Corresponding author: Dong-Chan Kim, Dept. of Landscape Architecture, Kyung Hee University, Yong-in 446-701, Korea, Tel.:
+82-10-7610-3169 E-mail: [email protected]
장기미집행 도시공원의 민간공원 조성을 위한 사업성 연구
- 광주광역시 장기미집행 근린공원을 중심으로 -
김호겸*․김동찬**
*
경희대학교 일반대학원 환경조경학과․
**경희대학교 예술․디자인 환경조경디자인학과
A Study on Business Value for the Creation of a Private Park regarding Long-term Non-executed Urban Parks
- Focused on Long-term Non-executed Neighborhood Park in Gwangju Metropolitan City -
Kim, Ho-Gyeom*․Kim, Dong-Chan**
*
Graduate School of Landscape Architecture, Kyung Hee University
**
Dept. of Landscape Architecture, Kyung Hee University
ABSTRACT
The study shows solutions of long-term unexecuted urban park and activation plans to facilitate the business promotion of Private Park Developers. This study conducted a feasibility analysis to determine if the business of a special case is applicable. The result of this study is as follows about three long-term unexecuted urban parks in Gwangju Metropolitan City’s City Park.
First, the three long-term unexecuted urban parks in Gwangju Metropolitan City’s City Park are the forest type Neighborhood Parks. Businesses of a special case’s park developing cost(average 0.4%) have a relatively low percentage.
It is most affected by Land Compensation(average 33.8%) and building construction expenses(average 59.1%).
Second, long-term unexecuted urban parks’ Land Compensation and building construction expenses seed capital are excessive. The Bongsan Park balance floor space index is 179 percent; a reasonable profit floor space index is 220 percent.
The Mareuk Park balance floor space index is 351 percent; a reasonable profit floor space index is 420 percent. The Jungoe Park balance floor space index is 327 percent; a reasonable profit floor space index is 400 percent.
Third, to facilitate the business of special cases in deliberating, Bongsan Park should change its second class general residential area. Jungoe Park must change the quasi-residential area and semi-residential area. Mareuk Park must change the general commercial area. In this way, the feasibility of promoting private park projects will be improved.
Key Words: Business of Income and Expense, Business of a Special Case, Feasibility Analysis, Gwangju Metropolitan City,
Net Present Value(NPV)
국문초록
이 연구는 장기미집행 도시공원의 해소와 활성화 방안으로 특례사업제도가 도입되었다. 민간공원추진자의 원활한 사업추진을 도모할 수 있도록 사업성 분석을 실시하여 특례사업 적용이 가능한지를 살펴보고자 하였다. 광주광역시 장기미집행 도시공원 3개소를 대상으로 사업성을 분석한 결과는 다음과 같다.
첫째, 분석대상의 광주광역시 장기미집행 3개소의 도시공원은 산림형 근린공원으로서, 특례사업의 공원조성비(평균 0.4%)가 차지하는 비율은 상대적으로 낮으나, 토지보상비(평균 33.8%)와 건물공사비(평균 59.1%)의 지출에 의해 사업수지 에 많은 영향을 받는다.
둘째, 장기미집행 도시공원의 특례사업이 대규모 공원면적의 토지보상비와 건물공사비의 초기투입비가 과다하고, 장기간(5년 이상)에 걸친 회수 및 금융이자 등 시간의 경과를 감안하여 단순 비용편익보다는 순현가(NPV)를 적용하여 사업수지를 검토한 결과, 봉산공원은 순현가 기준 사업수지 균형 용적률은 179%, 적정이익 용적률은 220% 수준이며, 마륵공원은 균형 용적률 351%, 적정이익 용적률은 420%, 중외공원은 균형 용적률 327%, 적정이익 용적률은 400%이다.
셋째, 장기미집행 도시공원이 실효되기 전에 특례사업의 원활한 추진을 위해서는 광주광역시 도시계획위원회의 심의 시 비공원시설부지의 용도지역이 자연녹지지역에서 봉산공원은 제2종일반주거지역으로, 중외공원은 준주거지역으 로의, 마륵공원은 일반상업지역으로 용도지역 변경이 이루어져야 민간공원추진자의 사업성 개선으로 사업추진이 가능한 것으로 나타났다.
주제어: 사업수지, 특례사업, 사업성 분석, 광주광역시, 순현가(NPV)
Ⅰ. 서론
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 ‘공원녹지법’이라 한 다) 제2조 제3호에 의한 도시공원이란 도시지역에서 도시자연 환경을 보호하고, 시민의 건강․휴양 및 정서생할을 향상시키 는데 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 것을 말한다(Legislation of city park and green belt).
도시공원은 도시 거주민의 생활환경에 바탕이 되는 기반시 설로서, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이 라 한다) 제2조제6호나목에 따른 공원으로서 동법 제30조에 따 라 도시․군관리계획으로 결정된 시설을 도시계획시설이라고 한다(National Land Planning and Utilization Act, enforcement ordinance, enforce-ment regulations). 도시의 효율적인 토지이 용이나 교통체계, 환경 등을 고려하여 도시계획시설의 입지, 규 모, 형태 등을 계획․관리할 필요가 있어서 공원을 포함하여 도로, 녹지 등의 도시계획시설을 미리 결정하여 관리하고 있다.
그러나 정부는 도시계획시설을 도시관리계획으로 결정․고 시한 후 시설을 설치하지 아니하고, 10년 이상 장기간 방치하 여 장기미집행 도시계획시설을 양산하였다. 이로 인한 토지소 유자의 사유재산권을 장기간 제한 및 침해하고, 도시발전에 악 영향을 끼쳤다. 이에 1999년 10월 21일 헌법재판소에서는 보상 없이 장기간 토지의 사적이용을 과도하게 제한한다는 헌법불 합치 판결을 내린 이후 관련 국토계획법을 개정하여 2020년 7 월 1일까지 장기미집행 도시계획시설을 조성하지 않으면 해당
도시계획시설은 자동실효(해제)되도록 하였다(Kim, 2010; Lim and Kim, 2007).
장기미집행 도시계획시설 중에서 도시공원은 가장 많은 면 적을 차지하고 있어서 2020년 7월 2일 실효되기 전까지 해당 지자체에서는 재정을 집행하여 도시공원을 조성하여야 하나, 현실적으로 재정이 열악한 지자체에서 거의 불가능하다(Lee, 2000). 이에 따라 2009년 12월에 공원녹지법을 개정하여 민간 의 자본을 활용한 도시공원이 조성할 수 있도록 특례조항(특례 사업)이 신설되었고, 2011년 7월에 도시공원부지에서 개발행위 특례에 관한 지침(이하 ‘특례지침’이라 한다)을 제정하여 장기 미집행 도시공원을 민간이 참여하는 제도를 추진하였다(Jung, 2015).
그러나 2016년 6월말 기준으로 법개정 이후 6년 6개월이 경 과하였음에도 전국의 공원조성이 소수의 곳에서만 이제 걸음 마 단계로 진행 중에 있고, 집행완료한 곳은 현재까지 없는 실 정이다. 이에 따라 정부에서는 2회의 추가적인 법률개정, 4회의 특례지침 개정 및 민간공원조성 특례사업 가이드라인(이하 ‘가 이드라인’이라 한다) 제정을 통해 민간공원추진자의 부담을 완 화하여 특례사업을 활성화 하고자 하였다.
현재까지 민간자본을 활용한 장기미집행 도시공원의 특례사
업 추진이 부진한 이유는 민간공원추진자가 초기에 과다한 토
지보상금의 투입과 비공원시설부지의 건물신축을 통한 수익을
낼 수 있는 장기간 사업으로 인허가 절차의 복잡, 재원조달의
어려움, 리스크의 상존, 수익성과 안전성을 담보할 수가 없어서
참여를 꺼리고 있다.
따라서 특례사업 추진성과가 현재까지는 미흡한 실정이나, 특례사업 활성화를 위해 광주광역시 장기미집행 근린공원 3개 소를 대상으로 민간공원추진자의 사업성 제고 측면에서 사업 성과 용적률 및 용도지역변경을 제시하여 민간공원사업이 활 성화되는 것을 목적으로 하였다.
Ⅱ. 도시공원부지의 특례사업 이론적 고찰
민간공원추진자가 공원녹지법 제21조 제1항에 따라 설치하 는 도시공원을 공원관리청에 기부채납(공원면적의 70% 이상) 하고, 남은 부지 또는 지하에 비공원시설을 설치할 수 있다. 이 럴 경우, 기준은 도시공원 전체 면적의 5만m
2이상이고, 해당 공원의 본질적 기능과 전체적 경관이 훼손되지 아니하고, 비공 원시설의 종류 및 규모는 해당 지방도시계획위원회의 심의를 거친 건축물 또는 공작물(도시공원 부지의 지하에 설치하는 경 우에는 해당 용도지역에서 설치가 가능한 건축물 또는 건축물 로 한정)이고, 그 밖에 지자체의 조례로 정하는 기준에 적합하 여야 한다(Legislation of city park and green belt).
민간추진공원추진자는 도시공원의 조성사업을 협약으로 정 하는 바에 따라 단독시행 방법과 당해 지자체장과 공동으로 시 행할 수도 있다. 이 경우, 도시공원 부지의 매입에 소요되는 비 용은 민간공원추진자가 부담(예치금 활용)하여야 한다. 협약 체결 시에는 기부채납의 시기, 공동으로 시행하는 경우 인․허 가, 토지매수 등 업무분담을 포함한 시행방법, 비공원시설의 세 부 종류 및 규모, 비공원시설을 설치할 부지의 위치를 포함한다.
도시공원 부지에서의 개발행위 등 특례에 관한 주요 내용을 요
Classification Content Note
Ground - Legislation of city park and green 2 of Rule 21(Special cases concerning the deve- lopment of urban parks.)
Target area condition - City park area 50,000m2or more throughout the park Character of a special case business - Municipal facility industry
Utility requirements - Unicipal facility industry licensee(It can private park developer act separately and mayor
․governor jointly)
Apart from park facility area - Less than 30 percent of the total land area(Public facilities assignment clause does not apply) - City planning commission deliberation
- City park commission deliberation Apart from park facility area
kind/scale - Acceptance facilities in the area of the residential, commercial, and green. Should not damage the essential function and overall view of the park
Conclusion of agreement - Contributed acceptance time(before completion apart from park facility area)
- When joint implement with local government, specific types and scale apart from park facility area, location of installation area, methods of implementation when joint implement Support of a special case business - Additional project implementation(Private investment act of infrastructure Rule 21)- Decision of city․gun management plan change Source: Yoon, 2016
Table 1. Main contents of city park's development special case system
약하면 Table 1과 같다(Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2015; Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2016).
Ⅲ. 연구방법론
1. 연구범위
광주광역시는 호남권의 대표적인 도시로서, 2016년 6월 말 기준으로 6대 광역시 중 인구수 기준으로 5번째 인구수(147만 명)를 나타내고 있으며, 2015년 말 기준 평균 재정자립도는 광 역시 중에서 가장 열악한 44.2%를 보이고 있다. 2015년 말 기 준으로 광주광역시내 도시계획시설로서 결정․고시된 공원은 528개소이며(Gwangju Metropolitan City, 2011), 이 가운데 근 린공원은 111개소 결정되었고, 74개소가 조성 완료되어 조성율 은 66.67%를 보이고 있다(Table 2 참조).
공원녹지법상 민간공원추진을 위한 특례사업이 가능한 장기 미집행 근린공원은 총 29개소이며, 25개소는 10년 이상된 장기 미집행 상태이다. 25개 근린공원 중 민간공원 적용이 가능한 사유지 5만m
2이상 공원은 14개소이다. 광주광역시 5개 자치구 별로 1개소의 공원을 사례지역으로 선정하여 검토분석 하고자 하였으나 동구와 남구의 경우 대상지가 부적합하여 서구, 북구, 광산구에 있는 장기미집행 도시공원 중에서 5만m
2이상이 되 는 공원을 각각 1개소씩 선정하여 총 3개 공원을 사례지역으로 하여 사업성을 검토하였다(Table 3 참조).
2. 연구방법
Classification
Urban planning park Developed park Construct ratio(%)
A place Area The component
ratio Per person
area A place Area Per person
area A place
contrast Area contrast
Total 528 18,941 100.00 13.10 326 6,783 4.69 61.74 35.81
Neighborhood Park 111 16,273 85.92 11.25 74 4,389 3.04 66.67 26.97
Children's Park 389 780 4.12 0.54 247 585 0.40 63.50 75.00
Minipark 22 36 0.19 0.03 2 4 0.00 9.10 11.11
Historical Park 2 41 0.21 0.03 - - - - -
Culture Park 1 6 0.03 0.00 - - - - -
Cemetery Park 3 1,085 9.53 1.25 3 1,805 1.25 100.0 100.0
Table 2. Present condition of Gwangju Metropolitan City’s City Park (Measure: Unit, Thousand m2, %, m2/person)
Classification Location Designate date Decision area Create area Do not create area Creation ratio
Mareuk Park Mareuk-dong, Seo-gu, Geumho-dong ‘98.09.15 226,150 44,593 181,557 19.7
Jungoe Park Unam-dong, Buk-gu, Yeonje-dong ‘75.02.18 2,439,130 794,950 1,644,180 32.5
Bongsan Park Sanwol-dong, Gwangsan-gu ‘75.02.18 294,369 60,553 233,816 20.5
Table 3. A ribbon park unexecuted in longterm example (Measure: m2, %)
광주광역시 장기미집행 근린공원 3개소를 대상으로 광주광 역시 한국토지정보시스템(KLIS)을 통해 임야 면적과 비임야 면적을 구분하고, 국․공유지 및 사유지의 토지소유자 현황과 개별공시지가를 통한 평균공시지가를 파악하였다. 공원내 용도 지역 및 토지이용규제사항을 파악하여 사업수지를 분석하였다.
따라서 본 연구는 현행 공원녹지법에 의한 개발행위 특례사 업을 민간공원추진자가 실제 사업에 참여하여 수익과 사업추 진의 실현 가능성을 위하여 해당 공원의 사업성을 분석하였다.
비공원시설부지는 공원녹지법상 최대 30%까지이나, 각 공원에 따라 적용의 차이가 있어 보전산지 훼손이 없도록 비임야지역 의 가용비율에 따라 비공원시설 면적을 산출하여 적용하였다.
비공원시설부지 면적과 기본 용적률을 통한 적정 용적률을 파 악하고, 향후 용도변경을 제시하고자 하였다.
사업수지는 공원시설과 비공원시설에 소요되는 수익(Benefit) 과 비용(Cost)을 고려한 단순수지분석을 기본적으로 고려한 후, 사업기간이 3년 이상 소요되는 점을 감안하여 민간공원추 진자의 수익성 확보를 위해 시간을 고려하였다. 현재가치로 환 산한 장래의 연차별 편익의 합계와 현재가치로 환산된 장래의 연차별 비용의 합계를 추산한 순현재가치(NPV) 반영한 사업 수지를 분석하여 민간공원추진 가능 여부를 파악하였다.
Ⅳ. 분석 및 고찰
1. 사례공원의 특성분석 1) 사례공원의 입지 및 현황
광주광역시 장기미집행 3개 사례공원은 공원녹지법상 공원 의 규모에 따라 10만m
2이상의 도시지역권 근린공원이 2개소 (마륵공원, 봉산공원), 100만m
2이상의 광역권 근린공원이 1개 소(중외공원)이다. 주변지역 주민들까지 이용하게 되는 도시지 역권 근린공원과 주로 주말에 전체 주민의 종합적인 이용에 제 공할 수 있는 광역권 근린공원 시설을 설치할 수 있어야 한다 (Figure 1 참조).
사례대상의 광주광역시 장기미집행 3개소 근린공원은 국․
공유지를 제외한 사유지 중에서 총 필지수는 943개, 필지면적 은 2,059,253m
2이다. 이 중 지목(地目) 상 임야가 75.28%를 차 지하며, 다음으로 전․답이 18.22%를, 나머지 지목은 대, 도, 유, 기타 등은 적은 비율을 차지하고 있다. 3개의 사례공원 모 두 지목상 임야가 많이 분포하고 있어 산림형(보존형) 근린공 원임을 알 수 있다(Table 4 참조).
2) 장기미집행 도시공원의 소유자 현황
분석대상 3개소 장기미집행 근린공원의 토지소유 현황을 살 펴보면, 전체적으로 국․공유지가 30.4%, 사유지가 69.6%를 보이고 있다. 사유지를 세부적으로 살펴보면, 대부분 개인소유 자가 57.0~71.0%를, 종중소유(산림형공원 내 종중묘역)는 3.0~
32.0%를, 일부 재단이나 기업 등 법인소유가 11.0~26.0%를 소 유하고 있다(Table 5 참조).
2. 특례사업의 수지분석의 조건
1) 수익시설 부지에서 건축물
Figure 1. Location of a ribbon park unexecuted in longterm example in Gwangju Metropolitan City’s City Park
Classification Field․paddy Forests and fields Siting(垈) Road Water ground(油) Et cetera Total
Mareuk Park 27
11,380m2 (6.0%)
165,86691 (91.0%)
1,4555
(1.0%) - - 5
2,856 (2.0%)
181,557128 (100.0%)
Jungoe Park 310
340,740m2
273 1,178,731 (71.69%)
17 7,840 (0.48%)
95 76,207 (4.63%)
5 8,599 (0.36%)
8 32,063 (1.95%)
708 1,644,180 (100.0%)
Bongsan Park 18
23,201m2 (9.92%)
205,98770 (88.09%)
4,15214 (1.78%)
2283
(0.10%) - 2
248 (0.11%)
233,816107 (100.0%)
Total 355
375,321m2 (18.22%)
434 1,550,584 (75.28%)
36 13,447 (0.65%)
98 76,435 (3.71%)
5 8,599 (0.41%)
15 35,167 (1.70%)
943 2,059,553 (100.0%) Table 4. Present condition of private park
Classification Mareuk Park Jungoe Park Bongsan Park Total
Total Area(m2) 226,150 2,439,130 294,369 2,959,649
Ratio(%) 100.0 100.0 100.0 100.0
Execution National and public Area(m2) 44,593 794,950 60,553 900,096
Ratio(%) 19.7 32.6 20.6 30.4
Unexecuted
<private land>
Individual Area(m2) 129,567 1,148,357 132,551 1,410,475
Ratio(%) (71.0) (70.0) (57.0) (68.5)
The families of the same clan Area(m2) 5,569 310,983 73,663 390,215
Ratio(%) (3.0) (19.0) (32.0) (18.9)
Corporate body Area(m2) 46,421 184,840 27,602 258,863
Ratio(%) (26.0) (11.0) (12.0) (12.6)
Total Area(m2) 181,557 1,644,180 233,816 2,059,553
Ratio(%) 80.3(100.0) 67.4(100.0) 79.4(100.0) 69.6(100.0)
* 미집행면적(private land)의 괄호( )는 각 공원별 사유지에서 개인, 종중, 법인별 소유현황을 표시함 Table 5. Present condition of private park’s landowner
특례사업의 사업수지 분석의 전제조건은 도시공원 부지내 국․공유지 면적을 제외한 순수한 사유지 면적(민간공원 추진 자의 토지매입 면적)의 30% 이내로 비공원시설(수익시설)을 설치한다. 민간공원 특례사업을 위한 비공원시설부지에 수익시 설은 건축물 용도에 따라 다양한 종류의 시설이 있고, 사업성 판단기준도 모두가 상이하다. 본 연구에서는 수익을 내는 일반 적인 건축물은 공동주택 분양을 통해 수익성 확보가 가장 일반 적이어서 비공원시설부지에 일괄적으로 공동주택을 적용하였다.
2) 수익시설 수지분석 조건 설정
사업수지 분석은 민간공원추진 사업의 실현 가능성을 전제 로 사유지 면적 중 각 공원별 비임야지역 가용비율에 따라 수 익시설 대지면적에 용도변경을 전제로 하였다. 광주광역시 신 규 분양아파트와 상가의 분양수익을 수익(B)으로 하고, 토지 보상비․간접손실보상․공원조성비․공동주택건축공사비․상 가 및 복지관건축비용․판매관리비․금융비용을 합계한 공사 비를 비용(C)으로 하였다. 사업기간이 최소 3년 이상인 점을 고려하여 순현재가치(NPV)를 통하여 사업수지를 분석하였다.
분석대상 모든 공원에는 제2종일반주거지역의 평균적인 용적 률을 190%로 가정하여 연면적을 산출한 후 공동주택 지상부면 적 115m
2(전용 84m
2, 주거공용 31.0m
2)을 적용하고, 세대수를 산정하였다.
수익시설 건설로 인한 회수(수익) 부문은 아파트와 상가분 양을 통해 수익이 창출된다. 본 연구에서는 광주지역 2016년 상반기 신규 분양아파트 평균가격 2,671천원/m
2을 적용하였다.
상가의 경우, 2015년 LH공사 기준에 의한 공동주택 세대수 변 화에 따른 증가된 상가면적과 분양가격을 적용하였다.
투자(지출) 부문은 용지보상비․간접손실보상비․공원조성 비․건축공사비․금융비용 등을 반영하였다. 용지보상비는 임 야와 비임야지역의 공시지가 전체금액의 평균을 산출하여 면 적을 곱한 후 광주광역시의 추정감정가액 산정자료인 공시지 가의 3.0배를 적용하였다. 간접손실보상은 이주대책, 수목보상, 농작물보상, 분묘이전비 등이 해당되며, 광주광역시 장기미집 행 도시공원은 산림형 도시공원으로 전․답의 농작물 영농, 과 수원 영농, 개인 및 종중묘역 등이 주를 이루어 기준비율보다 낮추어서 토지직접보상비의 25%를 적용하여 사업수지 분석에 적용하였다.
공원조성비는 국내 개발사업을 통해 최대 규모 공원발주를 시행하고 있는 LH공사 2016년도 기준을 토대로 사례지 3개 공 원 모두 산림형 도시공원임을 감안하여 임야지역은 평균단가 2,600원/m
2, 비임야지역인 나대지 면적은 조성형 근린공원의 평균단가 101,800원/m
2을 적용하여 지출을 추정하였다.
공동주택의 공사비는 공동주택 분양가격의 산정 등에 관한 규칙 제7조에 의한 분양가상한제 적용주택의 분양가격 중 기본
형건축비(지상층건축비+지하층건축비)로 하며, 기본형건축비 는 2016년 3월 1일 국토교통부장관 고시 제2016-89호에 의한 20층 이하 전용면적 85m
2형 공동주택의 지상층 건축비(1,315 천원/m
2)와 지하층 건축비(795천원/m
2) 및 설계비, 감리비, 부 대비를 합산한 금액(145천원/m
2)을 적용하여 추정하였다(Regulation of Apartment Housing Sales Price Computation).
상가 및 복지관 건축비용은 2015년 LH공사 기준에 의한 공 동주택 세대수 변화에 따른 증가된 상가와 복지관 면적을 산출 한 후, 상가건축비용(1,300천원/m
2)과 복지관 건축비용(1,409천 원/m
2)을 적용한다. 투자부문 중 판매관리비는 용지비와 조성 비의 합계액의 4% 범위에서 적용하고, 금융비용은 건설자금이 자로서 현금유출에서 현금유입을 공제한 금액에 매년 3% 이자 율을 적용하여 추정하였다.
비공원시설부지의 수익시설 설치를 위한 개발규모와 허용용 도를 위해 국토계획법에 의하여 용도를 세분화하고, 개발밀도 의 범위를 규정하고 있다. 개발밀도는 용적률과 건폐율, 층고제 한을 통해 제어하고 있다. 광주광역시 도시계획조례에서는 사 업성에 영향을 미치는 용적률의 경우, 자연녹지지역(60% 이 하), 제1종일반주거지역(150% 이하), 제2종일반주거지역(220%
이하), 제3종일반주거지역(250% 이하), 준주거지역(400% 이하), 일반상업지역(1,000% 이하)을 적용하고 있다(Urban Planning ordinance Type of Gwangju Metropolitan City).
3. 공원별 사업성 분석 1) 마륵공원(馬勒公園)
(1) 현황 및 특성분석
마륵공원은 광주광역시 서구 마륵동 1339일원 및 금호동, 쌍 촌동 주변에 위치하고 있으며, 1998년 9월 15일 226,150m
2규 모로 결정되어 44,593m
2은 이미 집행되었고, 181,557m
2는 18년 간 미집행 상태이다(Figure 2 참조).
(2) 사업성 분석
마륵공원의 사유지 181,557m
2면적 중 비공원시설 가용비율 9.9%(17.974m
2)에 해당하는 대지면적에 용도변경을 감안하여 평균적인 용적률 190%로 가정하여 비공원시설부지에 수익시 설인 공동주택 297호를 개발하고, 분양가는 광주지역 분양아파 트 평균가격 2,671천원/m
2(공급면적 기준)을 적용하여 사업성 을 분석한 결과, 순현가(NPV)는 －21,563백만원의 손실이 있 는 것으로 분석되었다(Table 6 참조).
민간공원 추진사업의 실현 가능성을 전제로 비공원시설 가
용비율 9.9%인 면적은 고정시키고, 제2종일반주거지역 용적률
190%에서부터 준주거지역 용적률 420%까지를 순차적으로 조
a: Use district b: Predicted position apart from park facility Figure 2. Use district and redicted position apart from park facility of Mareuk Park
Floor area ratio
(%) Ground total
floor area(m2) The number of households(family)
Business of income and expense
(Unit : one million won ) Net present value (NPV)
Profit(B) Expenditure(C) Profit and loss NPV Profit ratio(%)
190 34,150 297 91,483 111,125 －19,642 －21,563 －19.4
250 44,935 390 120,587 131,388 －10,801 －13,656 －10.4
350 62,909 547 169,583 165,131 4,452 －35 －0.02
360 64,706 562 174,643 168,598 6,045 1,386 0.8
400 71,896 625 194,129 182,011 12,117 6,808 3.7
410 73,693 640 199,122 185,464 13,648 8,176 4.4
420 75,490 656 203,787 188,703 15,083 9,459 5.0
Table 6. Analysis result of business of income and expense influence about floor space index adjustment
정하여 건축물 지상연면적과 세대수가 변화에 따른 사업수지 영향을 분석하였다. 민간공원추진자의 적정이익을 담보할 수 있도록 추가적인 용적률 조정에 따라 순현가 기준의 사업수지 균형 용적률은 351%이며, 적정수익 용적률은 420%이다. 향후 비공원시설부지에 대한 도시계획위원회 심의시에 일반상업지 역으로 용도지역이 변경되어야 민간공원 사업추진이 가능할 것으로 판단된다.
여기에서 균형용적률은 순현가(NPV) 기준으로 수익과 지 출이 0이 되는 용적률이며, 적정수익 용적률은 민간공원추진자 가 특례사업을 시행하였을 때 5~7% 규모의 수익률을 창출해 낼 수 있는 용적률을 말한다. 적정수익률은 공동주택 특성상 지방에 위치하고 있고, 부동산가격 변동의 영향과 위험(Risk) 부담, 투입비 과다, 100% 분양의 어려움 및 공급과잉 여부 등 을 감안하여 산정한 수익률이다.
2) 중외공원(中外公園)
(1) 현황 및 특성분석
중외공원은 광주광역시 북구 운암동 175 일원 및 양산․매
곡동 일원에 2,439,130m
2면적의 장기미집행 공원이다. 1975년 2월 18일 지정되어 794,950m
2는 집행되었으나, 1,644,180m
2면 적은 40년 동안 미집행 상태이다. 공원 내부로 호남고속도로가 통과하고 있으며, 서광주IC 및 시가지 일반도로에 의해 크게 6 개 구역으로 분할된 상태이다. 수림대가 많아서 민간공원 적용 할 수 있는 비공원시설은 용이하지 않다. 한전의 철탑이 통과 하고 있어 이설 및 이설비용 등이 사업의 변수로 작용하고 있 다(Figure 3 참조).
(2) 사업성 분석
중외공원은 양호한 수림대로 구성되어 사유지 중 임야가 71.6%를 차지하고 있으며, 사유지 1,644,180m
2면적 중 비공원 시설 가용비율 9.8%(161,129m
2)를 반영하고, 대지면적에 용도 변경을 감안한 평균적인 용적률 190%로 가정하여 비공원시설 부지에 수익시설인 공동주택 2,662호를 개발하고, 분양가는 광 주지역 분양아파트 평균가격 2,671천원/m
2을 적용하여 사업성 을 분석한 결과, 순현가(NPV)는 －158,805백만원의 손실이 있 는 것으로 분석되었다(Table 7 참조).
민간공원추진 사업의 실현 가능성을 전제로 비공원시설 부
a: Use district b: Predicted position apart from park facility Figure 3. Use district and redicted position apart from park facility of Jungoe Park
Floor area ratio
(%) Ground total floor
area(m2) The number of households(family)
Business of income and expense
(Unit: one million won ) Net present value
Profit Expenditure Profit and loss NPV Profit ratio(%)
190 306,145 2,662 822,280 962,926 －140,646 －158,805 －16.5
250 402,822 3,503 1,081,320 1,144,000 －62,680 －89,025 －7.8
320 545,612 4,483 1,383,482 1,355,219 28,263 －7,631 －0.6
350 563,951 4,903 1,512,848 1,445,648 67,200 27,218 1.9
370 596,177 5,184 1,599,092 1,505,936 93,156 50,449 3.4
390 628,403 5,464 1,685,337 1,566,223 119,114 73,681 4.7
400 644,516 5,604 1,728,775 1,596,582 132,193 85,836 5.4
Table 7. Analysis result of business of income and expense influence about floor space index adjustment
지에 최대 가용비율 9.8% 면적은 고정시키고, 제2종일반주거 지역 용적률 190%에서부터 준주거지역 용적률 400%까지를 순차적으로 조정하여 건축물 지상연면적과 세대수가 변화함에 따른 사업수지 영향을 분석하였다. 민간공원추진자의 적정이익 을 담보할 수 있도록 추가적인 용적률 조정에 따라 순현가 기준 으로 사업수지 균형 용적률은 327%이며, 적정수익 용적률은 400%
a: Use district b: Predicted position apart from park facility
Figure 4. Use district and redicted position apart from park facility of Bongsan Park
이다. 향후 도시계획위원회 심의 시 준주거지역으로 용도지역이 변경되어야 민간공원 사업추진이 가능할 것으로 판단된다.
3) 봉산공원(鳳山公園)
(1) 현황 및 특성분석
봉산공원은 광주광역시 광산구 산월동 산52 및 월계동 일원 에 광주신창지구와 광주첨단산업단지 1단계지구 사이에 있으 며, 주변에 호남고속도로 산월JCT가 위치하고 있다. 1975년 2 월 18일에 294,369m
2규모로 결정되었고, 공원 정상부의 삼각 산(98.6m)은 60,553m
2규모의 봉산배수지로 조성하였으며, 현 재 233,816m
2는 40년 동안 미집행 상태로 남아 있다(Figure 4 참조).
(2) 사업성 분석
봉산공원의 사유지 233,816m
2면적 중 비공원시설 가용비율 12.3%(28,759m
2)에 해당하는 대지면적에 용도변경을 감안하여 평균적인 용적률 190%로 가정하여 비공원시설부지에 수익시 설인 공동주택 475호를 개발하고, 분양가는 광주지역 분양아파 트 평균가격 2,671천원/m
2을 적용하여 사업성을 분석한 결과, 순현가(NPV)는 2,472백만원의 수익이 있는 것으로 분석되었 다(Table 8 참조).
민간공원 추진사업의 실현 가능성을 전제로 비공원시설 부 지에 가용비율 12.3%의 면적은 고정시키고, 광주광역시 도시 계획조례 제2종일반주거지역 용적률 190%에서부터 순차적으 로 높게 조정하여 건축물 지상연면적과 세대수가 변화함에 따 른 사업수지 영향을 분석하였다. 민간공원추진자의 적정이익을 담보할 수 있도록 용적률 조정에 따라 사업수지 영향성은 순현
Floor area ratio (%)
Ground total floor area
(m2)
The number of households
(family)
Business of income and expense
(Unit: one million won) Net present value
Profit Expenditure Profit and loss NPV Profit ratio
170 48,890 425 131,183 129,690 1,493 －1,877 －1.4
180 51,766 450 138,989 135,091 3,898 273 0.2
190 54,642 475 146,864 140,502 6,362 2,472 1.8
200 57,518 500 154,731 145,912 8,819 4,666 3.2
210 60,393 525 162,631 151,327 11,304 6,883 4.5
220 63,269 550 170,539 156,744 13,795 9,105 5.8
Table 8. Analysis result of business of income and expense influence about floor space Index adjustment
Classification Mareuk Park Jungoe Park Bongsan Park
Amount Ratio(%) Amount Ratio(%) Amount Ratio(%)
Profit Parcel out import 91,483 100.0 822,280 100.0 146,684 100.0
Expenditure
Land compensation 43,616 39.3 359,650 37.3 35,070 25.0
Creation of a park 425 0.4 3,856 0.4 533 0.4
Construction of the building 59,697 53.7 535,417 55.6 95,560 68.0
Non-operation expenses. 7,387 6.6 64,003 6.7 9,339 6.6
Total 111,125 100.0 962,926 100.0 140,502 100.0
Simple profit and loss(B-C) －19,642 －17.7 －140,646 －14.6 6,362 4.5
Net present value(NPV) －21,563 －158,805 2,472
Table 9. Profit and expenditure the component ratio synthesize of park(floor space index, standard 190%) (Measure: one million won)
가 기준으로 사업수지 균형 용적률은 179%, 적정이익 용적률 은 220%이다. 향후 도시계획위원회 심의시 제2종 일반주거지 역으로 용도지역이 변경되어야 민간공원추진자의 사업추진이 가능할 것으로 판단된다.
4. 사업성 분석종합 및 변동성 영향 1) 사업수지 분석 종합
공원녹지법에 의한 개발행위 특례사업에 의거 광주광역시 장기미집행 근린공원 3개소를 대상으로 비공원시설 부지에 비 임야지역의 가용비율을 반영하여 제2종일반주거지역의 평균적 인 용적률 190%를 공통으로 적용하여 공동주택을 건설하는 것 으로 사업성을 검토하였다.
수익률 분석을 위하여 단순 비용편익 측면보다는 미래 특정 시점의 화폐가 현재 시점에서는 얼마의 가치를 가지는가의 할 인율(이자율)을 반영하였다. 장기미집행 공원의 특례사업이 대 규모 공원면적의 토지보상비와 건물공사비의 초기투입비가 과 다하고 장기간(5년 이상)에 걸친 회수 및 금융이자 등 시간의 경과를 감안하여 단순 편익비용보다는 순현가(NPV)를 적용하 여 0보다 크게 나오는 봉산공원은 원활한 용도지역 변경으로 민간공원 추진이 가능할 것으로 판단된다.
사업수지에 영향을 미치는 지출(투자)부문은 용지보상비, 공
원조성비, 건물공사비, 간접비용(간접비, 판매관리비)의 항목으 로 이루어졌다. 일반적으로 재정집행을 통한 순수공원만 조성 할 경우에는 토지보상비가 절대적으로 높은 비율을 차지하겠 지만, 본 연구에서와 같이 비재정의 특례사업의 수익을 창출하 기 위해서는 분양을 위한 공동주택이나 상가 신축을 위한 건물 공사 비용이 투자되어야 할 것으로 판단된다.
3개소 사례공원을 분석한 결과, 용지보상비는 전체 투자비용 의 25.0~39.3% 비율을 차지하지만, 투자비의 많은 비율을 차 지한 항목은 건물공사비용이다. 건물공사비용은 전체 투자비용 의 53.7~68.0%를 차지하여 사업수지에 많은 영향을 미치고 있 다. 이에 반해 공원조성비는 0.4%로 투자비용 측면에서 볼 때 비율이 낮은 편이다. 그 이유는 3개 공원 모두 산림형공원으로 서 비임야지역은 주로 비공원시설부지로 활용하고, 공원시설은 수림을 보존하는 임야지역으로서 기존 동선을 활용한 산책로, 휴게 및 기구를 활용한 체육시설 위주의 시설배치가 예상됨에 따라 상대적으로 낮은 투자비용으로 판단된다(Table 9 참조).
2) 사업수지의 변동성 영향
특례지침에 명시된 바와 같이 비공원시설부지 30% 범위 내 에서 공동주택을 신축할 경우, 서울 및 수도권에 비해 지방도 시에서는 신규 공동주택 분양가격 책정이 한계가 있어 민간공 원추진자에게 수익성확보가 더 어려운상황이다. 광주광역시의 경우에는 2016년 상반기 신규 분양아파트의 평균가격은 3.3m
2당 883만원 수준에서 수익을 예측하지만 주택담보대출 규제강 화, 경기침체, 공급과잉 여파로 미분양 우려와 토지매입에 따른 금융비용 부담 등으로 도심지내에서도 양극화현상이 나타나서 특례사업 추진에 많은 영향을 미치고 있다. 또한 장기 미집행 도시공원이 도심지역 곳곳에 산재하고 있는 상황에서 공공택 지지구가 아닌 개별입지에 따른 공동주택 신축으로 증가된 세 대수 및 인구로 인하여 도시기반시설 용량을 재검토하여야 한 다. 도로, 상․하수도, 전력, 하수처리시설 등을 추가로 설치하 거나 부담금을 납부함으로써 사업수지에 영향을 미칠 것으로 판단된다. 특히 중외공원은 비공원시설 입지 예정지에 철탑으 로 인한 이설비 등 공원내 예상치 못한 각종 지장물 처리비용 이 사업성에 영향을 미칠 것으로 판단된다.
Ⅴ. 결론
장기미집행 도시공원의 해소를 위한 민간공원추진을 위한 특례사업제도가 도입되어 6년여의 시간이 경과하였음에도 추 진 성과가 미미한 실정이다. 이는 민간공원추진자의 사업수행 을 위한 자금조달 및 수익성과 안전성 확보의 어려움이 큰 이 유이기도 하다.
이에 따라 이 연구는 특례사업제도의 범위 안에서 민간공원
추진자가 원활한 사업추진을 할 수 있도록 사업성 분석을 실시 하여 사업참여를 도모하기 위함이다. 광주광역시 장기미집행 도시공원 3개소를 대상으로 각 공원별 가용비율에 따라 비공원 시설부지에는 공동주택을 건설하고, 그 외의 부지는 공원으로 조성하여 지자체에 기부채납하는 경우의 사업성을 분석한 결 과는 다음과 같다.
첫째, 장기미집행 도시공원 부지에서의 특례사업 성격상 서 울 등 수도권의 경우에는 편익(B)이 양호하여 사업성이 원활 할 것으로 판단되나, 수도권지역이 아닌 지방 도시에서는 비공 원시설부지에 공동주택의 현금유출(지출, C)에 비해서 분양가 격이 지역의 특수성을 반영한 가격의 한계성 때문에 현금유입 (수익, B)의 상대적 감소로 비용편익의 단순수지 약화로 사업 성이 떨어지는 경향을 보인다.
둘째, 분석대상의 광주광역시 장기미집행 3개소의 도시공원 은 산림형 근린공원으로서, 특례사업의 공원조성비(평균 0.4%) 가 차지하는 비율은 상대적으로 낮으나, 토지보상비(평균 33.8%) 와 건물공사비(평균 59.1%)의 지출에 의해 사업수지에 많은 영향을 받는다.
셋째, 장기미집행 도시공원의 특례사업이 대규모 공원면적 의 토지보상비와 건물공사비의 초기투입비가 과다하고, 장기간 (5년 이상)에 걸친 회수 및 금융이자 등 시간의 경과를 감안하 여 단순 편익비용보다는 순현가(NPV)를 적용하여 사업수지를 검토한 결과, 봉산공원은 순현가 기준 사업수지 균형 용적률은 179%, 적정이익 용적률은 220% 수준이며, 마륵공원은 균형 용 적률 351%, 적정이익 용적률은 420%, 중외공원은 균형 용적률 327%, 적정이익 용적률은 400%이다.
넷째, 장기미집행 도시공원이 실효되기 전에 특례사업의 원 활한 추진을 위해서는 향후 도시계획위원회의 심의 시 비공원 시설부지의 용도지역이 자연녹지지역에서 봉산공원은 제2종일 반주거지역으로 용도변경이 원활하게 예상된다. 그러나 중외공 원은 준주거지역으로, 마륵공원은 일반상업지역으로의 용도지 역 변경이 이루어져야 민간공원추진자의 사업성 개선으로 사 업추진이 가능하나, 준주거지역 및 그 이상되는 용도변경이 어 려울 것으로 판단되지만 지자체에서는 합리적인 선택이 필요 하다.
이 연구는 장기미집행 도시공원을 해소하기 위하여 도입된 특례사업이 지방 도시에서도 공동주택을 대상으로 적용이 가 능한지를 파악하기 위하여 사업성을 분석하였으며, 현 특례제 도가 수도권과 지방의 대도시권 및 지방도시에 따라 지역편차 가 많이 발생하여 비재정집행을 통한 사업추진을 위해서는 추 가적인 특례제도의 완화와 지자체의 용도지역의 변경 등 탄력 적인 대응이 필요한 것을 알 수 있다.
또한 장기미집행 도시공원의 일몰제 도래 전에 민간자본을
통해 원활한 도시공원의 조성과 기부채납, 비공원시설부지에서
의 수익시설 설치를 위해 해당 지자체에서는 유연하고 합리적 인 선택과 적용이 요구된다.
따라서 본 연구와 관련하여 특례사업의 비공원시설부지에 수익을 내는 가장 일반적인 수익시설은 공동주택의 분양을 통 해 수익성확보가 유리하여 공동주택을 대상으로 사업성을 분 석하였다. 그러나 공동주택 외의 다양한 유형의 건축물을 대상 으로 사업성분석을 하지 못한 한계점이 있어, 향후 다양한 유 형의 수익시설을 대상으로 추가적인 연구가 필요하다.
References
1. Gwangju Metropolitan City(2011) 2025 Planning of Park and Green of Gwangju Metropolitan City.
2. Jung, gwang-rock(2015) The Study on Building of Unexecuted Urban Park for a Long Time Using Development Activity Exception. Gachon University. Master's Thesis, Korea.
3. Kim, soung-yong(2010) A Study on the Acquisition System of the Urban Parks Unexecuted in Long-term under the Special Use Permit.
Kyungwon University. Doctoral Dissertation, Korea.
4. Lee, Byung Jun(2000) A Study on the Causes and Solutions of the Long-Delayed Urban Planning Facilities. Seoul National University.
Master's Thesis, Korea.
5. Legislation of city park and green belt, enforcement ordinance, enforcement regulations.
6. Lim, Young-Lock and Gab-Youl Kim(2007) The study on a solution to urban planning facilities unexecuted in long-term by utilizing private capital. Journal of The Korean Regional Development Association 19(1):
121-C144.
7. Ministry of Land, Infrastructure and Transport(2015) City Park Guide- lines on Special Development in the Site.
8. Ministry of Land, Infrastructure and Transport(2016) Guidelines for Special Cases for the Private Park Business.
9. National Land Planning and Utilization Act, enforcement ordinance, enforcement regulations
10. Regulation of Apartment Housing Sales Price Computation.
11. Urban Planning Ordinance Type of Gwangju Metropolitan City.
12. Yoon, eun-joo(2016) A study on the problem of creating the park about public benefit․private benefit. The Korean Association for Policy Studies, Spring Conference.
Received Revised Accepted 3인익명 심사필 : : :
01 September, 2016 13 October, 2016 13 October, 2016
(1st)
