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요약
제1장 연구의 개요 및 목적
최근 사회경제적 여건과 도시정책 패러다임의 변화로 쇠퇴한 도시의 경제ㆍ사 회ㆍ물리ㆍ환경적 특성을 고려한 도시재생이 시급한 실정이다. 노후화된 공동주 택이나 다가구ㆍ다세대 주택, 상업ㆍ업무시설 등이 밀집하고 있는 도시 내 쇠퇴지 역의 경우 기후변화에 대응력이 약하고 도시재해에 따른 피해가 상대적으로 크며 에너지시설 노후화에 따른 에너지 비효율화가 심각하므로 이에 대한 정책과 제 발굴이 시급하다. 그러나 아직까지 도시재생에 있어 기후변화에 대한 고려는 미흡한 형태이며 이러한 이유로 기후변화에 더욱 취약한 쇠퇴지역 내 취약계층의 피해나 문제는 점점 심각해질 것으로 예상되어 진다.
본 연구에서는 기후변화 완화 및 적응에 대응한 도시재생 정책과제를 발굴하고 도시재생계획수립 방안 제시를 통해 쇠퇴한 기존 도심에서 탄소배출을 저감 하고 안전하고 건강한 도시 공간을 창출하는 것을 목표로 하고 있다. 특히, 기존 도시재생과 기후변화 정책이 가지는 한계를 극복하기 위한 국내외 법ㆍ제도와 사례 등 현황 검토를 통해 문제점을 분석하고, 국가도시재생기본방침, 도시재생 전략계획 및 활성화계획 단계의 정책과제를 도출하고자 하였다.
이를 위해 도시재생 활성화법에서 제시하고 있는 지자체 기본계획인 도시재생 전략계획 수립을 지원하기 위해 서울시를 사례로 ‘도시재생 특별법’ 시행령에서 제시하고 있는 도시재생 활성화지역 선정에 기후변화 대응 요소를 추가하여 도시재생 활성화지역을 선정하고, 선정된 도시재생 활성화지역을 도시재생 사업유형별로 구분 하여 기후변화 대응 계획요소를 적용하여 도시재생 전략계획 수립에서 필요한 도시재 생 활성화지역 유형별 기후변화 대응 계획수립 방안을 사례로 제시하였다.
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제2장 기후변화 대응 도시재생정책의 추진현황
제2장에서는 기후변화에 대응한 도시재생에 관한 논의를 하고, 현재까지 추진되어 지고 있는 기후변화와 도시재생 관련 정책 등을 검토한 후 기존의 기후변화 대응 도시재생 법ㆍ제도의 문제점을 도출해 내고자 기후변화 및 도시재생 관련 정책, 법ㆍ제도의 추진현황을 검토 하였다.
그 결과 기후변화를 고려한 도시재생 계획수립을 위한 현행 법 체계는 관련 법 상호 간 연계 체계가 미흡하며, 개별 사업에 적용되는 법ㆍ제도 및 지침에 있어서도 구체적이고 강력한 실행 수단으로써의 역할을 하고 있지 못하고 있었다.
기후변화 대응 법ㆍ제도는 기후변화와 관련된 상위 계획들을 반영하여 환경계 획으로써의 기본적인 방향을 제시하고는 있으나 현재 우리나라의 도시재생 제도 및 지침들을 충분히 반영하여 연계시킬 수 있는 면은 불충분하다. 도시재생 관련 법ㆍ제도 역시 도시재생 사업 시행을 위한 목적에 초점을 맞추고 있으며, 도시 개발법에서 저탄소 녹색도시 조성을 위한 계획을 포함하도록 하고 있으나 이 또한 구체적인 기준이나 지침을 제시하고 있지 않으며 도시재생 사업 추진 시 구체적으로 기후변화에 대응하는 요소들을 포함시키도록 규제하기에는 한계가 있어 보인다.
도시재생 관련 법ㆍ제도에는 구체적인 탄소저감 계획이나 인센티브 방안 등 기후변화에 대응한 실질적인 계획 내용은 포함되어 있지 않은 상황이고, 기후변화 를 고려한 도시재생 계획수립을 위한 현행 법 체계는 관련 법 상호 간 연계 체계가 미흡하며, 개별 사업에 적용되는 법ㆍ제도 및 지침에 있어서도 구체적이고 강력한 실행 수단으로써의 역할을 하고 있지 못하다. 또한 도시재생법에 기후변화 대응 방향이나 실행 수단 등이 명시 되어 있지 않고 있으며, 기존의 개별법이나 하위 지침에서 관련 계획 요소가 개별적, 산발적으로 제시되고 있는 수준이다.
구체적으로 제시된 계획 요소 등도 선언적인 수준 혹은 권고의 수준에 머무르고 있어 실질적으로 도시재생 사업에 있어 기후변화에 대응하는 계획 요소의 대입은 어렵다고 보여 진다.
제3장 국내외 정책 및 사례 검토
본 장에서는 국내외에 현재까지 적용되고 추진되어 온 기후변화 대응 도시재생 정책 사례들을 검토함으로써 기후변화 대응 도시재생 정책과제 및 계획수립 방안의 방향성을 정하고자 하였다. 이를 위해 국내에서는 도시재생사업단의 테스 트베드 사업 위주로 분석 하였다. 해외사례로는 영국과 일본의 선진사례들을 검토하여 우리나라 정책에 적용 할 수 있는 사항들을 살펴보았다.
일본의 기후변화 대응 도시재생 정책사례의 주요한 특징은 중앙정부차원에서 기후변화 대응 도시재생 대책의 선도성을 고려한 지역을 선정하여 종합적 지원을 하는 동시에 전 국토공간의 파급 및 확산을 유도한다는 점이다. 영국의 기후변화 대응 도시재생 정책사례에서는 중앙정부는 세부적 지침 또는 가이드라인 작성을 통해 방향성을 제시하고, 지역 스스로 지역특성에 맞는 계획 수립을 지역의 다양한 파트너의 참여로 추진하도록 하고 있다.
우리나라의 기후변화 대응 도시재생 정책을 위해 시행된 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」의 효과적 추진을 위해서는 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있었다. 첫째, 기후변화 대응 도시재생 계획수립을 위한 대상지역 선정은 지원역량 의 집중화를 도모하여 선도적으로 환경저감 효과가 가시적이거나, 신기술 도입으로 모범이 되어 전국토로 파급될 수 있는 지역, 공공-민간의 협력을 통한 집중적 대책이 있는 지역에 우선적으로 고려한다. 둘째, 정부차원에서는 지역 스스로가 지역특성을 반영한 기후변화 대응목표를 설정하고, 이를 실현하기 위한 실행계획을 수립할 수 있도록 인력 및 재정, 컨설팅 지원에 집중한다. 그리고 셋째, 다양한 주민 협의체 및 지역시민단체, 민간기업, 공공 간의 파트너십을 강화하고, 이들을 지역의 기후변화 대응 도시재생 계획수립의 주체로써 의사결정 과정에 참여할 수 있도록 유도해야 한다.
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제4장 기후변화 대응 도시재생 정책과제 도출
기후변화 대응 도시재생 정책과제 도출을 위해 앞서 검토한 기후변화 대응 도시재생 정책의 추진현황, 대내외적 여건변화, 국내외 사례들을 통해 각 부문별 문제점을 발굴하고 정책적 시사점을 도출하였다. 그리고 도출된 문제점 및 정책적 시사점을 통해 현재 우리나라 기후변화 대응 도시재생의 문제점 해결을 위한 각각의 정책과제를 도출하고 각 정책과제를 실현하기 위한 추진전략과 우선순위 를 판단하여 단계별 추진과제 등을 제시 하였다.
<그림 1> 기후변화 대응 도시재생 정책과제
향후 도시재생 정책은 기후변화에 대응할 수 있도록 국가계획과 지자체 단위의 계획이 체계적으로 정립되어야한다. 현재 ‘도시재생 특별법’에서 제시하고 있는 도시 재생 계획체계에서 기후변화 대응계획이 반영될 수 있도록 유도해야 하며, 중앙정부와 지자체에서 추진하고 있는 기후변화 대응정책이 서로 정합성을 확보할 수 있도록 유도해야 한다.
전략계획, 활성화계획 등 상ㆍ하위 계획 간 연계성을 확보할 수 있도록 기후변화 국가정책과 국가방침의 대응체계를 구축해야 한다. 각종 도시재생과 관련된 계획 에서는 거의 의무적으로 해당사업의 상위계획(예, 도시개발사업의 경우 해당 지자체 도시기본계획 등)을 검토하고 있다. 특히, 기후변화 대응 도시재생 정책에 있어서는 국가방침, 전략계획, 활성화계획의 연계체계가 우선적으로 고려되어야 한다. 예를 들어, 상위 계획인 전략계획에서 해당 지역을 '기후변화 환경을 고려한 전원주거 적합지역'으로 선언하였다면, 상위계획에서 제안된 지역의 유형에 대해 서는 국가방침으로서의 기후변화 대응체계에서 대응하는 방식이 적합한지와 활성화계획으로 연계되는 체계가 어떻게 되는지 계획의 위계에 따른 연계성을 확보할 수 있는 체계를 구축해야 한다.
<그림 2> 기후변화 대응 도시재생 정책의 연계체계
국가기본방침에서는 물리적 도시개발 사업 위주의 정책에서 비 물리적 기후변 화 및 환경계획과의 연계체계를 확립하고, 도시재생 전략계획에서는 경제적인 사업성 위주의 사업구역 선정에서 도시쇠퇴, 기후변화, 에너지 취약성 등을 종합적으 로 고려하는 도시재생 사업구역의 설정을 해야 하며, 그리고 도시재생 활성화계획에서 는 도시개발 업무처리지침, 택지개발 업무처리지침 등 일반적인 개발지침에 따른
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도시재생 사업에서 저탄소 녹색도시 기준 등 기후변화 기준을 고려한 도시재생 사업의 추진이 이루어져야 한다.
<그림 3> 기후변화 대응 도시재생 정책 추진방향
제5장 기후변화 대응 도시재생 전략계획 수립방안
향후 체계적인 기후변화 대응 도시재생 전략계획 수립을 위하여 계획의 성격 및 역할, 계획수립 체계 및 과정과 수립내용을 제시하였다. 특히, 계획수립 시 기존제도와의 연계방안도 제시하였다.
계획체계에서 기후변화에 효율적으로 대응한 전략계획을 수립하기 위해서는 기존에 추진되어 온 기후변화 관련 제도와 연계하여 추진해야 한다. 그 동안 국토 및 도시에서 발생하는 다양한 환경문제 해결과 새롭게 대두 되고 있는 기후변화에 대응하기 위해 공간계획에서 추진되고 있는 국토계획평가 제도와 새롭게 정비되어 추진되는 도시재생 기본방침과의 연계가 필요하다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의해 운영되고 있는 국토계획평가 제도에서는 각종 도시계 획 수립에서 다양한 부문별로 계획의 평가가 이루어지며, 녹색도시 부문이 포함되 어 있어 이를 국가 도시재생 기본방침과 연계한 전략을 마련한다. 환경영향평가법 에 의해 운영되는 전략환경영향평가(정책계획, 개발기본계획)와 도시재생 기본 방침과의 연계를 통해 도시재생 정책을 평가하는 체계를 구축하고, 전략환경평가
에서 다루고 있는 평가항목, 범위 등을 고려하여 도시재생 기본방침을 수립한다.
국토계획평가와 전략환경평가 간의 상호 연계를 통해 국토 및 도시공간의 합리적 이용측면에의 공간계획과 자원의 보전과 관리 측면의 환경계획을 연계하고 도시 재생 기본방침-국토계획평가-전략환경평가 각 부문 간의 연계를 통해 기후변화 에 대응하기 위한 도시재생 전략계획을 수립해야 한다.
<그림 4> 기후변화 대응 도시재생 전략계획의 수립과정
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이러한 기후변화 대응 도시재생 전략계획에 맞추어 서울시를 대상으로 시뮬레이션 하였다. 특히, ‘도시재생 특별법’상 제시하고 있는 도시재생활성화지역 선정 시 사용되 고 있는 인구, 사업체 수, 건축물 노후도 지표에 기후요소와 에너지 요소를 추가하여 지표를 설정하고, 도시재생 활성화지역을 선정하였다. 또한, 분석결과에서 도출된 도시재생활성화 지역 중 일부지역에 대하여 전략계획 수립방안을 제시하였다.
<도지재생 특별법상 기준에 따른 도시 쇠퇴지역> <기후변화 대응 도시재생 활성화지역>
< 기후변화 대응 도시재생 활성화 지역(시급한 지역)>
<그림 5> 서울시 기후변화 대응 도시재생 활성화 지역
제6장 결론 및 향후 과제
기후변화에 대응한 효과적인 도시재생을 위한 정책은 크게 4가지로 요약할 수 있다. 첫째, 공간계획-도시재생-환경계획 간 통합체계를 마련하여 통합적 도시재생 정책 대응이 이루어져야 한다. 둘째, 새롭게 제정되는 ‘도시재생 특별법’의 문제점을 보완하여 재정비할 필요가 있다. 셋째, 지역분석을 위한 기초 자료를 구축하여 기존 정보시스템과 통합하여 활용하여야 한다. 넷째, 도시재생의 주체별 역할 분담 및 시민참여 확대 등을 위한 정책 마련이 필요하다.
현재 도시정책의 패러다임 변화에 맞추어 2013년 6월 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」을 제정하고, 12월 5일 시행 되었다. 그러나 영국 및 일본에 비하면 아직 우리나라의 도시재생 정책은 걸음마 단계이다. 향후 효과적인 기후변화 대응 도시재생정책의 추진을 위해서 세밀한 공간단위에서 기후변화 취약성을 면밀히 분석하고 이에 대한 현황과 문제점을 파악하여야 한다. 또한, 개별 사업별 중심의 도시재생 제도에서 통합적 도시재생 정책이 마련될 수 있도록 관련내용 보완도 시급하다.
앞으로 우리나라 도시에 있어서 기후변화와 도시재생이 가장 시급한 당면 과제로 부상함에 따라 실제로 기존 도시 내에서 기후변화 영향으로 인한 문제점을 도시재생정책과 함께 연계하여 추진한다면 현 단계에서 나타나는 다양한 문제에 대한 대응이 가능할 것이다.
