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공공건설사업의 사전환경성 평가체계 구축연구
A Ne w De a l fo r La rg e –sc a le Public Co nstruc tio n Pro je c ts in Ko re a : G uid a nc e o n the Ne w App ro a c h to Pre – Env iro nme nta l Ap pra isa l(Pre –EA)
김선희・한순금・한국환경정책・평가연구원
2001. 11／1책(최종보고서 268면)／수탁연구／건설교통부・한국건설기술연구원
인구증가 및 경제발전에 따른 개발수요를 충족시키고 국민의 삶의 질을 개선하기 위해 서는 공공건설사업이 지속적으로 확충・정비되어야 한다. 그러나 개발사업의 환경성에 대한 논란이 커지면서 재평가, 백지화 사례가 늘고 있어 공공건설사업의 환경친화성과 추진효율성을 제고하기 위한 대책이 요구되고 있다.
본 연구는 공공건설사업 효율화 방안의 일환으로 기본구상・타당성조사・기본계획단 계 등 공사 전단계에서 환경성을 확보하기 위한 사전환경성 조사・검토 방법 및 절차 등을 확립하여 지침(안)을 마련하고 관련 제도를 정비・개선하는 데 연구의 목적이 있 다.
사전환경성 조사・검토는 건설기술관리법 시행령 제38조의 5, 6, 7에 의거한 사업의 기본구상, 타당성조사, 건설공사기본계획 단계에서의 환경성을 조사・검토하는 일반적 인 의미로 사용되며, 그 정의와 역할은 다음과 같다.
① 정의: 발주청이 자율적으로 충분한 환경정보를 이용하여 사업의 기본구상, 타당성조 사시 환경보전상의 배려를 하고 그 결과를 계획이나 설계에 반영시키기 위한 절차
② 역할: 타당성조사단계의 경제성・기술성・안전성과 함께 사업추진결정에 결정적인 영향을 줄 수 있는 중요한 환경 요소를 조사・검토하여 환경친화적인 입지(노선) 선정 과 환경영향 완화대책을 강구하여 계획이나 설계에 반영함으로써 환경친화적인 건설을 근본적으로 유도
즉, 기존체계에서는 사업의 실시단계에서 환경영향평가를 실시함으로써 검토의 폭이 제한되어 유효한 안의 검토가 제약되었으나, 사업 초기단계에서 개발사업 주체자 스스
로 환경성을 조사・검토함으로써 보다 광범위한 환경보전대책의 검토가 가능하고, 하 위계획이나 사업의 기본・실시설계에 계획입안자나 설계자가 그러한 점을 감안하여 계 획을 세우고 설계에 반영할 수 있다.
환경영향평가 협의과정에서 환경성 고려를 이유로 실시설계안 변경을 요구하거나 사업 보류・지연 사례가 많다. 개발이냐 보전이냐 의 대립적 갈등을 해소하고 원활하게 사 회간접자본시설(SOC)을 정비・확충하기 위해서는 사업별로 경제성, 기술성, 환경성이 조화를 이루는 목표를 분명히 설정하고, 환경성을 평가할 수 있는 주요항목별로 조 사・가치평가방법 등을 정립할 필요가 있다.
환경성은 기술적 판단과 함께 지역주민 및 환경단체 등이 함께 참여하는 투명하고 공 정한 사회합의형성과정(open plan procedure)이 대단히 중요하다. 그런데 현재 이에 대한 절차가 확보되어 있지 못하기 때문에 환경성・경제성・기술성 등을 고려한 의사 결정기법의 개발이 필요하며, 사업목표와 국가・지역 특성 등을 고려하여 사업추진의 효과성과 환경성을 확보할 수 있는 다기준의사결정기법의 개발이 요구된다.
또한 환경성 고려비중을 상향조정하여 사업의 타당성 분석, 노선선정, 설계 등에 체계 적으로 반영될 수 있는 제반 대책이 강구되어야 한다. 환경성 비중이 커지면 환경영향 평가 협의가 원활해지고 환경인자의 설계요소화가 활성화되어 환경친화적인 건설이 정 착될 것으로 기대된다.
사전환경성 조사・검토항목의 선정은 건설기술관리법 제38조의6 제5항에 의거한 타당 성조사 및 기본계획을 수행하는 중앙・지방정부의 공공건설사업을 주요 대상사업으로, 건설기술관리법(시행령 제38조의6의 항)에서 정하고 있는 세부조사항목, 기간, 평가 기준 등을 사전환경성 조사・검토업무범위로 하였으며, 사업유형별로 타당성조사 및 기본설계단계에서 충실한 조사가 가능한 항목을 중심으로 중점조사・검토항목을 선정 하여 중점조사・검토항목별 조사방법 및 검토기준 등의 지침을 마련하였다.
EIA협의시 검토의견의 발생빈도와 각 항목별 검토의견 내용분석, 사례분석 등을 종합 하여 사전환경성 조사・검토항목 및 내용을 도출한 결과 도로사업은 지형・지질, 생물 다양성, 토지이용, 대기질, 수자원, 소음・진동, 경관, 지역단절, 문화재 등 9개 항목이 며, 댐 사업은 기상, 지형・지질, 생물다양성, 수자원, 경관, 지역수몰, 문화재 등 7개 항 목, 단지사업은 지형・지질, 생물다양성, 토지이용, 대기질, 수자원, 문화재 등 6개 항목 이 도출되었다.
사전환경성 조사・검토의 일반 원칙은 다음과 같다. 실시시기는 기본구상, 타당성조사 및 기본계획 등 가급적 사업초기에 실시하는 것을 원칙으로 하며, 발주청이 관계부처의
협조를 얻어 다양한 환경정보와 기준을 토대로 스스로 조사・검토하도록 한다. 대안별 로 환경성을 조사・검토하는 것을 원칙으로 하고, 조사・검토 내용은 각종 기술심의 및 전문가 검토 등을 통해 조정·확정하여 최대한 설계에 반영하도록 하고, 사전환경성 조사・검토 내용은 환경영향평가에 연계하여 활용함으로써 중복 조사・검토를 가급적 피하도록 한다.
환경성 조사・검토서의 작성은 다음과 같이 한다. 사전환경성 조사항목별 지침에 따라 정량적・정성적 조사결과를 기술하고, 사업특성에 따라 계획안을 포함한 3～4개의 대 안(No Action Program 포함)을 마련하여 대안별 환경성 조사・검토내용을 작성한다.
환경성 고려가 사업 전과정에 걸쳐 유기적으로 연계되어 친환경 건설이 실질적으로 추 진될 수 있도록 운영한다. 기본구상단계에서는 공사시행이 환경에 미치는 영향을 검토 하고, 타당성조사단계에서는 건설공사 전단계에서의 환경성 요소를 조사・검토하고 당 해 건설공사의 공사비 추정액과 공사비 증가한도 등을 제시한다. 타당성조사를 실시한 결과, 그 필요성이 인정되는 건설공사에 대하여는 기본구상을 기초로 환경보전계획을 수립한다. 또 기본・실시설계에 환경성 조사・검토항목이 반영되도록 하고 설계・공 사감리 등을 통해 반영여부를 검토한다. 환경영향평가에서는 확정된 설계・공사내역을 중심으로 기술적 저감대책을 강구하고 사후환경모니터링에 충실을 기한다.
사전환경성 조사・검토 운영시 유의할 사항은 탄력적으로 대응하며 불확실성을 인정하 고, 조사・검토서를 가급적 알기 쉽게 작성하며 사업의 실시단계에서의 환경영향평가 등과의 중복을 피하도록 하는 것이다.
사업별 사전환경성 조사・검토 지침(안)은 조사・검토의 목적 및 중요성, 관계법령의 검토, 협의・관계기관, 해당사업계획이 그 항목에 미치는 잠재적 영향, 조사・검토 방 법, 환경영향을 최소화하기 위한 설계고려사항으로 구성되어 있다.
사전환경성 조사・검토를 원활하게 추진하기 위해서는 발주청・사업자 등의 이해와 협력이 필요하고 관련정책 및 제도개선이 시급하다. 이에 본 연구에서는 사전환경성 조 사・검토의 원활한 추진을 위한 정책방향과 전략을 다음과 같이 제안하였다.
건설기술관리법 관련조항(시행령 제38조의5 기본구상, 제39조의6 타당성조사, 제38조 의7 건설공사기본계획)과 연계하여 환경성 조사・검토가 강화되고 설계・공사・감 리・유지・사후관리 등에 반영될 수 있도록 관련 개별법령의 보완과 개정이 필요하다.
또한 사전환경성 조사・검토에 대한 객관성과 신뢰성을 확보하기 위한 제반 대책들이 함께 마련되어야 한다. 우선 사전환경성 조사가 객관적으로 면밀하게 수행될 수 있도록
실질적인 비용 확보방안이 모색되어야 한다. 설계비용과 별도로 조사비용 개정을 사업 비의 일정비율로 확보하여 현실화하고, 신축적인 운영을 위해 실비정산체계 등도 도입 하여야 한다.
조사・검토된 내용들은 설계에 적극적으로 반영될 수 있도록 환경친화적 설계비용에 대한 증액한도를 인정해주고, 설계감리에 환경성 요소를 검토할 수 있도록 건설기술관 리법 등 관련제도도 보완하여야 하며 기획예산처의 협조도 요구된다. 이를 위해서는 엔 지니어링 사업대가의 기준(과학기술부공고 제99–79호(99.12.31)) 등을 개정하여 기본 설계단계의 조사비용을 제고하는 방안과 환경영향평가 작성비용 산정 규정(환경부고시 제2001–29호)을 개정하는 방안 등을 검토하여야 한다.
사전환경성 조사・검토지침에 따라 환경성 조사・검토・반영의 적정성을 심사할 수 있도록 건교부 산하 5개 공사 및 지방국토관리청 관련설계・운영규정(지침)을 개정・
보완할 필요가 있다. 각종 기술심의시 환경전문가(환경영향평가 협의자 포함)를 포함하 여 사전환경성 검토를 의무화하고, 환경영향평가 협의와의 연계성을 확보하도록 한다.
또한 환경성 조사・검토시 제안된 환경친화적 설계내역 및 환경영향 완화조치 등의 반 영여부를 검토할 수 있도록 건설기술관리법 시행령 제39조의 2(설계감리의 업무범위) 에 설계 등의 환경성 검토 조항 등 관련규정을 개정・보완할 필요가 있다.
타당성조사시 사전환경성 조사・검토가 원활하게 시행되기 위해서는 환경부에서 운영 해오고 있는 환경영향평가와의 역할분담과 협의개선이 전제가 되어야 한다. 보다 철저 한 환경영향 저감방안 마련을 위하여 실시설계 결과에 대하여 환경영향평가를 실시할 수 있도록 환경영향평가 협의 시기를 현행 기본계획 수립단계에서 실시계획 수립단계 로 전환하는 것이 바람직할 것이다.
