SOC 투자와 건설정책과제

(1)

43 43 43 43

6

특 집 국 토 발 전 의 새 로 운 패 러 다 임 과 정 책 과 제

머리말

국토의 발전과정에서 사회간접자본(SOC)의 건설은 국가경쟁력 강화를 위한 가장 유력한 수단으로 평가되어 왔으며, 건설산업은 이러한 SOC 건설과정에서 가장 중 요한 역할을 담당하고 있다. 그러나 정부의 건전재정운영 시책과 사회복지예산수 요의 증대로 정부의 SOC 투자재원 마련이 한계에 부딪치고 있으며, 건설산업이 침체 국면에서 벗어나지 못하고 있는 것에는 이와 같은 구조적인 요인도 작용하고 있다. 이와 함께 건설산업 내부에서조차 사양산업이라는 인식이 만연되어 있으며, 여전히 구태적 관행을 버리지 못한 채 국민의 신뢰를 받지 못하고 있다.

이제 건설산업에 대해서는 단순히 산업적 시각을 넘어서 SOC 건설의 집행주체 로서 보는 시각이 필요하다. 다시 말해서 건설산업의 합리적 발전은 보다 효과적이 고 효율적인 SOC 건설, 더 나아가 국토의 바람직한 발전과 국가경쟁력 확보를 위 하여 필수적인 전제조건이라고 할 수 있다. 이러한 관점에서 변화하는 환경 속에서 SOC투자방향이 어떻게 변화해야 하는지를 검토한 후에 이러한 변화과정에서 건 설산업이 주어진 역할을 다하기 위해서 해결해야 할 정책과제를 살펴보고자 한다.

SOC 투자 방향의 재정립

과거와 마찬가지로 앞으로도 지속적인 SOC 투자가 요구된다. 하지만 이미 정부 재정투자기조가 전환되고 있고, 앞으로 사회경제적 여건이 변화할 것으로 전망됨

SOC 투자와 건설정책과제

유재윤｜국토연구원 SOC·건설경제연구실장

(2)

44

에 따라 SOC 투자방향도 다시 설정될 필요가 있다. 우선 향후 안정적인 경제성장 과 인구 저성장 등을 감안할 때, 과거와 같은 물량 위주의 투자보다는 성과와 가 치를 지향하는 질적 투자로 전환될 필요가 있다. 질적으로 우수한 투자는 국민이 진정으로 필요성을 절감하고 성과를 누릴 수 있는 곳에 이루어지는 투자, 환경과 안전가치가 높은 투자, 첨단기술이 융합되어 높은 품질의 서비스를 제공하는 투 자, 전시성이 아닌 지역 주민의 생활에 밀착된 투자 등을 의미한다.

또한 향후 동북아 정세 변화와 경제구조의 변화 등에 국가의 중장기적 발전전 략 관점에서 선도적으로 대응하기 위한 SOC 투자도 이루어져야 할 것이다. 이와 같은 선도적 투자가 필요한 부문은 남북경제협력의 기반이 될 수 있는 인프라와 산업·관광·주택단지 등의 건설, 동북아 중심국가 건설을 위한 물류·항공·경 제특구 등에 대한 투자, 낙후 지역의 발전을 위하여 핵심적 기능을 할 수 있는 시 설, 미래 신산업 기반이 되거나 성장동력이 될 수 있는 시설, 첨단시설 등 대규모 초기투자비용이 들고 중장기적 투자가 필요한 시설을 의미한다. 이와 함께 투자 의 효율성 제고는 그동안에도 자주 거론되었던 과제이나, 점점 어려워져가는 한정 된 재정여건하에서 SOC 투자의 효율성을 높이는 것은 앞으로도 중요한 과제가 될 것이다. 이를 위해서는 우선순위가 높은 투자를 선별하여 집중적으로 투자하는 것 이 중요하다. 이렇게 선정된 사업에 대해서는 완공 위주의 예산 편성이 요구된다.

지금도 공기연장에 의한 단위사업별 효율성 저하는 심각한 문제로 지적되고 있다.

건설정책의 과제

현재의 건설산업이 앞서 살펴본 바와 같은 새로운 방향의 SOC 투자를 수용하기 에 적합한 구조와 수준을 갖추고 있는지를 살펴볼 때, 우리 건설업에는 여전히 불 합리한 제도와 규제, 잘못된 관행과 문화 등이 잔재되어 있어 전반적인 혁신 노력 이 요구된다. 즉 한 차원 높은 SOC 건설을 유도하기 위해서는 건설산업이 기술, 체계, 그리고 관행 및 문화 등에 있어 미래형 산업으로 재편되어야 한다.

SOC 시설이 국가의 성장동력을 견인하고 국민의 고도화된 수요에 부응하기 위해서는 기술혁신에 의하여 산업의 첨단화가 이루어져야 한다. 환경친화적이고 유비쿼터스적인 국토발전을 위한 SOC 건설을 위해서 IT, BT 등 신산업과 융합 및 복합할 필요가 있으며 점점 심화되어 가는 기술인력의 부족을 위해서는 유능 한 기술인력을 양성하는 일과 함께 건설업을 보다 기술집약적인 산업으로 변모시 킬 필요가 있다.

6

(3)

45

정부가 주도적으로 민간부문이 시도하기 어 려운 대형 건설기술개발(R&D) 투자를 확대하 는 것도 필요하지만, 건설업체의 기술력 향상을 촉진하기 위한 근본적인 방법은 입찰제도에 있 어 기술부문에 대한 비중을 대폭 확대하는 것이 다. 발주자가 기술력 있는 업체를 선별하게 되면 수주산업인 건설산업의 특성상 기술개발은 필연 적으로 수반되기 때문이다. 전 세계적으로 입낙 찰제도의 글로벌 스탠다드는 가격 중심의 최저 가낙찰제도에서 가치 중심의 최고가치(best value)낙찰제도로 전환되고 있다. 궁극적으로 최 고가치낙찰제도로의 전환이야 말로 건설업체의 기술경쟁을 유도함으로써 SOC 시설의 고품격화 를 달성할 수 있는 방법일 것으로 판단된다.

SOC건설의 비용을 절감하고 보다 높은 품질 의 시설 서비스를 제공하기 위해서는 건설산업 에 대한 규제와 시스템이 국제기준에 맞게 보다 합리적이고 효율적으로 개선될 필요가 있다. 건 설시장의 진입규제 제거는 건설생산체계와 건설 공사 발주체계를 선진화하기 위한 가장 핵심적 인 작업이므로 이미 추진된 일반·전문건설업 간 겸업제한 철폐에 대한 후속조치가 원만하게 이루어지는 것이 가장 시급한 과제다. 즉 일반건 설업과 전문건설업 간의 영업제한 폐지, 건설업 종 및 등록기준 조정과 이에 따른 시공능력평가 제도 개선, 건설보증제도 강화와 같은 조치 등이 필요하다. 이러한 조치들이 성공적으로 이루어 지면, 종전의 일반건설업체와 전문건설업체 간 의 원·하도급을 근간으로 하는 수직적 분업체 계에서 시장원리에 따라 선택적으로 건설업체 간의 다양한 형태의 결합을 통한 협력체계로의 전환도 가능해질 것이다.

SOC 사업을 효과적으로 수행하기 위해서는 발주체계부터 혁신되어야 한다. 점차적으로 공 사수요기관의 자체발주범위를 확대함으로써 적 격업체 선정을 위한 입찰심사기준 및 발주방식 선정에 대하여 일정범위의 재량권을 부여하는 것이 바람직하다. 건설공사의 비용절감 및 발주 자 편의제고를 위해서는 사업관리(CM) 방식을 보다 적극적으로 활용할 필요가 있다. 현재는 사 업관리자자 책임을 지지는 않고 일정 비율의 보 수에 상응하는 관리역할만을 수행하는‘CM for fee’유형의 발주는 일부 허용하고 있으나 사업 관리자가 권한과 책임을 지는‘CM at risk’유형 의 발주는 공공공사에서 허용되고 있지 않기 때 문에 공사비 절감이라는 CM의 장점이 충분히 활용되지 못하고 있는 실정이다. 건설 선진화를 위하여 사업 프로세스의 혁신은 기술개발 못지 않게 중요한 과제이므로 이에 대한 전향적인 정 책이 필요하다.

이와 함께 건설생산 요소인 건설인력과 건설 자재 및 장비를 안정적으로 확보할 수 있는 방안 이 마련되어야 한다. 이를 위해서는 건설기능인 력 양성체계를 구축하고 건설자재를 안정적으로 채취하는 노력과 함께 인력절감·에너지 절감형 건설장비 개발에도 역점을 두어야 할 것이다. 대 기업과 중소기업 간의 상생적 협력관계를 마련 하는 것은 건설산업의 심각한 현안인 양극화 해 소를 위해서도 중요하지만 보다 효과적이고 안 정적인 건설 생산기반을 마련한다는 관점에서도 중요한 과제다.

기술과 제도를 혁신하는 것 못지않게 건설업 계에 아직도 자리 잡고 있는 부정적인 관행과 문 화를 선진화시키는 것도 매우 중요한 과제다. 다

(4)

46

양한 비리관행 외에도 부정적인 건설문화로 자주 거론되는 것은 프로젝트 수행과 계약에 있어서의 수직성과 폐쇄성, 오랜 기간 동안 규제에 길들여진 타율성, 그리 고 영역 이기주의 및 배타성 등이다. 이러한 것들은 합리적인 시스템의 구축에 의 하여 상당부분 개선될 수 있을 것으로 판단된다. 페이퍼컴퍼니의 난립 방지를 위 하여 등록기준을 조정하는 한편, 건설산업종합정보망(KISCON.NET)을 활용하 여 건설산업을 투명화, 정보화하는 것도 도움이 될 것이다. 그러나 정직, 신뢰, 협 력의 문화가 업계 내부에서 자율적으로 형성되는 것이 무엇보다 중요하다.

맺음말

건설산업은 산업의 전후방 파급효과와 고용창출효과가 크고, 선진국에서도 건설 산업이 차지하고 있는 비중이 10% 내외에 이르고 있는 등 국민경제적 측면에서 매우 중요한 위치를 점하고 있다. 그러나 건설산업을 산업정책의 관점에서 시장 원리 혹은 보호정책 등 이분법적인 틀에서 다루는 것에는 한계가 있다.

SOC건설은 국가경제의 기반을 건설하고 국민생활의 편의를 제공한다는 점에 서 국가경쟁력을 결정짓는 매우 중요한 정책수단이다. 단기적 관점에 치우친 나 머지 SOC 투자의 기회를 놓치는 우를 범해서는 안 될 것이다. 하지만 정부 입장 에서도 한정된 재원하에서 국가적 필요성에 가장 적합한 양질의 SOC 시설을 공 급해야 하기 때문에 정책적으로 매우 어렵고 신중한 결정과정이 요구된다. 따라 서 SOC 투자과정이 건설산업의 업황과 산업적 필요성에 따라 영향을 받아서는 안 될 것이다. 그보다는 SOC 투자의 관점에서 건설산업이 시설을 가장 효율적이 고 안정적으로 건설해 줄 수 있는 체계로 발전할 수 있도록 유도해야 할 것이다.

이 과정에서 부분적으로 업역 이기주의 등에 의한 갈등이 생길 수 있으나, 정 부·업계·전문가 등이 진심으로 머리를 맞대고 이해관계의 조정 차원이 아닌 국 가기반의 건설과 건설산업의 장기적 발전이라는 차원에서 혁신적인 시스템을 만 들어 내어야 할 것이다. 2007년 12월 공청회를 거친 제3차 건설산업진흥계획에서 는 이러한 관점이 상당 부분 반영되었다고 평가되는 만큼 향후 제도화 등 실천과 정에서도 이러한 취지를 살려나가야 할 것이다.

건설산업 입장에서도 현재 건설공급 여건에 따라 SOC 투자물량을 늘려달라고 요 구하기보다는 국가적 수요에 따라 산업의 유연한 조정을 통하여 적응해 나가는 노력 이 요구된다. 이와 같이 SOC 건설과정에서 건설산업이 보다 창조적인 역할을 담당함 으로써 건설산업도 선진화되고국제적 경쟁력을 갖추게 될 것으로 기대된다.