가난한 국가에서 중고등교육 수준이 낮은 것은 교육으로부터의 수익이 매우 높음에도 불구하고 공공교육이 부족하다는 사실과 무관하지 않다. 특히, 성장초기 국면에 있는 국가에서 공공교육의 역할은 중요 하다. 교육이 여러 지출 중 하나라면 교육으로부터의 수익이 교육수준을 결정할 것이다(교육지출은 국민소득 통계에서 소비항목으로 분류된다). 급속한 구조변 화와 새로운 산업부문에 힘입어 빠르게 성장하고 있는 경제는 성장속도가 느린 국가보다 교육받은 노동자를 더 많이 수요할 것이다. 노동자에 대한 수요 증가 가 교육투자의 기대수익을 높인다면 노동자들은 교육투자를 확대할 것이다. 이 와 같이 노동자들이 더 교육을 받고자 하는 상황에서 교육 공급(학교, 교사 및 교과서)이 교육 수요에 미치지 못하고 단지 소수만 교육에 투자할 수 있다면 소득분배는 더 불평등해지고 임금격차는 더 확대될 것이다.
‘차입제약이 있는 인적자본투자’ 경로에서 인적자본 축적이 가장 중요한 성장 동인이지만 이 논의에서 몇 가지 지적할 사항이 있다.
첫째, 현대적 의미에서 성장이 지니는 특징이다.12) 현대적인 성장은 인적자본 뿐만 아니라 물적자본에 의해서 이루어진다는 것이다. 위의 예에서 초기불평등 이 투자에 미치는 영향은 투자가 이루어지는 부의 임계치에 따라 다르다는 것 을 보여주었다. 만약 물적자본투자와 인적자본투자의 임계치가 다르다면 초기불 평등이 투자에 미치는 영향도 달라질 것이다.
둘째, 초기 부의 불평등뿐만 아니라 공교육정책도 인적자본 축적을 결정할 수 있다. 따라서 교육에 대한 공적 보조금은 유익한 측면이 있다고 할 수 있다.
그러나 공교육지출 구성의 상대적인 비중 역시 중요하다. 초등 및 중고등 교육 이 일반적인 인적자본 축적을 위하여 필요할 때 대학교육 지출이 공교육 지출
11) Baumol, Blackman, and Wolff(1992)의 9장, Schultz(1988)를 참조하라.
12) Lau(1996)는 기술 진보가 물적자본과 인적자본 모두에 의해 동시에 이루어지며 물적자 본, 인적자본, 기술진보가 서로 보완적임을 강조하고 있다.
에서 높은 비중을 차지하고 있다면 전반적인 교육기회가 창출되지 못하고 오히 려 불평등이 심화될 수도 있다.
셋째, 소득증가는 교육투자에 대한 부담을 완화하기 때문에 성장 그 자체가 미래의 교육투자를 결정한다. 동아시아 국가들의 경우, 가계당 자녀수의 감소가 그랬듯이 빠른 소득 증가는 가계가 부담하는 교육비용을 상대적으로 감소시켰 다. 한국과 대만의 경우 공교육 지출이 GNP에서 차지하는 비중이 라틴아메리 카 국가와 그리 차이가 나지 않았음에도 불구하고(Birdsall, Ross and Sabot 1995, p.448) 교육수준은 지난 30년동안 라틴아메리카보다 훨씬 높았다.13)
(2) 사회정치적 불안정
Alesina and Perotti(1996)는 불평등이 성장을 지연시킨다는 것을 경제적 경로와 정치적 경로의 결합으로 설명한다. 첫째 불평등한 소득분배는 사회적, 정치적 불안정을 증가시키고 둘째, 불안정한 사회적, 정치적 환경은 경제성장에 중요한 투자를 감소시키기 때문에 불평등이 경제성장을 지연시킨다. 이 설명에 서 소수의 부유층을 대면하고 있는 다수의 빈곤층은 기존의 사회경제적 상태에 불만을 가지고 있으며 변화를 요구한다. 따라서 소득분배가 불평등할수록 대 규모의 폭력과 불법적인 권력점유는 더 많이 일어날 것이다(Alesina and Perotti 1996, p.1214). 결국 빈곤층의 지대추구행위(rent-seeking behavior)로 인 하여 소득분배가 불평등할수록 불법행위에 참가하고 재산권을 위협하는 사 람이 더 많아진다고 본다(Alesina and Perotti 1994, p.362).
Alesina and Perotti(1996)는 불평등한 소득분배와 사회정치적 불안정 지 수(sociopolitical instability index)는 강한 양의 관계를 보이며 사회정치적 불 안정 지수와 투자율은 음의 관계에 있음을 실증적으로 제시하고 있다. 여기서 사회정치적 불안정 지수는 정치적 암살, 인구당 폭력에 의한 사망자수, 성공한 쿠데타 및 실패한 쿠데타, 민주주의 지수 등 사회정치적 불안정을 측정하는 다 양한 척도로 구성되었다.
이 논의에서는 몇가지 불분명한 점이 있는데 첫째, 정치적 불안정과 소득분 배간의 관계이다. 이 논의에 의하면 문제가 되는 것은 사회적으로 비생산적인
13) 1960∼90년 동안 한국 및 대만에서 15세 이상 인구의 평균 교육기간의 증가는 각각 5.69년, 4.11년이었다. 반면 라틴아메리카의 경우 약 2년이었다. 이 결과는 Barro and Lee(1996)의 데이터집합으로부터 계산했다.
행위를 하거나 사회 불안을 통해 횡재를 얻고자 하는 빈곤층의 지대추구행위이 다. 그러나 이것은 보통 사용되는 ‘지대추구행위’와는 다른 것이라고 할 수 있 다. 보통 지대추구행위는 지대를 추구하거나 유지할 만한 아무런 자원도 소유하 지 않은 빈곤층이 아니라 특권계층 혹은 부유층의 속성으로 간주된다. 또 Olson(1965)의 이익집단 정치학(interest group politics)에서 언급된 집단행 동에서의 무임승차문제를 고려할때, 부가 소수에게 상당히 집중되어 있고 나머 지 다수가 빈곤한 상태에 있다면, 집단행동은 빈곤층이 아니고 부유층에 의해 쉽게 조직된다. 왜냐하면 다수의 빈곤층은 무임승차 문제 때문에 지대추구행위 를 조직하기 어렵기 때문이다.
둘째, 사회불안 및 사회불안을 유발하는 사회운동이 불평등의 직접적인 결과 인지 아니면 부유층이 사회적으로 이득이 되는 개혁에 저항함에 따라 초래된 간접적인 결과인지가 분명하지 않다. 예를 들면 개발 초기단계의 토지개혁은 일 반적으로 이득이 되는 개혁으로 인정된다.14) 그런데 브라질 및 많은 라틴아 메리카 국가들의 경우, 대규모 정치적 폭력은 주로 토지개혁과 관련이 있 다. 예를 들어 브라질에서 대영주는 토지개혁 운동을 중단시키기 위해 총 잡이를 고용해서 1988년 한해동안 154명의 소작농과 농촌 운동가들을 살 해했다고 한다(Cardoso and Helwege 1995, p.252). 즉 이런 대규모 폭력 과 불안정은 빈곤층의 반사회 운동의 결과라고 보기 어렵다.
셋째, 실증분석에서 사용된 사회정치적 불안정은 소득불평등의 결과가 아닐 수도 있다. 사회정치적 불안정은 종종 권력계층 사이의 분쟁과 더 밀접하게 관 련되어 있다. 따라서 빈곤층이 정치적 암살, 백만인구당 폭력에 의한 사망자수 의 비율 및 쿠데타 등을 조직하고 그 빈도를 높인다고 보기 어렵다.
넷째, 거대한 사회불안은 경제위기에 의해 초래될 수도 있다. 경제위기의 원 인에는 여러가지가 있으나 그 중 비탄력적인 거시경제정책은 가장 일상적인 원 인 중의 하나이다.15) 그리고 비탄력적인 거시경제정책은 보통 기득권 계층에서 이루어지는 행동의 결과이다. 예를 들면, 보호받고 있는 비효율적인 국내 생산 자는 시장개방에 반대하고, 낮은 이자로 보조를 받고 있는 국내 독점가들은 이
14) 토지개혁의 잇점에 대해서는 Adelman and Robinson(1988), Deininger and Bins- wanger(1998)를 참조하라.
15) 거시경제적 변동성이 소득분배에 미치는 부정적인 영향에 대해서는 Dornbusch and Edwards(1995), Harberger(1998)를 참조하라.
자율 인상에 반대하며, 도시의 조직화된 노동자들을 위한 임금 연동제는 비정규 직 노동자와 농업부문 노동자를 희생시킨다. 이러한 비탄력적인 거시경제정책은 경제위기를 야기하고, 경제위기는 사회불안정을 야기한다. 이 경우에도 사회정 치적 불안정은 빈곤층이 아니라 기득권층에 의해 야기된다고 할 수 있다.
(3) 국내수요
Murphy, Shleifer and Vishiny(1989)는 소득분배가 산업화에 영향을 주는 다른 경로를 제시한다. 이 모형에서는 농업생산성의 증가 또는 수출 확대가 산 업화를 초래한다. 그러나 농업, 수출 등 선도부문에 의해 발생한 소득이 경제 전반에 분배되어야 상품에 대한 국내수요가 실현된다.
라틴아메리카의 소득불평등은 대량소비를 제한하고 고소득 계층에 사치품 소 비를 집중시켰다(Fajnzylber 1990). 반면 20세기초 미국의 평등한 소득분배는 그 기간동안 빠른 경제성장에 기여한 것으로 보여진다(Abramovitz 1993). 또 유럽 국가들의 초기발전과정에서 평등한 소득분배는 시장 규모를 확대하는데 일조했다(Senghaas 1985).
선도 부문이 1차상품 수출일 경우, 이와같은 ‘국내수요’ 경로의 논의는 경제 발전이론 중 ‘vent for surplus theory’ 및 ‘staple theory’과 유사하다.16)
‘vent for surplus theory’에 의하면 수출증가는 국내에서 소비되지는 않지만 국제적으로 가치있는 상품의 생산을 유도하고 경제전체와 생산자의 지대를 발 생시킨다. ‘staple theory’에 의하면 1차상품 수출이 경제성장에 기여하는 정도 는 수출이 경제 나머지 부문에 대해 가지는 연쇄효과(linkage effect)에 따라 다르다. 연쇄효과가 클수록 국내 경제성장은 확대된다. 따라서 Murphy, Shleifer and Vishiny(1989)의 기여는 연결경로로서 소득분배를 부각시킨 것 이라고 할 수 있다. 즉 소득분배가 더 평등하다면 1차상품 수출 증가로부터 발 생한 지대는 더 평등하게 분배될 것이다. 그리고 평등하게 분배된 지대는 상품 수요를 증가시키고 산업화를 야기한다.
물론 풍부한 천연자원이 지속가능한 성장을 보장하는 것은 아니다(Sachs and Warner 1995b, Bourguignon and Morrison 1989). 즉 풍부한 천연자원은 경제주체로 하여금 이미 존재하는 자원에 대한 지대추구행위를 조장하기 때
16) ‘vent for surplus theory’와 ‘staple theory’에 관해서는 Lewis(1989)를 참조하라.
문이다. 단지 풍부한 자원이 국내 산업화와 유기적 관계를 맺은 국가만이 세계경제에서의 지위를 개선시켰다.17) 이러한 점을 고려할 때 이 논의는 소 득분배가 산업화에서 수행하는 중요한 역할을 지적했다고 볼 수 있다.
그러나 산업화에 대한 가정에서 몇가지 의문점이 있다. 산업화는 열등한 균 형에서 우월한 균형으로 갑자기 옮겨가는 도약으로 볼 수 없다. 산업화와 산업 화에 따른 구조변화는 지속적인 적응과 혁신이 필요한 하나의 과정이다.
‘staple theory’에서 staple 수출이 경제의 나머지 부문에 미치는 영향은 몇가 지 조건에 의존하는데, 수출산업의 기술수준, 중간재 수요를 통한 수출산업과 경제의 나머지부문 사이의 연관, 세금을 통하여 정부예산에 미치는 영향, 해외 및 지역 생산요소의 상대적인 관련 등이 그 조건들이다(Lewis 1989, p.1553).
즉, ‘지대’관리가 산업화 및 구조변화에 있어서 중요하다. 지대관리가 이익집단 의 편에서 정치적으로 이용되고 있다면 풍부한 천연자원은 축복이기보다는 부 담으로 작용할 것이다. 또 이 논의는 주로 국내상품의 수요를 고려한다. 또 제 조품의 수요증가가 외국상품에서 주로 이루어진다면18) 소득분배는 국내 제조업 에 영향을 미치지 않을 것이다. 이러한 점을 고려할 때 이 논의에서 균등한 소 득분배가 국내수요를 통해 성장에 기여한다는 점을 잘 지적하고 있다고 하더라 도 지속가능한 산업화와 구조변화를 어떻게 보장할 수 있느냐에 대한 문제가 여전히 남는다고 할 수 있다.
2. 내생적 재정정책
내생적 재정정책 경로는 위의 경제적인 설명과는 달리 불평등과 성장간의 부(負)의 관계를 설명하기 위하여 정치적 균형을 명시적으로 도입하고 있다.
내생적 재정정책 경로(Alesina and Rodrik 1994, Perotti 1992, Persson and Tabellini 1994, Bertola 1993)는 경제적 메커니즘과 정치적 메커니즘으 로 구성된다. 정치적 메커니즘에서는 소득분배가 투표과정에서 중위투표자 (median voter)의 분배세율(distributive tax rate) 선택에 영향을 준다. 즉 소득분배가 더 불평등할수록 중위투표자를 위한 정부지출수요는 더 커지고 따
17) 유럽 및 라틴아메리카에서 풍부한 천연자원을 가진 국가들의 산업화에 대한 비교는 Senghaas(1985), Blomstrom and Meller(1991)를 참조하라.
18) 저자는 무역에 드는 비용을 모형에 명시적으로 도입한다.
라서 세율도 높아진다.19) 경제적 메커니즘에서 정부지출은 자본소득세에 의해 조달되는데 정부지출을 증가시키기 위해 세율을 올리면 자본의 세후 한계생산 성이 감소한다. 자본의 한계생산성의 감소는 자본축적률의 감소를 통해 성장을 둔화시키다. 따라서 소득불평등은 성장을 지연시키게 된다.
위의 모형들은 다양한 형태의 정부지출을 다루고 있지만 모두 세금증가가 민 간투자자가 이용할 수 있는 자본의 세후 한계생산을 감소시킨다고 가정하고 있 다. Alesina and Rodrik(1994)에서는 세금과 성장 사이의 관계는 역U자 모양 을 보인다고 가정한다. 왜냐하면 낮은 세율 수준에서는 생산적인 공적투자가 세 후 자본수익률을 증가시키지만 높은 세율 수준에서는 감소시키기 때문이다. 그 러나 곡선의 우하향하는 부분에 해당하는 세율이 적절하다고 가정한다. Pers- son and Tabellini(1994)에서 세금은 재분배 목적으로만 이용되므로 세율상승 은 명백하게 민간투자의 세후 수익을 감소시킴으로써 성장을 지연시킨다. 따라 서 두 모형의 공통점은 GDP에 대한 정부지출의 비율이 세율증가에 힘입어 증 가한다면 저축 및 투자가 감소하고 결국 경제성장이 둔화된다는 것이다.
이 논의에서 불평등은 세율을 통해 성장에 영향을 미친다. 세율은 소득분배 에 의해 내생적으로 결정되며 정치적 메커니즘은 세율이 결정되는 방식과 관련 이 있다. 내생적 재정정책 경로는 일반적인 중위투표자이론(median-voter theorem)을 도입한다. 소득분배가 불평등할수록 중위투표자는 평균소득 투 표자보다 더 소득수준이 낮아지게 되며 이것은 위에서 언급했듯이 균형 세 율을 증가시킨다. 즉 소득분배가 불평등할수록 더 높은 재분배 세금 (redistributive taxation)이 초래되고 이것은 결국 성장을 지연시킨다.
그러나 Perotti(1996)의 실증 연구에서는 이 모형이 가정하는 관계들이 유의 하지 않다는 것을 보여주고 있어서 이론의 설명력에 의문을 갖게 한다. 즉 불 평등 지수는 한계세율 또는 재정정책 변수들과 양의 관계를 보이지 않았으며 한계세율 및 재정정책 변수들은 성장률과 음의 관계보다는 오히려 양의 관계를 보인다.
그 외에도 내생적 재정정책 경로의 경제적 메커니즘과 정치적 메커니즘에는 몇가지 문제점 이 있다고 할 수 있다.
19) 한편 정부지출의 유형은 연구에 따라 다른데 Alesina and Rodrik(1994)에서는 공공투 자를 가정하고, Persson and Tabellini(1994)에서는 정부지출이 부유층에서 빈곤층으로 의 소득재분배를 위한 정액 이전(lump sum transfers)으로만 사용된다고 가정한다.
첫째, 재분배가 성장에 부정적인 영향을 준다는 점인데 이 경로에서는 재분 배 그 자체가 성장에 긍정적인 영향을 미친다는 점도 고려할 필요가 있다. 자 본시장이 매우 불완전하고 생산기술이 자본에 대한 수익체감을 보일 때 재분배 는 기회를 확장하고 이것은 성장에 긍정적인 영향을 준다.20) 예를 들어, Saint-Paul and Verdier(1993)에 의하면 재분배가 공교육의 형태를 띠는 경 우, 공교육은 가계간 소득수준을 균등하게 하고 경제전체의 인적자본을 증가시 키므로 공교육을 지원하는 세율증가는 성장을 감소시키기 보다는 오히려 증가 시킨다. 즉 내생적 재정정책 경로의 문제점은 재정정책과 성장률을 연결시키는 단순한 관계에서 비롯된다고 할 수 있다. 세금은 민간 축적수익률의 감소라는 단순하고 직접적인 경로를 통해 성장률에 영향을 미친다(Easterly and Rebelo 1993, p.420). 그러나 실증연구에서 공공투자 특히 통신, 운수, 공교육 등의 기 반시설 투자는 성장률과 유의한 양의 관계를 가진다는 것이 입증되었다(20) Easterly and Rebelo 1993, Barro 1991, Gramlich 1994). 따라서 이러한 경 우 지나친 정부개입보다는 정부개입의 부족이 성장을 지연시킨다.
둘째, 불평등의 증대는 논의에서 가정한 것처럼 반드시 재분배적 징세 (redistributive taxation)를 유도하는 것은 아니라는 것이다(Saint-Paul and Verdier 1996, p.720). 내생적 재정정책에서 세율은 부(또는 자본)의 중간값 (median)/평균값(mean)의 비율에 의해 결정된다. 그러나 소득분배가 악화되는 형태에 따라서도 중간값/평균값이 증가할 수도, 감소할 수도 있는데, 만약 mean preserving spread가 극빈곤층 사이에 집중된다면 소득불평등이 증가함 에 따라 중간값/평균값이 상승할 수도 있게 된다. 또한 소득수준에 따라 정치참 여도가 다를 수 있다는 점도 고려되지 않고 있는데 예를 들어 빈곤층의 정치참 여도가 부유층보다 낮다면 세율을 결정하는 투표자는 중위투표자보다 더 부유 한 경우일 수 있으며21) 따라서 불평등의 증가가 세율의 상승을 초래하지 않을 수도 있게 된다. 또 중간값/평균값 비율은 비례세율 또는 정액 소득이전 등 특 별한 경우에만 세금 결정요인으로 적절한데 이것은 내생적 재정정책 경로의 설 명이 제한적일 수 밖에 없다는 것이다.
20) Aghion(1998)은 이러한 정책을 ‘The opportunity enhancing effects’라고 불렀다.
21) 미국 및 다른 선진국가의 경우 빈곤하고 교육수준이 낮은 사람들은 저조한 선거 참여율 을 보인다. Benabou(1996)를 참조하라.
셋째, 이 경로에서 사용하고 있는 정치적 균형인 중위투표자이론(median voter theorem)은 민주주의 이외의 경우에는 적용되기 어렵다는 점이다. 비민 주주의 국가에서 재정정책 등의 경제정책은 이익집단에 의해 영향받기 쉽다. 그 런데 이익집단은 사회전반에 이득이 되는 정책개혁에 반대할 수 있다. 이런 경 우 불평등한 소득분배는 이익집단 때문에 성장을 지연시킬 수 있게 된다.
넷째, 내생적 재정정책 경로에는 소득계층 이동 가능성이 완전히 배제되어 있다. Benabou and Ok(2001)는 소득계층 상향이동에 대한 전망(prospect of upward mobility)이 빈곤층으로 하여금 높은 분배세율을 반대하는 것을 설명 할 수 있다고 본다. 이것은 다수 빈곤층이 부유층보다 더 많은 투표권을 보유 하고 있는 민주주의에서 몰수 및 재분배가 대규모로 이루어지지 않는다는 것과 도 관련될 수 있다. 즉 빈곤층은 자신 또는 자식들이 소득계층에서 상향 이동 하여 재분배 정책으로 손해를 입을 수 있다는 사실을 고려할 수 있고 따라서 높은 세율을 지지하지 않을 수 있다는 것이다.22)
다섯째, 재정정책으로 인해 오히려 역진적 소득이전이 있을 수도 있다. 예를 들어 교육지출의 구성을 고려할 때 역진적 소득이전이 일어나는 것을 생각해보 자. 즉 세금에 의해 조성된 교육지출이 대학 등 고등교육에 집중되고 초등, 중 등 교육에 대한 지출의 비중이 낮다면 상대적으로 대학교육의 소비자인 고소득 층에게 오히려 부가 이전되고 불평등은 심화될 것이다(World Bank 1993, p.200).
한편 내생적인 재정정책 경로는 이론적인 문제점에도 불구하고 초기불평등과 성장 사이의 음의 관계를 설명하는 ‘일상적인(conventional) 논의’(Saint-Paul and Verdier 1996, p.719)로 받아들여지고 있다. 또 경로에 대한 몇몇 지지자 들은 그 예로 동아시아를 명시적으로 사용하였다(Alesina and Rodrik 1994, p.483). 다음 장에서는 동아시아에서의 경험을 내생적 재정정책 경로가 예측하 는 내용과 비교해 볼 것이다.
22) 이런 ‘상향이동에 대한 전망(prospect of upward mobility)’은 불평등한 자산분배와 안 정적인 민주주의와의 공론을 설명하는 논의와도 관련이 있다고 할 수 있는데 불평등한 자산분배와 민주주의의 안정성에 대해서는 Putterman(1996)을 참조하라.
Ⅳ. 내생적 재정정책 경로와 동아시아
동아시아 국가들은 높은 성장을 이루었을 뿐만 아니라 그 성장이 평등한 소 득 분배와 함께 이루어졌다는 점에서 주목받았다(World Bank 1993, p.4). 단 순한 신고전학파적 해석에서는 동아시아 국가의 경우 거시 환경이 안정적이고 경제를 왜곡하는 정책이 없었기 때문에 경제 성장을 달성하였다고 설명한다. 세 계은행의 ‘시장 친화적인 접근(market friendly approach)’은 동아시아국가의 강력한 정부 개입에 대하여 정부가 ‘가격이 정상적으로 작동하도록(getting the price right)’ 하는 역할을 하는 한 정부 개입은 긍적적이라고 한다. 두 가지 설명 모두에서 정부의 지나친 경제 개입은 가격을 왜곡시키고 비효율성을 초래 할 뿐이라는 것이다.
이 설명들은 내생적 재정정책 경로의 논리와 관련될 수 있다. 내생적 재정정 책 경로에서 정부 개입이 더 클수록 경제성장이 지연되는데, 소득 불평등이 정 부 개입을 초래한다. 이 경로에 따르면 동아시아 국가들은 평등한 소득 분배로 인하여 정부 개입은 더 적게 이루어졌고 더 적은 정부 개입이 성장의 동인이었 다. 그러나 동아시아 국가들을 좀 더 자세히 살펴본다면 다른 해석이 가능한데 아래에서는 일본, 한국 및 대만의 경우를 중심으로 살펴볼 것이다.
먼저 한국 및 라틴아메리카의 중앙 정부의 수입 및 지출 구조가 내생적 재정정책의 설명과 일치하는지 살펴본다. 다음으로 동아시아에서의 급속한 경제성장이 최소한의 정부 개입과 함께 이루어졌는지 볼 것이다. 마지막으 로 소득이 평등한 국가에서도 평등을 유지하는 데 많은 비용이 든다는 것을 보여주기 위하여 일본, 한국 및 대만의 농업 부문을 살펴볼 것이다.
1. 한국과 라틴아메리카의 중앙 정부 예산 구조
각국 정부 개입의 특성을 예산을 통해 파악하기 위해 한국, 아르헨티나, 브라 질 및 멕시코의 중앙정부 수입<표 2> 및 지출<표 3>의 유형을 비교하였다.23) 라틴아메리카 국가들의 경우 역사적으로 볼 때 상대적으로 소득이 불평등하였
23) 대만과 일본의 비교가능한 통계량은 Government Finance Statistics Yearbook에 수 록되어 있지 않아서 한국의 경우만 살펴보았다.
다. 따라서 내생적 재정정책 경로에 따르면 소득세가 높아야 하고 분배에 대한 요구(distributional demands)가 재정의 수입 및 지출에 반영되어 있어야 할 것이다.
수입측면을 보면 아르헨티나와 브라질의 경우 전체 중앙정부 수입에서 소득 세(개인소득세, 법인소득세 및 기타 다른 소득세)가 차지하는 비중이 한국보다 낮다. 소득세가 GDP에서 차지하는 비중도 한국이 라틴아메리카 국가들보다 낮
<표 2> 중앙정부 수입 구조(%) 소득세, 이윤세,
자본이득세
사회 보장 기여금
Pay- roll 세 금
재 산 세
재화 및 용역세
관세 기타
세금
세외수입
개인 법인
판매세 또는 부가 가치세
법인세 및 재산세 한 국
1977 1985 1990 1995
26.63 24.96 33.25 30.95
… 13.25 15.28 18.89
10.65 11.71 17.97 12.02
0.85 1.49 4.80 7.54
- - - -
0.75 0.58 2.83 2.25
48.51 42.62 32.79 31.90
17.98 20.84 21.38 20.30
15.60 14.01 10.36 6.43
2.43 0.54 2.71 7.24
4.74 11.72 11.15 12.00
2.43 7.81 7.61 5.06 아르헨티나
1977 1985 1989 1995
5.97 4.90 5.48 10.30
0.15 0.09 1.97 3.17
0.11 0.01 0.03 7.13
22.86 27.05 33.03 34.79
0.16 - - -
3.71 4.86 4.70 2.58
29.38 37.38 15.37 36.46
9.61 13.78 6.61 25.26
15.88 14.68 25.45 5.22
10.78 1.45 5.64 2.83
14.41 9.66 8.70 7.75
2.89 3.46 2.04 2.90 브라질
1975 1984 1991 1993
15.87 17.77 13.82 12.84
1.13 0.81 0.56 0.77
7.11 6.13 2.72 3.06
33.34 23.10 24.58 26.40
6.14 3.87 4.00 4.32
1.58 0.05 0.07 0.03
26.85 17.90 17.17 15.97
0.02 2.22 6.01 4.53
5.37 4.22 1.88 1.50
- - - -
10.01 32.42 19.52 23.37
1.39 29.69 9.64 17.28 멕시코
1975 1984 1989 1995
37.78 24.65 29.39 27.09
16.61 11.29 13.72
… 20.24 13.23 15.67
… 17.27 12.11 11.45 13.88
1.21 0.60 0.65 -
- - - -
33.60 70.17 53.13 54.28
10.25 18.96 18.83 18.42
10.24 2.73 5.13 3.99
1.16 0.04 0.01 1.83
4.09 9.10 16.53 16.38
1.84 7.34 6.46 12.68 자료：IMF, Government Finance Statistics Yearbook, 각 호
주：‘ … ’ 은 데이터가 없음을 의미하고 ‘－ ’은 0이거나 유의한 숫자의 1/2보다 작다는 것을 의미한다.
지 않다. 1985년에 소득세가 GDP에서 차지하는 비중은 한국, 아르헨티나, 브 라질 및 멕시코에서 각각 4.63%, 0.77%, 4.65%, 4.00% 이었다. 사회보장 기 여금의 비중은 라틴아메리카 국가들이 한국보다 높은데 이것은 라틴아메리카 국가들에서 사회보장 및 복지 지출이 더 많기 때문이다.
지출측면을 보면 한국의 농업 지출이 라틴아메리카 국가들보다 높다. 라틴아 메리카에서 사회 보장 및 복지 지출의 비율이 더 높은 것은 자본적 지출의 비 중이 낮고 경상지출의 비중이 높기 때문이다.
<표 3> 중앙 정부 지출 구조(%)
일반
행정 국방 교육 보건
사회 보장 및 복지
주택 및 공공편 의시설
오락 문화 종교
연료 에너지
농림, 수산, 수렵
광업, 제조, 건설
수송 및 통신
기타 경제 사업 한 국
1977 1985 1990 1995
20.08 10.50 10.00 10.94
32.79 29.67 25.77 17.83
17.13 18.44 19.63 20.47
1.94 1.44 2.20 0.66
3.78 5.65 9.67 9.90
0.63 1.02 2.56 2.56
0.84 1.10 0.62 0.68
19.26 17.50 0.57
0.70 7.87 8.83
0.76 2.27
0.70 7.17
7.10 1.81 아르헨티나
1977 1985 1989 1995
9.30 7.07 13.84 12.87
11.66 5.23 9.95 5.13
8.51 6.04 9.91 5.49
2.66 1.28 3.01 2.70
23.94 32.58 39.07 53.78
2.52 0.42 0.33 2.96
2.38 0.46 0.82 0.44
28.97 18.45 1.90
1.18 1.64 0.92
2.06 0.46
8.84 3.65
1.57 0.77 브라질
1975 1984 1991 1993
10.78 11.21 18.44 12.42
5.67 3.98 2.99 2.73
6.31 3.23 3.75 3.07
6.04 7.64 6.91 5.30
42.59 32.40 34.41 27.14
0.19 0.30 0.66 0.61
0.20 0.18 0.10 0.12
24.23 14.49 0.28
0.11 2.64 1.36
0.11 0.03
5.90 0.74
0.35 0.71 멕시코
1975 1984 1989 1995
8.33 8.48 2.70 6.82
4.08 2.69 2.23 3.94
17.84 12.36 11.78 24.19
4.15 1.52 1.53 3.17
21.93 9.52 9.43 20.07
- 2.38 0.75 2.81
- 0.52 0.03 0.61
41.84 27.18 1.68
2.46 2.90 3.37
2.32 0.08
2.31 3.86
5.14 5.27 자료：IMF, Government Finance Statistics Yearbook, 각 호.
주：‘－ ’는 0이거나 유의한 숫자의 1/2보다 작다는 것을 의미한다.
1980년대에 라틴아메리카 국가에서는 공공 부채에 대한 이자 지급이 큰 지 출 항목이었다. 멕시코의 경우 공공 부채에 대한 이자 지급이 전체 중앙 정부 지출에서 차지하는 비중은 1982년까지 15%, 1983년에 35%, 1987년에 59%였다.
브라질의 경우 공공 부채에 대한 이자 지급이 전체 중앙 정부 지출에서 차지하 는 비중이 1980년대 전반기에 15∼25% 였다(표에서는 생략하였음).
라틴아메리카 국가들에서 재정정책은 사회 보장 및 복지 프로그램 등 재분배 정책에 상당히 영향을 받았다. 그러나 재정정책은 수입 측면에서 적은 소득세 및 다양하지 못한 세원, 특히 1980년대에는 이자 지급에 의해 제약을 받았다.
한국의 경우 사회 보장 및 복지 규모가 상대적으로 작은 것은 작은 규모의 경 상 지출과 대규모의 자본적 지출 때문이다.
그러나 라틴아메리카 국가들에서 사회보장이 소득분배를 개선시키는 역할을 했는지는 분명하지 않다. 이들 국가들에서 사회보장 수입 및 지출 규모가 큰 것은 대부분 오랫동안 지속된 사회보장의 역사 때문이다.24) 사회보장 지출의 약 절반이 연금(pension)에 투입된다. 따라서 라틴아메리카 국가들의 경우 사회보장 지출이 크고 한국의 경우 사회보장 지출이 적은 것은 정부의 재분 배 의지라기 보다는 지난 역사와 더 밀접한 관련이 있다고 볼 수 있다.25) 사회보장체계가 불평등을 감소시키려면 경제전반에 걸쳐 대부분의 국민이 보장받아야 한다. 이런 경제전반에 걸친 광범위한 보장 없이 사회보장은 불 평등을 감소시키지 못한다.26)
이상에서 중앙정부의 예산 구조를 살펴본 결과 더 불평등한 사회일수록 소득세가 더 높다라는 내생적 재정정책 경로를 인정하기 어렵다. 소득분배 가 더 평등한 한국에서의 소득세의 비중이 라틴아메리카 국가들보다 낮지 않았다.
24) Argentina, Brazil, Uruguay, Chile에서 사회보장체계는 1920년대에 시작되었는데 이 것은 스칸디나비아 복지국가들보다 그리 늦지 않거나 훨씬 이르다. Mesa-Lago(1978, 1989, 1994)와 Blomstrom and Meller(1991)를 참조하라.
25) 이것은 사회보장체계가 생활 및 건강 수준을 개선하는 긍정적인 측면을 무시하는 것은 아니다.
26) 라틴아메리카에서 사회보장제도의 혜택을 받는 계층은 저소득층이라기 보다는 조직화된 노동계층(군인, 공무원, 교직원 등)이다. 라틴아메리카에서 사회보장체계의 역진적인 측면 에 관해서는 Mesa-Lagos(1989, 1994)를 참조하라.
