국책사업 갈등관리와 합의형성

국책사업 갈등관리와 합의형성

정리｜김선희(국토연구원 연구위원), 조진철(국토연구원 책임연구원) K R I H S F O C U S

개요

국책사업을 둘러싼 사회갈등이 만만치 않다. 경부 고속철 2단계 사업과 새만금사업, 한탄강댐 건설사 업 등은 몇 년째 표류하고 있다. 이에 정부는 지난 2003년 4월 시급히 해결해야 할 갈등 현안 24개를 선정하여 갈등관리 시스템 구축을 통한 대책을 마 련하고, 올해 4월에는‘공공기관의 갈등관리에 관 한 법률’을 입법예고하여 국책사업의 갈등을 사전 에 예방하고 관리하기 위한 노력을 기울이고 있다.

공공기관의 장은 공공정책 등의 입안과정에서 갈등 을 사전에 고려하여 예방할 수 있도록 갈등영향분

석, 참여적 의사결정, 갈등관리 심의위원회, 갈등조 정회의 등 새로운 절차와 수단을 도입해야 한다. 이 에 따라 정책분석과 정책결정 과정에 새로운 변화 가 예상된다.

지방화, 정보화, 환경화, 문화화 등 다원주의화 되고 있는 시대변화에 맞춰 국책사업의 입안과 의 사결정, 집행 시스템도 변화되어야 한다. 다양한 사 회적 가치를 수평적으로 고려하고 반영하는 정책패 러다임 변화와 재설계가 요구되고 있다. 과거 정부 가 일방적으로 결정 -공포 -집행하는 DAD (Decide-Announce-Defend) 방식을 지양하고 국민 을 정책형성 과정에 참여시켜 함께 대화하고 파트 지난 10월 10일 국토연구원에서는‘국책사업 갈등관리와 합의형성’세미나가 개최되었다. 이번 세미나 는 국토연구원 김선희 연구위원의‘제1주제-국책사업의 갈등 특성과 합의형성 시스템 구축방안’, 조진 철 책임연구원의‘제2주제-합의형성 사례와 시사점’으로 구성됐다. 토론자로는 국무조정실 이련주 정 책공보과장, 건설교통부 김형렬 국민참여팀장, 지속가능발전위원회 박태순 박사, 국토연구원 박형서 연구위원, 미국 콜로라도대학 강상규 연구원, 고려대학교 공공행정학부 홍성만 초빙교수, 중앙일보 강 찬수 기자, 환경정의시민연대 오성규 사무처장 등이 참석하여 열띤 토론을 벌였다.

과적인 정책형성을 도모해야 한다. 국책사업을 입 안하고 집행할 때 국민과의 대화통로를 확보하여 갈등 잠재력(Potencial Conflict: PC)을 합의형성과 협력잠재력(Cooperation Potential: CP)으로 전환할 수 있는 특별한 노력과 지혜가 필요하다. 이는 국책 사업의 정책적 품질을 한 단계 끌어올리고, 국가경 쟁력을 높이는 일이 될 것이다.

이번 세미나는 단순히 국책사업의 갈등관리 해 소방안 모색이라고 하는 차원을 넘어 공공정책 형 성 및 의사결정 과정에서 발생할 수 있는 잠재된 갈 등을 국민이 직접 행정에 참여하여 대화하고 협력 하여 합의를 형성해가는 협동적 거버넌스 (collaborative governance) 구조로의 전환을 모색하 는 자리로 마련되었다.

주제발표

1. 국책사업의 갈등 특성과 합의형성 시스템 구축방향

- 국토연구원 김선희 연구위원

국책사업은 각종 생산활동의 기반이 되는 시설 및 해당시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모, 국민생활의 편익을 증가하는 사업이다. 또, 사업구상과 착공에 이르기까지 장기간에 걸쳐 다양 한 사업주체와 이해관계가 참여하는 종합프로젝트 다. 다목적댐사업의 경우, 정책형성에서 공사에 이 르기까지 5개 법률과, 5개 기관에 의해 10여 단계 를 거치게 된다. 사업의 타당성과 절차적 투명성이 미흡한 국책사업은 설계 및 예산변경이 빈번히 이 루어지고 환경문제 등으로 재평가되어 표류되기도

우리나라는 지난 1950년대 경부선철도와 김포 비행장을 시작으로 현재까지 도로, 산업단지, 다목 적댐, 간척사업, 고속철사업을 추진해 오고 있다.

1987년 민주화 이전까지는 경제개발과 국가기관망 구축이라고 하는 국가정책 목표에 대해 국민들의 암묵적 동의가 있었고, 갈등 역시 표출되지 않았으 나, 1990년 안면도 사건을 계기로 국책사업 갈등이 빈번해지고 그 양상도 심각해지고 있다. 갈등의 원 인도 이해관계 갈등에서 가치관 갈등으로 확장되 고, 갈등의 범위도 지역차원에서 전국차원으로 확 대되고 있다.

여기에서는 국책사업에 대한 사회적 합의형성의 필요성과 효과, 방법론 등을 개관한 후 한탄강댐 및 서울외곽순환고속도로사업을 대상으로 갈등특성 과 합의형성의 현 주소를 분석하고, 합의형성 시스 템 구축방안 등을 제시한다.

1) 합의형성의 필요성과 방법론

‘합의형성’이란 만장일치의 동의를 찾아가는 과정 (an agreement-seeking process)으로 문제해결의 새 로운 접근방식이다(L. Susskind, 1999). 다수의 지 배에 의해 어떤 사안이 결정되는 것이 아니라 모든 이해관계자의 동의를 통해 폭넓은 지지를 이끌어 내는 것이다(Mckearnan & Fairman, 2001). 이제까 지 공공갈등을 효과적으로 예방하지 못했던 중요 한 이유는 다수 의견을 대변하는 잘못된 규칙 (Robert’s Rule) 때문이라는 지적이 있다.

합의를 바탕으로 하는 접근은 기존의 정책결정 방법(DAD)보다 이해관계 및 참여구조와 수준이 높아 좀 더 창조적이고, 좀 더 광범위한 지지를 받 을 수 있다.

국책사업의 표류현상이 심해지면서 합의형성에 대한 필요성이 증대되고 있다. 그 배경 및 원인은 첫째, 정의적 갈등(definitional conflict) 출현, 둘째, 사회의 다양한 가치와 해석을 기존 정책수립이나 정책결정 과정에 반영하지 못하는 전통적 의사결정 프로세스의 문제점, 셋째, 시민단체, 시민들의 참여 로 기존의 정책결정 절차, 방법, 도구들이 변화되면 서 정책결정을 위한 활동들이 정부 내 정책결정 통 로 밖으로의 확장, 넷째, 소수전문가에 의한 과학적 객관성, 합리성보다는 다양한 이해관계자의 사회적 수용성, 연관성이 중시되는 새로운 참여적 의사결 정 방식의 요구 등을 들 수 있다.

미국에서는 합의형성 프로세스를 근간으로 하고 있는 ADR(대안적 분쟁조정)을 35년간 체계적으로 발전시켜 오면서 연간 5천만 달러 이상의 시장을 형성해오고 있다. 일본은 2004년 11월 ADR촉진법 을 제정, 도시계획 및 유역관리, 고속도로 건설분야 에 시민참여(Public Involvement: PI) 제도를 도입 하고 있다. 우리나라에서는 올해 4월‘공공기관의 갈등관리에 관한 법률’을 입법예고하고 갈등 영향분석, 참여적 의사결정 방식 등을 도입할 예정 이다.

합의형성 프로세스를 도입하면 첫째, 정책결정 품질개선, 둘째, 비용과 시간의 최소화, 셋째, 합의 형성 능력제고, 넷째, 정부의 정책결정 과정상 투명

성과 책임성 증대, 다섯째, 참여민주주의 정착화에 기여할 수 있다.

합의형성 프로세스는 모두 5단계-소집단계, 책 임역할 명료화단계, 숙의단계, 결정단계, 합의실행 단계-로 진행된다. 합의형성 수단은 정보제공 (inform the public: 보도자료, 백서, 행정정보 공개 등), 협의(listen to the public: 공청회, 여론조사, 자 문위원회, 입법예고 등), 적극적 참여(engage in problem solving: 합의회의, 시민배심원제, 시나리 오 워크숍 등)로 진화되고 있다. 합의형성 프로세 스와 방법의 설계는 정형화된 모델이 있는 것이 아 니라, 갈등원인 및 문화적 특성 등에 따라 다양하 게 창조될 수 있다.

2) 주요 국책사업의 갈등특성 및 합의형성 현주소 한탄강댐과 서울외곽순환고속도로를 대상으로 갈 등의 강도와 방향, 갈등의 원인, 갈등관리절차, 정 책참여구조 및 정책대응과정, 합의형성 수준 등을 분석했다. 이를 위해 상대적 RDI(이탈지수), 근거 이론 패러다임 모형, 정책 네트워크 모형, 합의형 성 프로세스 모형 등의 방법론을 활용하였다.

서울외곽순환고속도로 사례의 경우, 이해관계 자별 문제의 정의 및 입장은 <표>로 요약될 수 있 다. 주요 의견수렴 및 협의절차가 정책결정단계 (upstream)와 집행단계(downstream)에 걸쳐 수없 K R I H S F O C U S

<그림> 기존의 의사결정과 참여적 의사결정의 개념도

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기

기존존 의의사사결결정정

문제점 파악

문제점

파악 의사

결정 의사

결정

실행

실행 참

참여여적적 의의사사결결정정

이 많이 이루어졌지만 이러한 상이한 정의와 입장 을 고려하는 통로가 마련되지 못해, 결국 새로운 방식의 합의형성 프로세스가 필요하다는 것을 발 견할 수 있었다.

3) 합의형성 시스템 구축방안

국책사업에 대한 사회적 합의형성을 도출하기 위 해서는 첫째, 국책사업 정책형성, 의사결정, 집행 의 패러다임이 변화되어야 하고, 둘째, 정책결정의 내용적 합리성(prcedure rationality)과 절차적 합리 성(procedure rationality) 제고와 함께 정책분석이 개선되어야 한다. 그리고 셋째, 정책결정에서의 효 과적인 시민참여를 촉진할 수 있는 절차와 수단을 확보해야 한다.

이를 위한 정책 및 제도개선 방안으로는 첫째, 중앙공무원, 기술자 중심의 관료적 정책결정 구조 에서 지역, 시민단체가 참여하는 민주적 거버넌스 정책결정 구조로 확대하여야 한다. 정부 내 국∙과 장 실무회의를 활성화하는 정책 네트워크 강화도 요구된다. 둘째, 타당성 조사단계부터 참여적 의사 결정 방식을 채택하는 다단계 합의형성 절차를 마 련해야 한다. 셋째, 합의의 책무성 확보와 이탈 (runaway tendency)방지를 위한 장치 마련이 필요

하다. 참여적 의사결정에 참여하는 이해관계자의 대표성 부여절차와 장치 또한 필요하다. 사실확인 (fact finding)의 과학성과 신뢰성을 높이기 위해 의 견수렴체계와 조사추진체계를 동시에 운영하는 방 안도 필요하다. 넷째, 다양한 시민참여를 보장하는 한국형 합의형성 수단과 프로그램을 개발하고 공 청회 등도 시민참여의 실질화, 적극화를 유도할 수 있도록 재설계되어야 한다. 다섯째, 합의형성 촉진 을 위한 주재자(convener), 촉진자(facilitator), 조 정자(mediator) 육성과 공무원과 시민단체 의식전 환 교육과 참여 프로그램도 확대되어야 한다.

2. 합의형성 사례와 시사점

- 조진철(국토연구원 책임연구원)

바야흐로 참여민주주의의 틀을 어떻게 정립하느냐 가 국책사업의 성공과 직결되는 문제로 대두되고 있다. 여기에서는 갈등예방을 위해 국책사업의 정 책구상단계부터 시민의 참여를 보장하고, 이해관 계자의 의견을 수렴하기 위한 절차의 개발에 초점 을 맞추었다. 또, 국내∙외 합의형성 사례를 검토 분석해서 합의형성의 유형과 시사점을 도출하고자 하였다. 주요 내용은 합의형성 프로세스 5단계 소

구분 정부 불교계 환경단체

인식론적 기초 경제성∙기술성 사찰수행환경 지속가능발전

문제정의 수도권 교통대책 수행환경 피해 국립공원의

환경생태적 가치

목적 효율적 노선선정 수행환경 보존 환경보전

수단 도로건설 노선선정에 반대 도로건설 저지

입장(Identity) 공익제공자 희생자 가치관적 압력단체

전략적 규범 소통원활 vs 불편 안정 vs 불안정 파괴 vs 보전

교통관리 형태 공급위주 - 수요관리

개, 국내∙외 사례 소개 및 비교 분석, 시사점 등으 로 구성된다.

1) 합의형성 5단계

합의형성 5단계는 소집단계, 책임역할 명료화단계, 숙의단계, 합의단계, 합의실행단계로 구성되어 있 다. 이러한 합의형성 5단계의 주요 특징은 갈등영 향분석이라는 고유의 틀을 정립했다는 것이다.

Susskind와 Mckearnan (1999) 등은 미국 분쟁해결 을 위한 합의형성 과정의 경험을 토대로 갈등을 예 방하기 위해서는 반드시 갈등영향분석이 필요함을 역설한 바 있다.

구체적으로 살펴보면, 소집단계는 합의형성 대 화여부에 대한 토론개최, 갈등영향평가서 준비 및 작성, 대표자 구체화, 예산확보 등의 구체적 절차 등으로 이루어지며, 사실상 이 단계에서는 갈등영 향평가가 주요 내용을 차지한다. 갈등영향평가서 의 준비 및 작성은 먼저 중립적인 사람 또는 기관 에 갈등영향평가의 책임을 할당하고 1단계, 2단계 로 구분하여 이해관계자 구성 및 면담을 수행한다.

2단계에 걸친 이해관계자 면담을 통해 이해관계 당 사자를 그룹별로 구체화하며, 쟁점사항을 정리하 는 갈등영향평가서 초안을 작성하는 것이 갈등영 향평가의 최종적인 과정이 된다. 또한, 이러한 갈 등영향평가서에서는 갈등관리를 지속해야 할 것인 가에 대한 의견을 제시함으로써 국책사업 담당자 가 그 다음 합의형성 과정을 진행할 것인가의 여부 를 결정하도록 한다.

책임역할 명료화 단계에서는 먼저 촉진자(진행 자), 조정자, 기록자의 역할을 명확히 구분하고, 방 청객의 참가규칙을 제정하며, 일정계획과 기본규 칙(ground rules)을 제정한다. 제정된 기본규칙에

이해관계자 모두가 서명하게 함으로써 향후 합의 형성 과정에서 일어날 수도 있는 토론과정 중 비합 리적 요소들을 제거한다. 일정계획은 세부적이지 도, 개략적이지도 않아서 충분히 감당할 수 있는 쟁점 범위를 설정하고 점차 세부적인 쟁점의 합의 를 이끌 수 있어야 한다.

또, 초기에는 주변 쟁점으로 관계 및 신뢰를 형 성하고 차후 주요쟁점으로 전환할 수 있도록 해야 한다. 기본규칙 제정은 이해관계 참가자들의 권리 와 책임, 행동지침, 언론과의 접촉규칙, 합의결정 절차, 합의실패시 및 성공시 전략수립 등 절차적 기본규칙을 완성하도록 한다.

숙의단계의 경우 건설적인 숙의과정 추진, 의사 결정과정과 문제검토과정 분리, 전문가 자문 및 자 문위원회 구성, 중립인의 단일 기록안 사용, 필요 시 일정 및 기본규칙 변경, 숙의 완성 등으로 이루 어진다. 숙의단계는 토론문화 등과 관련된 사항 및 전문가의 활용 등에 대한 부분으로 구성된다. 특 히, 토론문화와 관련된 사항은 건설적인 숙의과정 추진에 포함되어 있다. 이유 있는 주장 표명, 경청 하기, 인신공격을 금한다는 내용 등으로 구성되어 토론의 기본적 규칙에 충실할 수 있도록 되어 있으 며, 결과적으로 토론의 효율적 숙의를 가능하도록 하고 있다.

다음의 합의단계와 합의실행단계는 합의를 위 한 최종 처리문제들로 구성되어 있으며, 기록 및 데이터 보관, 구성원에 의한 비준절차 등을 다룬 다. 이들 두 단계는 숙의과정을 통해 형성된 합의 사항을 참가자들이 이행할 것을 문서화하는 과정 으로서 합의사항의 실천적 귀결을 보장할 수 있도 록 하는 장치다.

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■ 국내사례: 합의형성 사례는 사전적 사례와 사후 적 사례로 구분한다. 사전적 합의형성 사례는 갈등 이 발생하기 전에 참여에 의해 정책구상단계에서 입지결정 등을 합의하는 방식을 의미하며, 신행정 수도 후보지 평가, 기업도시 선정 평가, 개발제한 구역제도 개선, 지속가능발전협의회 구성에 의한 시화호 간척지 개발계획 등이 포함된다. 사후적 합 의형성 사례는 새만금 간척사업, 영월동강댐, 한탄 강댐, 서울외곽순환고속도로, 경부고속철도 천성 산 구간 등이 이에 해당된다.

사전적 합의형성 사례 중 신행정수도 후보지 평 가사업은 전문가 네트워크를 활용하였고, 시화남 측 간석지 개발계획은 지역거버넌스를 사용하였 다. 이들 사업은 현재 중심이 되고 있는 정책구상 단계부터 갈등관리를 수행함으로써 갈등을 예방하 였다는 공통점을 가지고 있으며, 갈등영향평가라 는 부분을 포함하고 있지는 않지만 그와 유사한 형 태의 갈등예방을 할 수 있었다.

사후적 합의형성 사례 중 영월댐 사업과 서울외 곽순환도로는 독립적 제3자 중재, 한탄강댐은 독립 적 제3자 조정방식을 채택하고 있다.

■ 국외사례: 사전적 합의형성 과정으로는 영국 Kibworth A6 외곽순환고속도로(시민협의와 공청 회의 2단계 시스템), 프랑스 파리엔느선(민의조사 또는 공론조사, 토론조사위원회 구성∙운영), 미국 마이애미 동서 Corridor 프로젝트[주민참여(PI) 프 로그램], 캐나다 메이플시 도시재개발 사업(공공 워크숍), 네덜란드 고속철도 사업(Key Planning Decision: KPD), 네덜란드 스키폴 국제공항(정책

있다. 사후적 합의형성 과정은 미국 스노퀄미강댐 사례(제3자 중재적 협의), 오스트리아 빈 제3활주 로(사후적 갈등영향분석 실시) 등이 있다.

사전적 합의형성 사례 중 네덜란드 스키폴 국제 공항 확장사업의 경우 갈등영향분석을 실시하지 않았다. 이 사업의 경우 대표자가 이미 구체화되어 있었으며, 쟁점사항에 대한 합의의 필요성에 대해 관련그룹들이 의견일치를 보고 있었다는 것이 특 징이다. 또한, 이해관계자 동수로 이루어진 상임위 원회와 프로젝트 그룹을 분리하여 프로젝트 그룹 에서 작성한 이슈들과 해결책에 대해 상임위원회 가 검토하고 승인하는 시스템을 고안함으로써 지 역거버넌스와 유사한 형태를 조직하기도 했다. 갈 등이 많이 발생하지 않은 지역이면서도 국책사업 자체가 대표자 구체화 및 쟁점정리가 용이하다면 바로 갈등영향분석을 거칠 필요 없이 지역거버넌스 의 형태로 전진할 수 있다는 것을 의미한다. 또한, 네덜란드가 오랫동안 간척지 개척 등 국책사업을 수행하는 과정에서 시민들 사이에 특유한 참여의식 이 자리잡고 있다는 것도 지역거버넌스 형태로 바 로 발전할 수 있는 중요한 사례라고 생각된다.

이처럼 합의형성 프로세스를 설계∙운영함에 있어서 국가 및 사회의 역사∙문화적 특성 등을 고 려하는 창조작업이 필요하다.

3) 합의형성 사례의 시사점

합의형성 과정 및 국내외 사례를 통해 이 연구는 중요한 시사점으로 갈등예방을 위한 합의형성 과 정을 제안한다. 그리고 이는 정책구상단계부터 철 저히 준비해야 한다는 데 의미가 있다. 특히 우리 나라의 SOC 국책사업은 사후 해결이 많았고, 갈등

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을 예방하는 차원의 합의형성은 미흡하였기 때문 에 최초 정책구상단계부터 합의를 형성해야 한다.

정책구상단계는 통상 기본계획 또는 실시계획 이 전에 타당성 조사로 구성되는 단계를 생각해 볼 수 있다.

합의형성 과정은 갈등영향분석을 통해 체계화 하여야 한다. 사업의 초기부터 객관적이고 투명하 며 공정한 중립인이 갈등영향분석을 통해 이해당 사자 대표자를 구체화하며, 쟁점을 정리할 필요가 있다. 합의형성은 상황에 따라 다른 수단을 사용할 수 있는데, 특히 지역이 광범위하고 대표자 및 쟁 점을 구체화하기 어려운 경우 전문가 네트워크를 통한 합의형성 프로그램을 실시할 수 있을 것이다.

또한, 각종 사례에서는 지역 자체에 지역거버넌스 가 정립되어 있어 대표자 및 쟁점이 구체화되어 있 는 경우 갈등영향분석을 생략할 수도 있음을 보여 준다.

이러한 합의형성 과정은 합의문화 정착이 필수 임을 우리에게 시사한다. 합의형성 5단계 과정에서 기본규칙과 숙의과정은 사실상 합의과정에 참여한 사람들의 윤리적 문제까지 중요하게 다루고 문서 상 합의하게 함으로써 합의문화 없는 합의달성의 어려움을 우리에게 알려준다. 네덜란드 스키폴 국 제공항의 사례에 있어서도 네덜란드에 고유한 참 여문화가 없었다면 대표자 및 쟁점이 구체화되어 있었다고 하더라도 합의형성에 어려움을 겪었을지 도 모른다.

한편, 합의형성은 무조건적인 만장일치를 의미 하는 것은 아니다. 합의가 만장일치를 전제하기는 하지만 사실상 그것은 불가능하다. 다시 말해서, 만장일치를 추진하되 다수결의 원칙에서 소외된 소수의 의견을 개진할 수 있는 기회를 최대한 제공

하고, 어떤 제안에 대한 심정적인 합의를 도출함으 로써 갈등의 근원인 감정적 문제를 불식할 필요가 있다는 것을 고려하여야 한다. 소수를 일관되게 배 려하는 합의형성이야말로 합의형성의 성공가능성 을 확대할 수 있을 것이며, 이는 소수의 의견을 개 진한 다수결의 원칙으로 볼 수 있는 것이다.

지금까지 사례분석을 통해 갈등영향분석의 전 형을 개략적으로나마 살펴보았다. 갈등영향분석은 분명 필요한 사항이나, 상황에 따라 전문가 네트워 크와 지역거버넌스 형태를 결합함으로써 생략할 수도 있으며, 아울러 가능하다면 갈등영향분석을 대표자 및 쟁점의 구체화 가능성과 연결하여 전문 가 네트워크를 활용하는 지혜가 필요하다. 그리고 궁극적으로는 지역거버넌스 형태를 국책사업 합의 형성의 추진방향으로 설정할 필요가 있음을 지적 하고자 한다.

실제 사례연구의 지속추진을 통해 상황에 맞 는 공통의 합의형성 메뉴얼 개발을 향후 기대해 본다.

토론내용

■ 김형렬(건설교통부 국민참여팀장): 2005년 4월 갈 등관리기본법이 입법예고된 이후 최근 갈등영향분 석의 필요성에 대한 인식이 강화되었다. 최근에는 울산 복전철사업을 대상으로 갈등조정 시범사업을 실시하고 있다. 갈등관리를 위해 갈등관리 poll, 갈 등관리 T/F, 갈등관리전문위원회, 심의위원회를 구성∙운영하고 있으며 건설교통인재개발원에서 분기별로 갈등에 대한 교육을 실시할 예정이다.

현재 갈등관리에 대한 법제화 등이 추진되면서 합의형성시스템 구축과 운영에 대한 논의가 이루

다고 생각된다. 합의형성에 있어 대표성 확보 및 의식수준을 제고하고 이를 제도적으로 정착시키는 노력이 중요하다.

■ 강상규(미국 콜로라도대학교 정책학 연구원): 상이 한 담론 및 해석으로 발생하는 갈등의 원인에 대한 분석을 바탕으로 시민들을 어떻게 정책과정에 포 함시킬 수 있는지를 고민하고 그 절차를 개발할 필 요가 있다.

정의적 갈등의 전개과정을 지켜보면서, 정책해 석에 내재된 비호환성 등으로 정책 네트워크가 형 성되면서 이해관계자 간 역학관계가 형성되고 있 어, 공공정책과정을 새롭게 이해할 필요가 있고, 정책분석도 개선되어야 한다.

■ 강찬수(중앙일보 전문기자): 새로운 정책개발 이 전에 기존의 제도를 잘 활용하는 방안도 모색되어 야 한다. 예를 들어 공청회 등은 좋은 합의형성 수 단인데 형식을 조금 변화시켜 대화와 토론의 장으 로 조성하면 결국 합의형성의 수단이 될 수 있을 것 이다. 또한 정부 내 과장급을 중심으로 인재풀을 형 성하여 정책 네트워크를 구성∙활성화하면 부처 간 갈등해소와 이해증진에 효과가 있을 것이다.

국책사업을 추진하는 입장에서도 이해당사자와 의 논의과정에서 사업내용과 정책이 바뀔 수 있다 는 점을 충분히 깨닫고 추진하는 자세가 필요하다.

시민단체나 주민이 단순히 설득대상이 아니라는 입장과, 시간을 갖고 충분한 대화를 통해 합의를 도출하되 합의형성과 실패의 책임을 담보하는 전 략이 요구된다. 개발주체들은 환경단체를 무조건 반대하는 사람들로 보고, 환경단체에서는 개발사

입장을 좁히려면 파괴가 아닌 진정한 개발이 되어 야 하고, 발전저해가 아닌 보전이 되어야 한다.

■ 오성규(환경정의시민연대 사무처장): 사회갈등은 사회적 발전동력이다. 그러나 합의형성 과정을 낭 비로 보는 시각이 많이 있는 것 같다. 그런 의미에 서 이와 같은 건설적인 합의형성 과정에 대한 개발 등은 중요하다. 다만, 국책사업이 정부주도인 사업 으로 갈등관리 프로그램으로서의 합의형성 과정이 어떤 것인지 정립이 필요하다. 무엇보다도, 국책사 업의 갈등관리에 대한 일반화가 필요한 시점이다.

미국은 절차적 합리성과 민주성을 강조하고 유럽 은 시민참여와 토론, 성찰적 근대화에 초점을 두고 있는데, 이번 세미나의 합의형성은 어떠한 관점에 초점을 두고 있는지 궁금하다. ‘합의형성’의 쟁점 과 이해관계자를 명확히 하여 고유 사안별로 합의 를 찾아가는 방법론 개발이 필요하다.

■ 홍성만(고려대학교 공공행정학부 초빙교수): 오늘 세미나는 공공정책 영역에서 절차적 합리성과 시 민참여 활성화를 강화하는 합의형성 모델을 제시 했다는 점에서 의미가 있다.

합의형성 설계에 있어서 정책환경과 공무원 인식과 능력, 문화 등도 중요한 요소다. 정책평가 기능 강화도 합의형성을 촉진하는 수단이 될 것 이다.