한국의 외국인고용정책 현황과 과제
(Recruiting Immigrant Workers: Korea)
◇ 본 보고서는 1월에 발간된 Recruiting Immigrant Workers: Korea 의 주요 내용을 요약한 것임
* OECD는 회원국의 외국인 고용정책에 관한 국가리뷰 보고서 시리즈를 발간 중
◇ 한국의 노동시장은 급속한 인구고령화 등 인구구조의 변화가 진행 중으로 고학력화로 숙련인력의 공급은 충분한 편이나 저학력 젊은 연령대의 노동공급이 급속히 감소, 저숙련 노동공급은 노령화 경향 ㅇ 특히, 저숙련 일자리는 노동시장 이중구조에 따른 저임금 일자리인
경우가 많아 고학력 청년의 유입이 어려운 구조
◇ 한국의 이주노동은 제조업 중소기업의 저임금 일자리의 노동력 부족 등 노동수요에 대한 대응책으로 활용되어 저숙련ㆍ임시노동을 중심으로 유입 증가
ㅇ ‘04년 도입된 외국인고용허가제(EPS)는 인력이 부족한 업종에 일정 수준의 저숙련 근로자를 공급하되, 노동시장테스트(Labour Market test)를 통해 국내 노동시장에 대한 영향력은 최소화할 수 있도록 고안된 제도 ㅇ 국가간 협약을 통해 근로자의 입국절차를 공동으로 관리, 도입된
근로자에 대한 노동법 적용 등을 통해 중개인의 과다한 수수료
(rent-seeking) 및 노동착취 방지, 불법체류 감소 등의 성과
ㅇ 임시 노동이주의 다른 한 축인 방문취업(H-2) 근로자는 대부분이 중국동포로 한국어를 구사할 수 있다는 장점과 다양한 취업허용 분야 등의 사유로 고용률이 높고 장기체류자격으로 전환하는 경향
◇ 한국의 이주노동정책은 국내노동시장에서 인력이 부족한 분야에 노동 공급을 원활히 수행하는 등의 성과는 있으나 향후 발생이 예상되는 숙련수요의 변화 등에 대한 대응책이 필요하다는 OECD의 제언
ㅇ 중ㆍ장기적 이주정책 방향에 따라 체류자격의 재편성 필요
ㅇ 생산성이 낮은 고용허가제(E-9)근로자에 대한 사업주의 의존성을 방지하고 작업환경 개선을 유도할 수 있는 유인 제공 필요
ㅇ 기타 외국인근로자 유입에 따른 국내 노동시장 영향평가 및 외국인을 고용한 기업과 아닌 기업의 생존률 비교 등 다양한 분석 필요
□ 한국의 노동시장 상황
ㅇ 낮은 실업률 등 현재까지는 노동시장의 상황이 괜찮은 편이지만 여성과 청년의 노동시장 참여율이 낮고 급속한 인구고령화 등 인 구구조의 변화 진행 중
ㅇ 고학력화로 숙련인력의 공급은 충분한 편이나 저학력 젊은 연령대의 노동공급이 급속히 감소, 저숙련 노동공급은 노령화 경향
<그림 1> 한국의 노동력 공급 전망(학력, 연령)
중등이하 고등학교 대학이상 15-24 25-49 50-64
(출처: 본 보고서 P34)
ㅇ ‘10년 기준, 저숙련 인력의 88%가 45세 이상으로 저숙련 근로자에 대한 노동력수요가 급격히 감소하지 않는 이상 저숙련 일자리의 노동력 부족* 예상
* 한국은 산업구조 변화로 서비스산업의 고용이 전체고용의 70% 이상을 차지 하고 있으며, 서비스 산업 중 저숙련 일자리의 비중 높음
- 특히, 저숙련 일자리는 대-중소기업의 임금격차 등 노동시장 이중구조에 따른 저임금 일자리인 경우가 많아 고학력 청년의 유입이 어려운 구조
* ‘13년 워크넷(work.go.kr)에 게시된 빈 일자리는 250만개로 대부분(88%)이 중소 기업의 일자리. ’17년 1분기 노동력조사에 나타난 빈일자리의 67%는 저숙련 일자리이며, 이 중 93%는 300인 미만 중소기업
□ 외국인 고용 및 관련 정책 현황
ㅇ 지난 20년간 한국의 외국인 규모는 지속적으로 증가하여, ‘16년말 기준, 합법적인 장기체류 외국인은 150만명 수준
- 이는 ’05년의 두 배 수준으로 경제활동인구의 3.7%, 총인구의 3%에 달하여 여타 회원국에 비해서는 아직 낮은 수준
- 그러나, 단기간에 외국인이 유입되는 속도는 매우 빠른 수준으로
‘05-’15년간 한국에 유입된 외국인은 400%의 증가를 보임(그림2)
<그림 2> OECD국가의 외국인 증감 및 총인구에서 차지하는 외국인 비율
2000-2015년간 변화(%, 우축) ◇ 2015년 총인구에서 차지하는 비율(%, 좌축)
(출처: 본 보고서 P45)
ㅇ 한국의 이주노동은 제조업 중소기업의 저임금일자리의 노동력 부족 등 노동수요 측면의 몇 몇 특징적 요소에 대한 대응책으로 활용되어옴 - 다만, 고숙련 노동의 유입을 통해 국제경쟁력을 유지하려는 초기의
정책 의도*와는 달리 저숙련ㆍ임시노동을 중심으로 유입 증가
* 제1차∼3차에 걸친 이민정책기본계획 은 글로벌 경쟁력 강화를 위해 기술 수준이 높은 외국인 유치를 위한 인센티브 제공, 저숙련 외국인은 필요한 분야에 한해 인정하려는 차별화된 정책방향을 가짐
ㅇ 이주노동과 관련된 초기의 정책은 1991년 도입된 인턴십(ITT:
Industrial Technical Training Visa) 프로그램으로 외국인 연수생의 기술습득 및 전수를 목적으로 도입
- 그러나, 본래의 목적과는 달리 중소기업의 인력부족 해소에 주로 활용되면서 급격한 양적 증가와 함께 다양한 부작용*으로 2004년 외국인고용허가제(Employment Permit System) 도입
* 불법고용(노동법 적용배제), 도입과정에서 중개인의 고액 수수료 편취 및 이로 인한 연수기간 종료 후 불법체류 장기화 등
ㅇ 외국인고용허가제(EPS)는 국가간 협약으로 3년 한도의 임시근로자를 특정분야에 도입(E-9비자)하는 것으로,
- 동 프로그램은 시행 후 지속적으로 확대되어 ‘16년 기준, EPS로 도입된 외국인근로자는 30만명 내외로 제조업분야 총고용의 10%에 이르는 수준으로 제조업과 중소기업의 주요 요소가 됨
ㅇ 외국인고용허가제(EPS)는 인력이 부족한 업종에 일정 수준의 저숙련 근로자를 공급하되, 노동시장 영향평가(labour market test)를 통해 국내 노동시장에 대한 영향력은 최소화할 수 있도록 고안된 제도
* 도입규모 상한(쿼터제), 내국인 구인노력의무, 노동시장 테스트 등 국내노동시장 보호를 위한 장치가 함께 도입됨
- 국가간 협약을 통해 근로자의 입국절차를 공동으로 관리하고, 사업주의 비용부담 없이 정부가 관리ㆍ운영하며 외국인 근로자에 대한 서비스, 본국으로의 귀국 등의 지원을 제공
- 이와 함께, 노동법적용, 국가 간 협약을 통한 전체 과정 모니터링 등을 통해 초기의 산업연수제도에 비해 외국인 근로자의 부담*은 줄어들고 노동착취 등의 부작용도 줄어든 것으로 평가됨
* 고용허가제의 도입으로 그 간 불법적으로 만연하던 중개기관의 수수료(평균 3000달러 이상)를 평균 1,000달러(한국어시험 수수료 250달러, 건강검진료 100달러 등 포함)로 낮춘 효과가 있었던 것으로 평가됨
- 특히, 귀국보증보험* 및 국가별 쿼터 조정 등의 조치는 고용허가제 도입을 통해 불법체류 가능성을 줄이는 성과를 보임
* 고용주가 지불하는 급여기준 원천공제로 퇴직금은 귀국 시 지불하되, 근로자는 귀국확인 후 14일 이내에 수령 가능
- 다만, 제도 시행 초기 최대 체류기간은 3년이었으나 사업장에 익숙 해지고 생산성이 높아진 근로자에 대한 사업주의 수요 증가로 최대 체류기간이 5년, 10년으로 연장되어 장기체류 가능
<그림 3> 저숙련 임시노동 외국인력 유입추세(1990-2016)
(출처: 본 보고서 P60)
ㅇ 한편, 임시적 노동이주의 다른 한 축은 해외거주 동포의 방문취업
(H-2비자)으로 ‘16년 기준 30만명 수준으로, 주요 취업분야는 제조업
(33%), 서비스업(30%) 및 건설업(19%) 등
- 대부분이 중국동포인 방문취업 근로자는 한국어를 구사할 수 있 다는 장점과 다양한 취업허용 분야 등의 사유로 고용률이 높고 평균임금도 내국인과 유사한 수준
- 특히, 방문취업근로자는 장기체류자격(F-4)에 접근이 용이하다는 점 에서 장기체류를 위한 통로로 활용되는 경향
<그림 4> 외국인 장기체류자의 유입현황 및 방문취업자의 체류자격 변화
(출처: 본 보고서 P95)
①F-4비자 총량 및 H-2, F-4 신규발급 현황 ② H-2비자 소지자의 체류자격 변화
□ OECD 정책제안
◇ 현재의 한국의 이주노동 정책은 국내 노동시장에서 인력이 부족한 분야에 노동공급을 성공적으로 수행하고 임시이주노동 프로그램에 일반적으로 발생할 수 있는 문제점을 많은 부분 해소했다는 성과
ㅇ 다만, 향후 발생이 예상되는 숙련수요(skills demand)의 변화 및 유입 되는 이주노동력의 특성변화에 대한 대응책 마련 필요
ㅇ 중ㆍ장기적 이주정책 방향에 따라 체류자격 재편성 필요
- 노동력의 단기적 수요와 중ㆍ장기적 수요를 구분하여 사업주에게는 채용경로를, 외국인 유학생에게는 졸업 후 진로를 명확히 제시할 필요
- 170종 이상의 복잡한 체류자격을 영주자격 및 갱신가능성 여부에 따른 임시체류자격으로 간소화할 필요
- 숙련수준에 따른 체류자격(E-7)은 노동시장테스트가 필요한 중간 숙련과 이를 면제하는 고숙련으로 분리할 필요
ㅇ 생산성이 낮은 E-9 근로자에 대한 사업주의 의존성 방지 및 작 업환경 개선을 위한 유인제공 필요
- 일자리의 질을 개선하는 기업에 더 많은 쿼터 배당하거나 사업주의 외국인 근로자 채용비용을 증가시켜 내국인을 우선적으로 채용할 수 있도록 할 필요*
* 이를 위해서는 현재의 고용부담금보다는 임금상승책이 더 효과적
ㅇ 다양한 필요에 대응하기 위한 이주정책 방향 재편 필요
- 농촌지역의 계절적 노동력 부족 해소를 위한 계절근로 확대, 유학생 채용 확대를 위한 지원 강화, 투자비자 프로그램의 경제적 영향 평가 등 산업부문별 다양한 수요에 탄력적 대응 필요
ㅇ 이 외에 외국인근로자의 국내 노동시장 영향평가 및 외국인을 고용한 기업과 아닌 기업의 생존률 비교 등 다양한 분석을 통해 향후 주요 이슈에 대한 대응 필요
※ 작성자: 양현수 1등서기관(원소속: 고용노동부), [email protected]
