제1장 지역개발의 기본개념
1. 지역의 개념
지역(region)은 학문분야나 연구목적 등에 따라 다양하게 해석되어지는 다의적인 개 념으로 전공분야의 특수성에 따라 지역에 대한 개념파악이나 접근방법도 매우 다양 하다. 지역의 명확한 개념 도출이 어려운 이유는 지역의 구분이 그 구분 목적에 따 라 다르다는 데 있다. 또한 지역은 고정된 개념이 아니라 상황에 따라 변화하는 개 념으로 매우 다양하게 해석되어져 왔다. 그렇기 때문에 토선과 젠킨스(Tosun &
Jenkins, 1996)는 지역을 정의하려는 수많은 노력에도 불구하고 만족스러운 정의는 형성되지 않고 있다고 하였고 리차드슨(Richardson, 1973)은 지역에 관한 유일한 개 념정의는 존재하지 않는다는 것 이외는 완전한 해답이 없다고 주장하였다. 따라서 하나의 관점에서 지역을 바라보기 보다는 다양한 시각에서 지역의 개념을 살펴볼 수 있으며 크게 지리학적, 경제학적, 그리고 사회학적 측면에서 지역의 개념을 고찰 할 수 있다.
1) 지리학적 개념
지리학적 입장에서 지역은 지표의 일부분인 공간을 의미한다. 지표는 유형무형의 구성요소들로 구성되어 지며 지역이란 한 가지 이상의 특질에 대하여 동질성 내지 균일성이 존재하는 경계내의 구역으로 이해하고 있다.
2) 경제학적 개념
경제학은 지역을 영역의 면적보다는 경제적인 제기능의 작용 및 영향에 대한 양과 질의 분석을 통한 지역경제 문제의 해명으로 접근한다. 경제지역은 경제기능의 작 용 및 영향을 분석함으로써 해명할 수 있다.
경제기능의 작용 및 영향을 질적으로 분석함으로써 지역의 경제구조를 파악할 수 있다. 경제권이라 불리는 경제지역은 경제기능이 작용하고 있는 범위를 양적으로나 거리의 측면에서 구분한 것이다. 산업연관지역 또는 생활권이라 불리는 지역은 경 제권 중에서 각각 산업구조와 생활구조라는 질적인 내용을 기준으로 구분한 것이 다.
3) 사회학적 개념
사회학에 있어서 지역은 커뮤니티(community)의 개념이다. 커뮤니티는 공동체, 지 역사회, 지역공동체 등의 의미를 가지고 있으며 지역성(지리적 접근성)과 공동성(사 회적 단일성, 문화적 동질성)이라는 두 개의 요소를 가지고 있는 지역사회를 의미하 는 것으로 이해할 수 있다. 지역사회란 지리적 접근성, 사회적 단일성(공동의식: 우 리의식, 소속감), 문화적 동질성(공동규범: 관습, 전통, 가치체계)을 바탕으로 성립된 다 (김수신, ).
2. 지역의 속성
지역의 명확한 개념은 존재하고 있지 않지만 공간계획분야에서 지역은 최소한 세 가지의 속성을 지니고 있다(김용웅, 1999). 첫째, 국가의 하위 공간단위로서 중간계 층적 성격을 지니고 있다. 즉 지역은 최하위 공간단위가 두 개 이상 모인 공간단위 를 의미한다. 둘째, 지역내 여러 공간단위들은 공통의 특성을 지니거나 상호보완적 이고 밀접한 기능연계를 지니고 있어야 한다. 셋째, 공간단위간의 지리적 영속성이 요구된다. 여기서 지리적 연속성이란 반드시 육로의 연결을 의미하기보다는 중간에 상이한 공간단위가 개입되어 있지 않은 상태를 의미한다.
3. 지역의 유형분류
지역의 유형은 연구자의 목적이나 관심에 따라 달라질 수 있다. 국토를 몇 개의 지 역 또는 권역으로 어떻게 나누느냐는 구분의 목적과 구분에 사용될 기준에 따라 다 르다(황명찬, 2001). 구분의 목적이 다양하듯이 구분에 사용되는 기준 또한 여러 가 지가 있을 수 있으며 상이한 기준을 적용할 때 완전히 다른 결과가 나타날 수 있 다.
그러나 대체로 사용되는 기준을 크게 나누면 하나는 동질성(homogeneity)이고 또 하나는 의존성(interdependency)이다. 보더빌(Boudeville, 1968)은 지역의 구분을 동 질성과 의존성이라는 두 가지 기준과 분석 및 계획이란 구분의 목적에 따라 동질지 역, 결절지역, 계획지역의 세 가지 성격의 지역으로 구분하고 있다.
1) 동질지역(homogeneous region)
동질지역은 2개 이상의 공간단위가 공통적인 속성을 지니고 있어 하나의 통합된 공 간단위로 이루어진 지역을 의미한다. 즉 동질지역은 일정한 범위의 공간이 균등성 (uniformity)과 동질성(homogeneity)의 특성을 가지고 있는 지역을 말한다. 예를 들 어 기후나 식생과 같은 자연조건에 따라 열대우림, 사바나, 툰드라 등의 지역으로 구분할 수 있고 인종이나 언어와 같은 인문조건에 따라 구분될 수 있다. 그러나 동 질지역은 구분하기 위해 사용되어진 기준의 관점에서 동질적인 것을 의미하기 때문
에 동질지역간에도 다른 기준에 의해서는 상당한 이질성이 존재하게 된다.
2) 결절지역(nodal region)
결절지역은 상호의존적, 보완적 관계를 가진 몇 개의 공간단위를 하나로 묶은 지역 을 의미한다. 다시 말해 결절지역은 공간적 거점을 중심으로 기능적 연계가 밀접하 게 형성된 범위의 지역으로 특정한 공간적 거점을 중심으로 일정한 지리적 영역이 하나의 결절지역이 되기 위해서는 중심거점과 주변의 거점지역간 생산, 소비 및 각 종 사회활동에 있어 밀접한 상호작용이 존재하여야 한다.
결절지역은 서로 이질적이나 기능적으로 밀접한 관계를 가진 공간단위로 구성되며 구성 공간단위간의 기능적 분화를 전제로 한다. 이 지역 내의 경제활동이나 인구는 어떤 특정 공간단위에 집중되어 있는 것이 보통이며 이렇게 경제활동이나 인구가 집중되는 지역을 결절(node) 또는 분극(foci)이라고 한다.
한 결절지역 내에 몇 개의 중심지점이 존재할 수 있으며 이들 사이의 흐름의 지배 관계를 통해 지역 내에 계층적 공간질서가 형성되어진다. 따라서 결절지역은 지역 내의 기능적 관계와 계층구조라는 두 가지 특징을 가지게 된다.
결절지역과 관련하여 결절은 지역적으로 보아 반드시 중심적 위치에 있을 필요가 없으며 한 결절지역내의 각 지점들은 그 지역 내의 결절과 배타적 관계를 맺고 있 는 것이 아니며 다른 결절지역과도 연관될 수 있다.
3) 계획지역(planning region)
계획지역이란 추구하는 목적을 효율적으로 달성하기 위해 설정된 연속된 공간으로 계획의 필요에 따라 설정된 지역을 의미한다. 일반적으로 정치, 경제, 사회, 문화적 인 유대가 깊고 중심지와 주변 지역과 기능적 상호 의존성이 높은 권역을 묶어 하 나의 계획지역으로 설정하게 된다. 제1차 관광개발기본계획에서는 우리나라 전역을 5대권 24소권의 관광권역으로 구분하여 권역계획을 수립, 집행하였다.
계획은 정책의 결정이나 계획집행의 주체를 필요로 하기 때문에 계획의 효율성을 위하여 계획권역과 행정구역을 일치시키는 경향이 있으며 이에 따라 제2차 관광개 발기본계획에서는 계획지역인 관광권역을 행정구역과 일치시켜 계획의 수립 및 집 행의 효율성을 도모하게 되었다. 그러나 행정구역이 실제 경제사회적 권역을 잘 반 영하지 못할 경우 계획의 효과를 감소시키는 결과를 초래할 수 있어 계획지역 설정 에 어려움이 발생하고 있다.
4. 개발의 개념
개발이란 용어 또한 다양한 의미로 사용되고 있어 명확하게 정의를 내리는 것은 쉽
지 않다. 이는 개발이 각기 다른 분야에서 다양하게 해석되어 사용되어져 왔고 또 한 시간의 흐름에 따라 그 의미도 변화해왔기 때문이다(Pearce, 1989). 초기에 개발 은 경제적인 문제에 초점을 맞추었다. 따라서 개발은 성장 특히 경제적인 성장을 의미하였다. 그러나 시간이 지남에 따라 그 개념상 범위는 확대되었으며 개발은 경 제적 측면 뿐 아니라 사회적 측면까지 포함하는 개념으로 그 의미가 확대되었다.
오늘날 개발은 경제적 이슈와 더불어 사회적 환경적 정치적 그리고 삶의 질에 대한 부분까지 포함하고 있다(Wall, 1997). 개발은 성장과 발전의 의미를 동시에 내포하 고 있으며 기본적으로 이 두 개념은 분명한 차이가 있다 (Binns, 1995). 성장 (growth)은 양적인 측면에서의 변화를 의미하며 발전은 질적 측면의 변화까지를 포 함하여 성장과 구조적인 변화를 의미한다(김신복․노화준, 2004). 따라서 개발은 희 망하는 방향으로의 변화를 의도적으로 추구하는 것으로 성장과 발전을 가져오게 하 는 의도적 계획적인 모든 활동 또는 과정을 의미한다.
5. 지역개발의 의미
지역개발의 의미를 한 마디로 규정하는 것은 쉬운 일이 아니다. 하지만 지역을 개 발하는 것이 지역개발이라는 데는 별로 이론이 없다. 구분기준에 따라 지역을 다양 하게 분류할 수도 있고 개념정의를 내릴 수 있다는 것을 보았다. 지역을 개념화하 는 가장 고전적인 방법은 동질지역, 결절지역, 그리고 계획지역으로 구분하는 것이 지만, 현실적인 측면에서는 연구의 목적에 따라 적합한 기준을 설정하고 그 기준에 따라서 지역의 개념규정을 내리는 것이 보통이다. 지역의 공간적 범위는 대개 한 국가의 하위공간 영역을 말하는 것이므로 그와 같은 공간영역이 직면하고 있는 문 제를 해결하고 장기적인 발전을 도모하기 위하여 종합적이고 쇄신적인 발전을 이룩 해나가는 계획적인 과정을 지역개발이라고 정의할 수 있다(박종화 외, 2000).
6. 지역개발의 목표
지역개발의 목표는 지역개발의 대상에 따라 달라질 수 있으나 일반적으로 네 가지 로 요약할 수 있다(김용웅, 1995).
첫째, 국가성장정책의 효율적인 추진을 지원하는 것이다. 소득향상과 경제성장의 극 대화를 위한 지역간 생산요소의 효율적 재배분, 공간적인 차원에서 사회적 편익 극 대화를 위한 인구와 산업의 재배치. 대도시의 과밀집중 완화와 낙후지역의 개발잠 재력 활용 등이 해당된다. 둘째, 지역간 형평성의 증진이다. 지역간 성장률의 균등 화와 소득 및 취업기회의 균등화를 들 수 있으며 낙후지역의 개발을 위한 지원과 보조가 이에 해당된다. 셋째, 개별지역의 개발잠재력 확대와 사회경제적 조건의 개 선이다. 지역내 최적성장의 달성, 지역내 자원의 효율적 이용, 지역내 다양한 부문 간 자원의 효과적인 배분, 그리고 지역내 혼잡, 환경오염 등 사회비용 감축을 들 수
있다. 넷째, 지방의 사회적문화적 정체성 확보이다. 지역개발은 지역내 문제점 해소 나 사회경제적 조건의 개선만을 의미하지 않고 지역의 문화적 전통, 자율성 확보와 고유의 자연환경적 자원보전 등을 의미한다.
밴호브와 클라센(Vanhove & Klaassen, 1980)은 지역개발정책의 목표를 경제적인 측 면과 사회적인 측면으로 구분하고 있다. 경제적 측면의 목표는 첫째, 전국적인 균형 개발을 통하여 모든 생산요소의 활용을 극대화하는 것이고 둘째, 지역자원 및 입지 적 특성을 고려하여 기업이 최적의 입지를 선정할 수 있도록 하고, 셋째, 분산된 공 간개발을 통하여 인구와 경제활동의 집중으로 인한 대도시 혼잡비용을 최소화하고, 넷째, 자원과 투자의 공간적 집중으로 초래되는 지역적 불균형과 인플레이션의 방 지이다. 사회적인 측면에서는 첫째, 모든 지역에서 완전고용을 실현하고, 둘째, 지역 간 소득배분을 균등히 하며, 셋째, 저발전 또는 쇠퇴지역의 주민 복지증진을 들 수 있다. 이 밖에도 국토의 균형적인 개발을 통하여 자원과 환경의 남용을 방지하고, 지속가능한 국가발전을 유지하고, 지역간 불균형으로 인한 갈등과 대립을 방지하여 국가적인 통합성을 증진하는 것도 주요한 목표로 간주되고 있다.
7. 지역개발의 이념
지역개발이 지향하고 있는 가치 또는 이념은 시간과 장소에 따라 그 중요성이 변화 하는 것이지만 일반적으로 중요한 지역개발의 이념으로 효율성, 합법성, 민주성, 형 평성, 대응성, 자치성, 환경성 등을 들 수 있다(박종화, 윤대식, 이종열, 2000).
1) 효율성
지역개발은 시민에게 필요한 재화나 서비스를 공급해 주는 것을 주된 기능으로 하 고 있다. 따라서 지역기반시설과 공공서비스의 효율적인 공급이 매우 중요하다. 효 율성은 능률성과 효과성을 통합한 개념으로 능률성은 단순한 비용과 편익의 비이며 효과성은 공공목표의 달성도를 의미한다.
이러한 효율성은 민간부문에서 가장 중요시되는 개념이지만 공공부문에서도 예외는 아니다. 특히 지방정부는 한정된 자원으로 많은 지역문제를 해결하기 위하여 다양 한 공공서비스를 제공해야 하는데 이때 효율성이 강조된다.
2) 합법성
지역개발도 그 운영은 합법적인 테두리 내에서 수행되어야 한다. 지역개발은 그 내 용의 성격상 시민의 경제적 이해와 매우 밀접한 관련이 있기 때문에 더욱 법적 보 장이 중요시된다. 따라서 시민의 사유재산권 보장과 자유를 보호하는 것이 주된 과 제가 된다.
3) 민주성
지역개발은 그 내용과 절차가 민주적이어야 한다. 지역개발이 아무리 능률적으로 수행된다고 하더라도 그 내용과 절차가 민주적으로 이루어지지 않으면 안된다. 이 를 위해서는 지역계획의 수립단계에서 민주성이 가장 강조되어야 하며 수립 후 집 행단계에서도 민주성이 보장되어야 한다.
4) 형평성
지역개발의 이념으로서 형평성은 크게 수직적 형평성과 수평적 형평성을 들 수 있 다. 수직적 형평성은 정부가 제공하는 서비스가 계층간에 공평하게 분배되는 것을 의미하며, 수평적 형평성은 동일 계층 내에서 공평하게 분배되는 것을 의미한다. 그 런데 지역개발에서 형평성문제는 주로 수평적 형평성을 더 중요시한다. 즉 정부가 제공하는 서비스가 모든 지역에 골고루 영향을 미치는가, 아니면 어떤 특정지역에 만 편중되어 제공되는가 하는 문제가 더 중요한 이슈가 된다.
5) 대응성
대응성은 최근 더욱 강조되는 개념이다. 지방정부가 서비스를 아무리 능률적으로, 합법적으로, 그리고 민주적으로 제공한다 하더라도 고객인 주민이 이에 만족하지 못한다면 그만큼 의미가 경감되는 것이다. 따라서 지방정부는 서비스를 제공할 때 항상 대상집단의 만족도를 염두에 두어야 한다.
6) 자치성
지방자치시대의 지역개발은 무엇보다도 주민들의 다양한 개발수요에 제대로 부응하 는 것이 중요하며 이를 위해서는 지방정부의 운영과 편성이 자치적으로 이루어져야 한다. 특히 지방정부의 재정자립도가 강화되어야 한다.
7) 환경성
기존의 경제성장 위주의 개발은 심각한 환경문제를 유발하였다. 이러한 성장위주의 개발이 앞으로 지속된다면 지금까지 이룩한 경제성장의 결과를 무의미하게 만들 수 있으므로 이제는 모든 지역개발이 환경보전이라는 테두리 내에서 계획되고 시행되 어야 한다.
