연구 07-03
국민연금의 부분민영화방안 연구
- 개인계정제도 도입 및 분권적 자산운용 허용을 중심으로 -
이재희
국민연금의 부분민영화방안 연구
- 개 인 계 정 제도 도 입 및 분 권 적 자 산 운 용 허 용 을 중 심 으 로 - 1판1쇄 인쇄/ 2007년 6월 5일
1판1쇄 발행/ 2007년 6월 12일 발행처/ 한국경제연구원
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발 간 사
1988년 도입된 국민연금은 점진적인 확대과정을 거쳐 도시지역 자영업자까지 그 적용대상을 확대하면서 1999년 이른바 ‘전 국민 연 금시대’를 맞이하게 되었다. 국민연금기금 규모도 매년 약 15%씩 성 장하였다. 이에 따라 2006년 11월 말 현재 적립기금 규모는 188조 원이 되어 이제 GDP의 약 22%, 주식시장 총액의 약 24%에 해당할 만큼 국민경제 내 비중이 확대되어 왔다. 그러나 국민연금제도 도입 초기 가입자들의 부담을 줄이고 제도의 수용성을 제고하겠다는 취 지로 설계되었던 소위 ‘저부담-고급여’ 체계로 인해 미적립연금부채 규모가 매년 30조 원씩 증가하였다. 이에 따라 2005년 말 현재 누적 미적립연금부채 규모는 286조 원에 이르고 있다.
정부와 정치권은 이와 같은 국민연금의 장기 재정불안정 문제를 해소하기 위해 2003년부터 국민연금 개혁 을 추진해 왔으나 사각지 대 해소 등 국민연금의 다른 개혁안건에 대한 정치권의 입장 차이로 인해 2007년 초까지도 개혁이 이루어지지 못하고 있었다. 그러나 2007년 4월 정부･여당의 ｢기초노령연금법｣안이 국회 본회의를 통과 하고 여야가 국민연금개혁수정법안에 잠정 합의하면서 지난 2003년 정부의 개혁안 제출 이후 3년 반 이상 미루어져 왔던 국민연금 개혁 성공에 대한 기대가 높아지고 있다. 실제 금번 연금개혁법안이 성공 적으로 타결될 경우 현재 2047년으로 전망되는 국민연금기금 고갈
시기가 2060년 전후로 연기되는 등 재정안정화 효과가 생길 것으로 기대된다.
그러나 이와 같은 긍정적인 재정안정화 효과에도 불구하고 향후 고령화 진전과 경제의 저성장 기조가 정착됨에 따라 추가적인 재정 안정화 개혁은 불가피할 것으로 보인다. 이번 여야 간 정치적 타협 에 의해 합의된 국민연금개혁안은 2003년 정부안에 비해 재정안정 화 효과가 크게 미흡하여 최초 정부가 계획했던 재정안정화 목표를 달성하기 위해서는 연금보험료율 인상이나 소득대체율의 추가적인 인하가 필요하기 때문이다.
보다 근본적인 문제는 이와 같은 현재의 국민연금재정 안정화 개 혁논의 가운데 장기적으로 부과방식 또는 부분적립방식 중 어떤 재 정운영방식을 국민연금의 재정운영방식으로 설정할지에 대한 논의 가 거의 이루어지지 않고 있다는 것이다. 정부는 연금기금 고갈시기 를 인구부양비가 안정화될 것으로 전망되는 미래 시점 이후로 연기 하는 것을 연금개혁의 일차적인 목표로 설정하고 연금기금의 고갈 이후에는 부과방식으로 이행한다는 대략적인 계획을 염두에 두고 있다. 그러나 부과방식은 인구 및 경제가 저성장 기조에 진입하는 미래 시점에서 연금수익률이 적립방식하에서 보다 낮다는 문제점이 있고, 또한 장기 저축수준 저하에 따라 자본축적을 저해하는 등 경 제성장에 장기적으로 부정적 영향을 끼칠 가능성이 크다.
이 연구는 국민연금의 장기 재정운영방식에 대한 논의가 제대로 이루어지지 않은 가운데 장기적으로 국민연금제도가 부과방식으로 이행할 가능성이 높은 현 상황에 대한 문제의식으로부터 출발되었 다. 특히 세대 간 형평성을 제고하고 장기 저축수준 유지를 통한 경 제성장을 이루기 위해서는 적정 적립수준이 지속되는 부분적립방식
이 유지되어야 한다는 주장과 함께 적정 부분적립방식의 달성을 위 한 효과적인 정책수단으로 확정기여형 개인계정제도를 제안한다. 확정기여형 개인계정제도는 적정 적립수준의 달성 외에도 기여-급여 간 연계 강화를 통해 가입자의 근로의욕 증진에 긍정적인 효과가 있 을 것으로 기대된다. 이에 따라 국민연금 개혁 의 국민적 수용성 역 시 제고될 것으로 예상된다. 또한 개인계정을 통한 가입자의 분권적 인 자산운용을 허용할 경우 시장중립적인 자산운용을 통해 금융시 장에 대한 국민연금의 왜곡 가능성이 감소하는 장점도 있다.
이 연구는 개인계정제도 및 분권적 자산운용의 경제적 효과에 대 한 정성적 분석에 초점을 맞춤으로써 향후 사각지대 해소 등 공적연 금의 모든 정책목표 달성을 위한 구체적 실천방안이 포함된 완결된 형태의 국민연금개혁안 및 연구에 대한 기초연구로서의 의의를 가 지고 있다고 하겠다.
연구를수행한 본원의 이재희 연구위원과 연구에 사용된 각종 자료 정리에 많은 수고를 한 김주영･엄동란 연구조교, 이은주 연구조원에 게도 감사드린다. 또한 연구시작단계부터 완성되기까지 값진 조언을 해준 한국보건사회연구원 윤석명 박사, 연세대학교 양재진 교수, 익명 의 심사자 2인, 그리고 이주선 선임연구위원, 허찬국 선임연구위원, 조경엽 선임연구위원, 이태규 연구위원을 비롯한 원내 여러 박사님들 에게 감사의 말씀을 전한다. 또한, 끝으로 이 보고서의 내용은 필자의 개인적인 견해이며, 본원의 공식적인 견해가 아님을 밝혀둔다.
2007년 6월 한국경제연구원
원장 김종석
목 차
요 약··· 12
Ⅰ. 서 론 ··· 19
Ⅱ. 국민연금제도의 주요 정책과제··· 25
1 . 국민연금제도의 기본적 성격 ··· 27
(1) 우리나라 노후소득보장제도 중심축으로서의 국민연금제도···· 27 (2) 부과방식적 요소를 통한 세대 간 재분배 효과 추구··· 28 2 . 주요 정책과제 ··· 33
(1) 연금재정 안정화를 통한 국민연금제도의 지속가능성 확보···· 33 (2) 사각지대 해소··· 38 (3) 형평성 제고··· 41 (4) 연금기금의 시장중립적 운용 등 연금제도의 시장 왜곡 최소화··· 49
Ⅲ. 세계 공적연금 개혁 동향과 확정기여방식 연금개혁 사례··· 57
1 . 세계 공적연금 개혁 의 최근 동향과 공적연금제도의 개괄 ··· 59
(1) 세계 공적연금 개혁 동향··· 59 (2) 공적연금제도의 구분··· 61 2 . 칠 레 ··· 65
(1) 칠레 공적연금 개혁 의 배경··· 65 (2) 칠레 신연금제도의 내용··· 66 (3) 칠레 공적연금 운영의 성과 및 문제점··· 72
목 차
3 . 스웨덴 수익연금제도(Premium Pension System)··· 79 (1) 스웨덴 공적연금 개혁 의 배경··· 79 (2) 스웨덴 신공적연금제도의 구조··· 80 (3) 수익연금제도(Premium Pension System)의 운영 현황··· 81 (4) 수익연금제도(Premium Pension System) 운영의
성과 및 제한점··· 86 4 . 미국 부시 사회보장개혁안의 개인계정제도 ··· 89 (1) 부시 개혁안 이전의 사회보장제도 개혁 과정··· 89 (2) 부시 사회보장개혁안 추진 과정 및 향후 전망··· 90 (3) 부시 개혁안의 개요 및 기본 철학··· 92 (4) 부시 개혁안의 주요 쟁점··· 94
Ⅳ. 개인계정 및 분권적 자산운용 허용의 국민연금 개혁방안··· 101
1 . 국민연금 개혁모형의 기본구조 ··· 10 3 2 . 개인계정을 통한 분권적 자산운용 방안 ··· 10 7
(1) 가입자 계정 관리 및 펀드 거래의 통합화를 통한
규모의 경제 실현··· 107 (2) 기본펀드(default fund)의 운영을 통한 소극적 투자자의 자산운용 대행··· 109 (3) 보충성의 원칙에 따른 최저보증연금(Minimum Guarantee Pension)
지원··· 111
목 차
3 . 제도 전환 시 고려사항 ··· 11 4 (1) 최적 재정운영방식의 구체적 내용
- 적립방식 및 부과방식 간 적정 비중에 대한 합의··· 114 (2) 공적 노후소득보장체계의 적정소득 대체율
수준에 대한 합의··· 117 (3) 전환비용의 세대 간 분산에 대한 합의··· 120
Ⅴ. 확정기여형 개인계정제도 도입 및 분권적 자산운용 허용의
기대효과··· 123 1 . 시장중립적 포트폴리오에 의한 효율성 개선 ··· 12 5 (1) 연금수익률 제고 및 이에 따른 노후소득 증가 가능성 증대·· 126 (2) 금융시장의 효율적 자원배분 기능 제고··· 132 2 . 자산운용권의 개인 환수를 통한 개인 및 사회적 후생 증가 ··· 13 5
(1) 개인 위험성향별 최적 자산포트폴리오 구성에 따른
기대 효용 증가··· 135 (2) 생애주기 연금보험료율의 탄력적 납부를 통한 후생 증가···· 137 (3) 공익성사업 투자에의 간접 참여 기회 제공을 통한
가입자의 효용 증가··· 138 (4) 기업소유지배구조를 통한 국민연금기금의 기업에 대한 영향력 증대 논란 감소··· 140 (5) 연금자산에 대한 소유권 인식 제고를 통한 연금개혁의 수용성 제고 및 이에 따른 연금개혁 관련 정치적 비용 절감··· 142 (6) 개별 연금자산 운용을 통한 시장경제에 대한 이해 증대···· 143
목 차
3 . 확정기여형 개인계정 부분 도입을 통한
국민연금재정 안정성 및 장기 연금수익성 제고 ··· 14 6 (1) 국민연금 장기 재정안정성의 제고와
목표 적립수준 달성의 용이··· 146 (2) 국민연금 신뢰도 증가와 이에 따른 국민연금 개혁의
수용성 증대··· 147 (3) 적립부분 확대를 통한 미래 세대의 장기 연금수익성 제고··· 147 (4) 적립부분 확대를 통한 기금소진단계 시 금융시장에의
충격 완화 가능··· 149 4 . 기여 급여 간 연계 강화를 통한 형평성 제고 및
노동시장 왜곡 감소 ··· 15 0 (1) 형평성 제고··· 150 (2) 국민연금보험료의 조세적 성격 감소와
이에 따른 노동공급 증가··· 154
Ⅵ. 요약 및 결론 ··· 161 1 . 요약 및 제한점 ··· 16 3 2 . 결 론 ··· 16 5
참고문헌··· 167 영문초록··· 173
표 목차
표 Ⅱ-1. 국민연금에 대한 가입종별 신뢰수준··· 34 표 Ⅱ-2. 국민연금을 신뢰하지 못하는 이유··· 35 표 Ⅱ-3. 국민연금의 소득계층별･연령별 수익비··· 42 표 Ⅱ-4. 가입자별 평균소득월액 현황··· 45 표 Ⅱ-5. 가계 소비지출 수준 비교··· 46 표 Ⅱ-6. 채권시장 규모 및 국민연금기금의
채권시장 지배력 추정 결과··· 50 표 Ⅲ-1. 칠레 공적연금제도의 구조··· 67
표 Ⅳ-1. 주요 유럽 국가의 공적연금 소득산정기준의 변화··· 119 표 Ⅴ-1. 주요 공적연금펀드의 상대적 위험 선호도 비교··· 127 표 Ⅴ-2. 금융시장 규모 비교에 따른 시장중립적
포트폴리오의 최소추정치··· 130 표 Ⅴ-3. 개인부문 자산포트폴리오의 재구성에 따른
시장중립적 자산포트폴리오··· 131 표 Ⅴ-4. 국민연금 문제점 해결방안별 선호도··· 143 표 Ⅴ-5. 개인계정 도입 및 분권적 자산운용의 경제적 효과 요약··· 157
그림
･식 목차
【 그림】
그림 Ⅱ-1. 현행 우리나라 노후소득보장체계의 구성··· 27 그림 Ⅱ-2. 국민연금 적립기금 예상 추이··· 34
그림 Ⅲ-2. 칠레 공적연금의 최저수익률 제한 시스템의 운영방식··· 70
그림 Ⅳ-1. 개인계정 도입 후 국민연금 가입 대상자의
노후소득보장체계··· 106
【 식 】
식Ⅱ-1. 국민연금의 연금산식··· 29
식Ⅳ-1. 개인계정 부분 도입 개혁모형의 급여산식··· 103
요 약
1. 국민연금제도의 주요 정책과제
국민연금제도는 제도 초기 가입자들의 수용성 제고를 위해 도입 된 ‘저부담-고급여’ 체계로 인해 미적립연금부채가 급증하게 되었고 이에 따라 2036년 당기적자가 발생하고 2047년에는 국민연금 적립 기금이 모두 소진될 것으로 예상된다. 이에 따라 국민연금의 장기 재정안정화를 위한 조속한 연금개혁이 요구되고 있다. 특히 국민연 금의 장기 재정운영방식에 대한 구체적인 논의를 통해 목표 재정운 영방식을 선정하고 이의 달성을 위한 구체적인 정책수단 마련 방안 이 필요하다.
2005년 말 현재 65세 이상의 노인인구 중 국민연금 수급자는 13.5%
에 불과하여 대부분의 노인들이 국민연금의 소득보장혜택을 받지 못하는 사각지대에 놓여 있다. 하지만 이와 같은 국민연금제도 밖의 사각지대 문제의 경우 향후 국민연금제도가 성숙단계에 진입하게 되면 국민연금 급여를 받지 못하는 비수급자의 비율은 점차 감소하 게 될 것으로 보인다. 그러나 국민연금제도가 성숙한 이후에도 국민 연금 급여수준이 노후소득보장에 필요한 소득수준에 크게 미흡한 데서 발생하는 국민연금제도 내의 사각지대 문제는 여전히 존재할 것으로 보인다. 이를 위해 기초노령연금이 도입될 것으로 보이나 추
후 급여대상의 선별성 강화 등 대상효율성을 제고하는 방안이 검토 되어야 한다.
국민연금과 관련한 형평성 문제는 세대 간 형평성, 직역 간 형평 성, 가입종(사업장 가입자 와 지 역 가 입자)간 형평성 등이 현재 주요 이 슈로 제기되고 있다. 먼저 세대 간 형평성의 경우 미래 세대에게 현 세대에 대한 과중한 부양부담을 강요하는 국민연금의 ‘저부담-고급 여’ 구조에 의해 발생한다. 제도 도입 세대의 이중부담을 경감한다 는 취지에서 도입된 ‘저부담-고급여’ 구조는 결과적으로 제도 도입 세대의 초기 이익(first generation windfall)을 소진시켜 미래 세대는 현 세대에 비해 매우 낮은 수준의 연금수익률을 감수해야 하는 상황을 초래한다. 직역 간 형평성 문제의 경우 특수직역연금 가입자의 ‘저 부담-고급여’ 체계 유지를 위해 국민연금 가입자로부터 특수직역연 금 가입자에게 소득이전이 발생하는 데서 비롯된다. 가입종 간 형평 성 문제의 경우 지역 가입자의 소득파악 인프라가 제대로 갖춰져 있 지 못한 상황에서 추정소득이 높은 일부 지역 가입자로부터 사업장 가입자에게 소득이전이 발생하는 데서 비롯된다. 이와 같은 형평성 문제는 기여-급여 간 연계가 긴밀하지 못한 현행 통합계정하의 확정 급여형 급여구조에서 비롯되므로 확정기여형 개인계정제도의 도입 필요성을 시사한다.
2006년 8월 말 현재 국민연금기금 적립누적액은 약 181조 원으로 GDP의 22.5%, 총채권발행잔액의 20.8%에 해당하는 규모로 국민연 금장기추계에 따르면 기금적립금은 2015년에 572조 원, 2035년에는 1,715조 원까지 증가할 것으로 예측된다. 이와 같이 국민연금기금의 적립규모가 확대됨에 따라 국민연금기금의 경제 전체에 대한 영향 이 매우 크게 증가하게 된다. 국민연금은 특히 금융시장, 민간저축,
노동시장에 대해 큰 파급효과를 미친다. 현재 국민연금 개혁 논의는 이와 같은 국민연금의 경제에의 파급효과 및 자원배분상의 왜곡 문 제를 충분히 다루지 못하고 있다.
2. 세계 공적연금 개혁 동향과 확정기여방식 연금개혁 사례
최근에는 고령화 진전, 경제의 저성장 기조 등으로 인해 연금도입 역사가 긴 연금선진국은 물론 공적연금이 아직 본격적으로 성숙되 지 않은 국가들에게서도 공적연금의 재정위기가 예견되고 있다. 이 에 따라 세계은행(World Bank)을 비롯한 여러 국제기구들은 부분민영 화를 바탕으로 한 다층체계(multi pillar system)구축을 공적연금 개혁 의 주요 방향으로 제시하였다. 세계은행의 다층체계는 사회안전망 역할을 수행하는 조세방식의 1층(법정 공적연금), 완전적립 확정기여 형으로서 강제 가입하도록 되어 있는 2층(법정 사적 연금), 2층과 유사 하지만 임의 가입하도록 되어 있는 3층(임 의가입 사적 연금)으로 이루 어져 있다. 세계은행의 다층노후소득보장체계를 추진하는 주요 국 가들 중 개인계정제도 및 분권적 자산운용을 성공적으로 공적연금 제도에 도입하여 운영하고 있는 대표적인 국가로 칠레와 스웨덴(수 익연금제 도)을 들 수 있다. 이들 국가에서는 가입자들에게 개인계정 을 부여하여 개인계정에 적립되는 연금자산에 대한 분권적 자산운 용을 허용하고 있다. 이를 통해 연금수익률의 제고, 형평성의 제고, 저축 증가를 통한 경제성장 등의 효과가 발생한다. 그러나 경기 하 강 국면에서는 연금수익률 저하에 따라 저소득층 은퇴계층에 대한 정부의 일반재정지원 소요가 증가되는 문제도 발생하고 있다. 한편
부과방식의 사회보장제도를 유지하고 있는 미국의 경우에도 현재 부시행정부가 개인계정제도를 주축으로 한 확정기여형 공적연금제 도의 도입을 검토하고 있다.
3. 개인계정 및 분권적 자산운용 허용의 국민연금 개혁방안 및 기대효과
적정 부분적립방식을 국민연금의 최적 장기 재정운영방식으로 합 의하는 경우 적립속성이 구조적으로 유지되는 확정기여형(Defined Contribution) 개인계정의 부분도입을 검토할 필요가 있다. 구체적으 로 국민연금 연금구조를 균등부분 및 개인계정 부분으로 이원화하 여 개인계정 부분은 확정기여형 완전적립방식으로 운영되도록 하고 균등부분은 현행 확정급여형하에 부과방식의 비중이 큰 부분적립방 식으로 운영되도록 한다. 이때 세대 간 부양 및 소득재분배 효과는 균등부분에 한정되어 발생함으로써 장기 재정안정화 효과 및 세대 간 형평성 제고 효과를 증진시킬 수 있다. 또한 적정 적립수준의 유 지를 통해 총저축 수준을 제고함으로써 장기 자본축적 수준의 증가와 이에 따른 경제성장의 지속이 가능하다. 이와 함께 개인계정 부분의 연금자산을 가입자별로 자신의 투자성향에 따라 자율적으로 운용하도 록 함으로써 적극적인 자산운용을 통해 연금수익성을 제고할 수 있는 기회를 부여한다. 가입자의 자산운용 성과가 저조하여 향후 보장받는 노후소득 수준이 과소하게 되는 것을 방지하기 위해 일정 소득수준을 보장하는 최소보증연금(minimum guarantee pension)을 도입하고 또한 소 극적인 투자성향으로 자산운용을 꺼리는 가입자들을 위해 연금가입
시 자동적으로 가입되는 기본펀드(default fund)를 제공함으로써 다양 한 투자성향과 투자경험의 가입자들을 균형 있게 고려한다. 이때 국 민연금의 적정 적립비중과 적정 노후소득보장 수준 등에 대한 합의 에 따라 전체적인 연금보험료 수준, 균등부분과 개인계정 부분의 상 대적 비중, 기초노령연금의 급여대상 및 급여수준의 구체적 내용이 달라질 것이다.
4. 시사점
앞으로 2007년 상반기 중에 여야가 합의한 국민연금개혁안이 성 공적으로 타결된다면 이에 따라 국민연금기금 고갈시기의 연장 등 국민연금재정 안정성 제고효과가 다소 발생할 것이다. 그러나 개혁 안에 따른 국민연금재정 안정화 효과는 국민연금의 장기적인 재정 안정화를 위해서는 여전히 미흡한 측면이 있고 특히 2008년 국민연 금의 장기 재정전망이 다시 이루어질 경우 장기 재정안정화를 위한 연금개혁 논의의 장이 다시 마련될 가능성도 있다. 이때에는 국민연 금이 어떤 재정방식에 따라 운영될지에 대한 보다 장기적이고 근본 적인 정책목표 및 정책수단 관련 논의가 이루어져야 하고 특히 현세 대뿐만이 아닌 미래 세대의 후생도 충분히 고려되는 가운데 적정 부 분적립방식에 대한 논의가 명시적으로 이루어져야 한다. 또한 국민 연금기금 규모의 확대에 따라 국민연금이 금융시장 및 노동시장에 미치는 자원배분상의 왜곡 문제도 더욱 심각해질 우려가 있으므로 이와 관련된 시장중립적이며 효율적인 연금제도 개혁 논의도 함께 이루어져야 한다.
본 연구의 확정기여형 개인계정제도 개혁모형은 적정 부분적립의 장기 재정운영방식을 효과적으로 달성하게 하는 정책수단이며 또한 국민연금이 금융시장 및 노동시장에 끼칠 수 있는 여러 부정적 파급 효과를 최소화시키는 데에도 매우 유용한 도구가 될 수 있다.
Ⅰ. 서 론
(간지)
2007년 4월 정부･여당의 기초노령연금법안이 국회 본회의를 통과 하고 여야가 국민연금개혁수정법안에 잠정 합의하면서 지난 2003년 정부의 개혁안 제출 이후 3년 반 이상 미루어져 왔던 국민연금 개혁 성공에 대한 기대가 높아지고 있다. 연금개혁의 양대 쟁점 중 하나 였던 연금재정 안정화를 위해서는 현행 9% 수준의 연금보험료를 유 지하는 대신 현행 60%의 소득대체율을 2008년에는 50%, 그 이후에 는 매년 1%씩 감축하여 2018년부터는 40%로 낮추는 방안이 합의되 었다. 또다른 쟁점이었던 사각지대 해소를 위해서는 기초노령연금 을 도입하여 2008년부터 소득기준 하위 60%의 노인들에게 소득대체 율 5%를 보장하되 2028년까지 보장수준을 10%로 인상하는 법안이 가결되었다. 금번 연금개혁법안이 타결되어 성공적으로 시행된다면 현재 2047년으로 전망되는 연금고갈시기가 2060년 전후로 연기되는 등 재정안정화 효과가 다소 발생할 것으로 보인다. 그러나 금번 연 금개혁이 실제 시행된다고 하더라도 국민연금제도의 성숙에 따라 향후 추가적인 재정안정화 개혁은 불가피할 것으로 보인다. 금번에 여야 간 정치적 타협에 따라 도출된 국민연금개혁합의안의 경우 15.9%의 연금보험료율과 50%의 소득대체율을 주 내용으로 하는 2003년 정부안에 비해 재정안정화 효과가 크게 미흡한데다가 추후 고령화 진전과 경제의 저성장 기조가 정착될 경우 연금기금소진시 기가 현재 전망보다 앞당겨질 수도 있기 때문이다.
하지만 이와 같은 현재의 국민연금재정 안정화 개혁논의는 국민 연금의 장기 재정운영방식에 대한 구체적인 논의 없이 진행되고 있 어 구체적인 장기 정책목표의 설정 없이 재정안정화방안이 논의되 고 있다는 문제점을 안고 있다. 정부는 연금기금고갈시기를 인구부 양비가 안정화될 것으로 전망되는 미래 시점으로 연기하는 것에 연
금개혁의 일차적인 목표를 두고 연금기금의 고갈 이후에는 부과방 식으로 이행한다는 대략적인 계획을 염두에 두고 있는 것으로 보인 다(보건복지 부, 2006b). 그러나 인구 및 경제가 저성장 기조에 진입하 는 미래 시점에서는 부과방식하에서의 연금수익률이 적립방식하에 서의 연금수익률에 비해 과소할 가능성이 크고 자본축적 저해를 통 한 경제성장에의 부정적 영향을 고려할 때 과연 장기 재정운영방식 을 부과방식으로 설정할 것인지에 대한 구체적인 논의가 선행될 필 요가 있다. 2005년 말 현재 286조 원에 이르는 미적립연금부채가 존 재하므로 완전적립방식이나 이에 가까울 정도로 적립비중이 매우 높은 부분적립방식은 이미 국민연금 장기 재정운영방식의 현실적인 목표로 설정하기가 불가능할 것이다. 이와 같이 미적립연금부채 규 모의 증가에 따라 장기 재정운용방식에 대한 선택의 폭은 축소될 수 밖에 없다는 점을 고려한다면 최적 장기 재정운영방식에 대한 논의 가 매우 시급함을 알 수 있다.
본 연구에서는 비교적 높은 수준의 적립비중을 가지는 부분적립 방식이 국민연금의 최적 장기 재정운영방식으로 합의되는 경우 이 를 효과적으로 달성할 수 있는 현실적인 정책수단으로서 적립속성 이 구조적으로 유지되는 확정기여형 개인계정의 부분도입을 연금개 혁모형으로 제시한다. 본 연금개혁모형은 개인계정에 적립되는 연 금자산 운용권의 개인 환수, 소극적 투자성향의 가입자를 위한 기본 펀드(default fund)의 제공, 자산운용 관련 시장리스크의 감소를 위한 최저보증연금(minimum guarantee pension)의 시행방안을 포함한다.
본 연구에서 제시하는 확정기여형 개인계정제도가 도입될 경우 적정 적립비중의 재정운영방식 달성에 효과적이라는 측면 외에도 시장중립적인 분권적 자산운용과 기여-급여 간 연계 강화를 통한 금
융시장 및 노동시장에의 왜곡 축소와 형평성 제고 효과도 기대된다. 또한 확정급여 부분의 축소로 인해 국민연금의 장기 재정안정성에 대한 국민인식의 제고가 가능하고 이에 따라 국민연금 개혁의 국민 적 수용성 또한 증대될 수 있을 것으로 기대된다.
다만 본 연구는 개혁모형의 기본적인 방향 제시에 중점을 두고 있어 구체적인 연금보험요율이나 목표소득 대체율 변수 등에 대한 시뮬레이션 작업은 포함하지 않고 있다. 또한 적정 소득보장 수준을 위한 국민연금 급여구조 내 균등부분과 개인계정 부분에 대한 상대 적 비중 결정 문제에 대해서도 추후 과제로 설정하여 본 연구 내에 서는 다루지 않았다. 공무원연금 등 특수직역연금 등과의 장기적인 관계 설정 부분 역시 제외되어 있다. 따라서 본 연구는 국민연금의 모든 정책목표 달성을 위한 구체적 실천방안이 포함된 완결된 형태 의 개혁안이라기보다는 향후 개인계정제도 도입을 바탕으로 한 부분 민영화 개혁방안의 기초연구로서 그 의의를 가지고 있다고 하겠다.
본 연구의 구성을 보면 먼저 Ⅱ장에서 국민연금제도의 제도적 특 성과 주요 정책목표에 대해 설명한다. Ⅲ장에서는 확정기여형 개인 계정제도를 이미 운영하고 있는 칠레 및 스웨덴의 제도 현황과 현재 도입을 추진하고 있는 미국의 연금개혁안을 소개한다. Ⅳ장에서는 국민연금체계 내 확정기여형 개인계정제도의 도입 및 운영방안을 제시하며 Ⅴ장에서는 이와 같은 개혁방안의 기대효과를 설명한다. 마지막으로 Ⅵ장에서 본 연구의 결론을 맺는다.
Ⅱ. 국민연금제도의 주요 정책과제 (간지)
1. 국민연금제도의 기본적 성격
(1) 우리나라 노후소득보장제도 중심축으로서의 국민연금제도
국민연금은 사회보험 방식의 공적연금제도로서 <그림 Ⅱ-1>에서 와 같이 공무원, 군인, 사립학교 교직원 등 특수직역 종사자를 제외 한 모든 일반 국민들을 가입대상으로 하는 우리나라 공적 노후소득 보장체계의 중심축이라고 할 수 있다. 현재 국민연금의 급여수준은 65세부터 40년 가입자 기준으로 60%의 소득대체율을 보장하고 있 다. 그러나 1988년에 시작된 짧은 역사로 인해 2008년에 이르러서야 비로소 20년 만기 가입자가 발생하게 되는 등 아직은 본격적인 연금 수급계층이 발생하지 않고 있는 미성숙 단계라고 할 수 있다.
❙그림 Ⅱ-1. 현행 우 리나라 노후소득보장체계의 구성
3층 개인연금
2층 퇴직금
(또는 기업연금)
퇴직수당 공무원연금
군인연금
1층 국민연금 사학연금
0층
경로연금(→기초노령연금) (빈곤선) 국민기초생활보장제도
한편 연금보험료를 납부하지 못해 국민연금제도를 통한 노후소득
보장이 불가능한 빈곤선 이하 계층을 위해서는 국민기초생활보장제 도가, 차상위계층 이하 계층을 위해서 경로연금제도가 노후소득보장 체계의 최종안전망인 0층을 구성하고 있다. 자산조사를 통해 빈곤선 이하의 모든 가정에게 지급되고 있는 국민기초생활보장제도의 공공 부조는 2006년 현재 65세 이상 노인의 8.6%가 혜택을 받고 있다. 65 세 이상 노령인구 중 차상위계층 이하에게 지급되고 있는 경로연금 은 차상위계층 6.9%와 빈곤선 이하 계층 8.7% 등 노령인구의 15.6%
에게 지급되고 있다. 2007년 4월 국회 본회의를 통과한 ｢기초노령연 금법｣이 시행될 경우 경로연금은 기초노령연금에 흡수 통합될 것으 로 보인다.
(2) 부과방식적 요소를 통한 세대 간 재분배 효과 추구
1) 현행 국민연금 급여의 연금산식
현행 국민연금은 가입자가 납부한 보험료에 비해 매우 높은 수준 의 급여를 보장하는 저부담-고급여 체계로 되어 있다. 이는 국민연 금의 급여구조가 가입자의 납부연금보험료와 이의 운용을 통한 수 익, 즉 적립방식을 통한 급여 외에도 근로세대가 납부하는 보험료를 은퇴세대의 연금급여에 포함시키는 부과방식적 요소를 가미하여 설계되었기 때문이다. 1999년 1월 1일 이후 가입한 국민연금 가입자 의 경우 20년 이상 가입하게 되었을 때 받게 되는 완전연금의 연간 기본연금액(BP: Basic Pension)은 다음과 같은 급여산식에 의해 결정된 다(최기홍, 2004).1)
1) 국민연금의 급여는 크게 기본연금액과 가급연금액으로 구성되는데 기본연금액은
❙식 Ⅱ-1. 국민연금 의 연금산식2)
× × × × ×
<식 Ⅱ-1>에서 A는 연금수급 개시 전 3년 동안의 가입자 전체의 평균소득월액, B는 가입자 개인의 전체 가입기간 동안의 평균표준 소득월액이며
은 가입연수이다.3) 현행 국민연금 급여산식의 급여 조정계수인 1.8은 40년 만기 가입자에게 60%의 소득대체율을 보 장하기 위해 설정되었다.4)가입자 개인의 가입기간 중 소득에 대한 정률적 급여인 데 반해 가급연금액은 연 금 수급자에 의해 부양되는 가족의 수에 따라 일률적으로 지급되는 정액적 급여 이다.
2) 1999년 이전 국민연금 가입자의 경우 <식 Ⅱ-1> 대신 다음의 급여산식에 의해 연 금급여가 결정된다.
×
위의 식에서 은 1998년 12월 31일 이전 가입연수이고 는 1999년 1월 1일 이후 가입연수이며, 는 20년 초과 가입연수로서 총가입연수
의 관계를 만족한다.
3) A의 경우 연금수급 전 3년간의 가입자 전체의 평균소득월액을 소비자물가지수에 의 해 연금수급 전년도의 불변가치로 재평가한 이후 산술평균하여 정하고 있다. B의 평균표준소득월액이란 서로 다른 시점에서 발생한 소득을 평균소득월액 A값의 증 가율로 재평가한 후 산술평균하여 산출한 소득월액을 가리킨다. 만일 특정 가입자 의 가입기간 중 평균소득월액이 ⋯이며 동일 기간 중 A값이 ⋯
이면 해당 가입자의 기본연금액 산정시점 에서의 평균표준소득월액 B값은
이다. 이때
은 시점에서의 가입자 전체 평균소득월액 대비 시점에서의 가입자 전체 평균소득월액으로 이 비율에 의해 시점에서의 개별 가 입자의 평균소득월액이 할증되어 재평가되는 것이다.
4) A=B를 만족하는 표준 가입자가 40년 동안 가입했을 경우 <식 Ⅱ-1>은 ×× 가 된다. 이는 연액기준 연금이므로 월액 기준
위 연금산식은 부과방식을 위한 A 부분과 적립방식을 위한 B 부분 이 동일한 비율로 조합되어 있고 연금급여조정계수가 매우 높은 수
준(1.8)으로 책정되어 있어 부과방식의 속성이 강한 국민연금의 특성
을 잘 보여 주고 있다. A 부분은 연금수급 개시 전 3년간 가입자 전 체의 평균소득월액이므로 세대 간 재분배 및 동일 세대 내 소득계층 간 소득재분배 효과를 동시에 발생시킨다. 그러나 세대 간 재분배 효 과는 특히 연금급여조정계수(<식 Ⅱ-1>의 경우 1.8)에 의해 크게 영향을 받는다. 2007년 4월 현재 열린우리당과 한나라당이 합의한 국민연금 개혁안에 따르면 소득대체율을 현행 60%에서 40%로 인하하게 된다. 이때 소득대체율을 40%로 하향 조정하는 것은 <식 Ⅱ-1>의 연금산식 의 계수가 1.8에서 1.2로 감소하는 것을 의미한다.
2) 국민연금 도입 시 저부담-고급여 체계의 부분적립방식 채택 배경
현행 국민연금제도는 도입 당시 향후 보험료 인상과 급여율 삭감 을 단계적으로 추진하는 장기적인 계획하에 저부담-고급여 체계로 출범하게 되었다. 이는 제도 도입 당시 많은 선진국들의 부과방식의 공적연금제도가 재정불안정 문제를 노출함에 따라 국민연금은 이러 한 문제점이 없는 적립방식을 바탕으로 하되 근로세대의 적립금을 당시 노령세대를 위한 복지재원으로 활용하는 부과방식 요소의 장 점을 동시에 누리기 위해 부분적립방식을 채택하였기 때문이다. 부 과방식 연금제도 도입 초기의 은퇴세대의 경우 자신들은 근로세대 당시 은퇴세대에 대한 공적 부양부담을 지지 않았지만 자신들의 은
(MBP: Monthly Basic P ension)으로 환산할 경우
가 되어 40년 기준 60%의 소득대체율이 구해진다.
퇴시기에는 당시 근로세대의 기여금을 자신의 노후소득으로 활용하 게 되는 혜택(first generation windfall)을 누리게 된다. 부과방식 공적연 금제도하에서는 도입 초기 세대뿐만 아니라 인구 성장이 빠르고 소 득 증가가 높은 고성장 시기의 모든 세대가 자신의 기여보다 더 높 은 수준의 급여혜택을 받게 된다.5) 이에 반해 완전적립방식의 경우 최초 도입 세대가 자신의 노후소득을 위해 보험료를 적립해야 하므 로 부과방식과 같은 도입 초기 세대의 비기여 혜택(first generation windfall)을 누릴 수 없게 된다. 따라서 우리나라에서는 연금재정을 안정화하기 위해 적립방식을 중심으로 하되 부과방식이 주는 도입 초기 세대의 노후재원 확보라는 장점을 동시에 누릴 수 있게 하기 위해 부분적립방식을 채택하게 되었던 것이다. 이러한 저부담-고급 여 체계의 부분적립방식은 부모세대에 대한 부양 역할을 기존의 전 5) 비록 최근에는 총저축 수준의 감소, 연금수익률의 저하 등 부과방식의 부정적 측 면에 대한 인식이 확산되었으나 공적연금제도 최초 시행 당시 많은 연금선진국들 은 부과방식의 이와 같은 장점, 즉 도입 초기 세대의 비기여 혜택(first generation windfall)을 누리기 위해 부과방식의 공적연금제도를 도입하였다. 이와 관련해 Samuelson(1958)은 균제상태균형(steady-state equilibrium)에서 부과방식연금의 암 묵적 수익률은 사회보장세원의 성장률, 즉 실질임금 상승률과 노동력 증가율의 합 계와 일치한다는 것을 보였다. 이를 바탕으로 Aaron(1966)은 납부한 보험료에 대 한 원리금 합계를 연금화하여 지급받는 적립방식보다 강제적 사회보험의 부과방 식이 보다 유리할 수 있는 조건을 도출해 냈고 이를 소위 ‘Aaron의 조건’이라고 한 다. 이 조건에 따르면 노령급여의 소득대체율이 일 때 부과방식의 보험요율 (상첨자 P는 Pay-As-You-Go의 부과방식을 의미)는
근로세대의 근로소득 총액 은퇴세대에 대한 연금급여 총액
× 근로세대 인구 수
×× 은퇴세대 인구 수
× 인구부양비×
에 의해 결정된다(는 근로세대의 1인당 평균근로소득, 은 은퇴세대의 근로세대 당 시 1인당 평균근로소득). 이때 인구성장은 인구부양비(Dependency Ra tio) 하 락을 통해, 소득증가는
의 하락을 통해 를 감소시키게 된다. 따라서 인구 성장과 소득증가가 빠른 고성장시기에는 일정 수준의 하에서도 높은 , 즉 높 은 소득대체율이 가능하게 된다.
통적인 부양방식에 따라 가정 내에서 이미 수행하고 있었던 당시 근 로세대가 국민연금 보험료 납부에 따라 자신의 노후 보장을 위한 부 담을 새롭게 추가적으로 지게 되었던 상황, 즉 당시 근로세대가 국 민연금제도 도입 초기에 이중적인 부양부담을 지게 되었던 상황에 서 과중한 부담을 완화하는 역할을 수행함으로써 국민연금제도의 수용성을 제고하는 데 기여했던 것으로 평가된다(황덕순 , 2006).
2. 주요 정책과제
(1) 연금재정 안정화를 통한 국민연금제도의 지속가능성 확보
1) 급격한 고령화 진전에 따른 국민연금재정 불안정성 증가
현재 우리나라는 세계에서 가장 빠른 속도로 고령화되고 있다. 2000년에 전체 국민 중 65세 이상 노령인구 비중이 7.1%로 이미 고 령화사회(aging society)에 진입한 우리나라는 2018년에는 노령인구 비 중이 14.3%가 되어 고령사회(aged society)에 진입하고 2026년에는 20.8%로 초고령사회(super-aged society)에 진입할 것으로 전망된다. 국민연금제도 도입 당시에도 우리 사회의 전반적인 고령화는 이미 예견되었으나 저출산 경향의 심화로 인해 예상보다 더욱 빠르게 고 령화가 진행되고 있고 이에 따라 국민연금의 저부담-고급여 체계는 현재 조속한 개혁이 요구되고 있는 상황이다. 현행 저부담-고급여 체계하에서 가입자에게 지급하기로 되어 있는 예상연금급여의 미 충당금액인 미적립연금부채(implicit pension debt)는 매년 30조 원씩 증가하고 있다(보 건복지부 , 2006b). 따라서 연금재정 안정화를 위한 연금개혁이 지연되어 현재의 저부담-고급여 체계가 지속될 경우 2036년에 당년도 재정수지적자가 발생하기 시작하여 2047년경까지 적립 국민연금기금이 소진될 것으로 전망된다(<그림 Ⅱ-2> 참조).
❙그림 Ⅱ-2. 국민연 금 적립기금 예상 추이
2) 국민연금의 저부담-고급여 체계에 대한 불신 증대
이와 같은 국민연금기금의 고갈 전망으로 인해 국민연금제도에 대한 일반 국민들의 신뢰는 높지 않은 것이 현실이다. 국민연금관리 공단에서 조사한 2005년 국민연금신뢰도조사에 따르면 국민연금제 도에 대한 일반 국민들의 불신은 매우 커서 직장 가입자의 15.8%, 지역 가입자의 19.2%만이 국민연금제도에 대해 충분히 신뢰하고 있 는 것으로 나타났다(<표 Ⅱ-1> 참조).
❙표 Ⅱ-1. 국민연금 에 대한 가입종별 신뢰수준
(단위: %)
응답자 특성별 신뢰 보통 불신 계
전 체 26.7 34.2 39.1 100.0
가입종별
가입자 17.6 36.7 45.7 100.0
지역 가입자 19.2 38.2 42.6 100.0
사업장 가입자 15.8 35.0 49.2 100.0
수급자 64.5 24.0 11.5 100.0
자료: 국민연금관리공단(2006)
이와 같은 국민연금제도에 대한 불신은 연금을 받지 못할 수 있 고(36.8%) 받더라도 실질가치 보장이 잘되지 못할 것 같다는 인식 (13.7%), 기금운영에 대한 불신(16.7%)등 연금재정의 안정성에 대한 우려에 따른 것으로 나타나고 있다(<표 Ⅱ-2> 참조).
❙표 Ⅱ-2. 국민연금 을 신뢰하지 못하는 이유
(단위: %)
연금급여의 미지급 또는 삭감
가능성
기금운용 과정에 대한 불신
연금급여의 실질가치 하락 가능성
제도 운영의 투명성 결여
개인연금보다 수익성이 낮을 가능성
저소득층에 대한 배려
부족
가입자 간 형평성
부족 기타/
모름/
무응답 계
36.8 16.7 1 3.7 9.8 7.9 7.6 6.7 0.7 100.0
자료: 국민연금관리공단(2006)
3) 적정 재정운영방식에 대한 논의가 선행된 국민연금재정 안정화 개혁 필요
정부와 정치권이 국민연금의 미적립연금부채 문제에 대한 심각성 을 인식하고 재정안정화를 위한 국민연금 개혁을 추진하였지만 여 야 간 입장 차이로 인해 2003년 정부의 개혁안 제출 이후 3년 반 이 상 국민연금 개혁논의는 공전을 거듭해 왔다. 그러나 2007년 4월 열 린우리당과 한나라당이 9% 수준의 현행 연금보험료를 유지하면서 현행 60%의 소득대체율을 2008년에는 50%, 그 이후에는 매년 1%씩 감축하여 2018년부터는 40%로 낮추는 방안에 합의하여 연금개혁 성 공에 대한 기대를 높이고 있다. 만약 2007년 상반기에 여야 합의안 이 실제 법안으로 가결되어 2008년부터 재정안정화조치가 시행된다 면 미적립연금부채의 증가속도가 감소하고 이에 따라 연금기금의 고갈시기가 2060년 전후로 연기되는 등 연금재정 안정화 효과가 다
소 발생할 것으로 기대된다(<그림 Ⅱ-2> 참조).
그러나 금번 연금개혁이 성공적으로 시행된다 하더라도 연금제도 의 성숙에 따라 향후 추가적인 재정안정화 개혁은 불가피하다는 지 적이많다. 윤석명 외(2005)는 연금보험료를 15.9%로 인상하고 소득대 체율을 50%로 인하하는 연금개혁이 성공하는 경우에도 국민연금과 기타 연금이 성숙단계에 도달하는 2028년경을 전후하여 35～40% 수 준으로 소득대체율을 추가 인하하는 연금개혁이 필요하다고 분석했 다. 최근 여야가 합의한 연금개혁안은 윤석명 외(2005)가 예시한 연 금개혁안보다 재정안정화 효과가 작은 것으로 평가되므로 향후 연 금재정 안정화를 위한 추가적인 개혁은 윤석명 외(2005)가 제시한 시 점인 2028년보다 훨씬 이전 시기에 이루어져야 할 것으로 보인다. 이와 같은 추가적인 연금개혁의 필요성은 향후 국민연금이 어느 정도의 미적립연금부채를 적정 수준으로 설정할 것인가에 대한 구 체적인 목표 설정의 필요성을 시사한다. 도입세대의 이중부담 경감 을 위해 부분적립방식이 적용된 국민연금은 현재 적립 연금액보다 연금지급액이 많은 수급구조를 가지고 있으므로 완적적립방식과 같 이 미적립연금부채가 전혀 없을 수는 없다. 또한 미적립연금부채 수 준을 줄일 만한 급격한 연금보험료 인상이나 소득대체율 인하는 정 치적인 이유로 실현되기 매우 어렵다는 점을 감안하면 앞으로 미적 립연금부채는 장기간 지속적으로 증가할 것으로 보는 것이 현실적 일 것이다. 정부 역시 현재의 연금개혁을 통한 재정안정화 목표가 미적립연금부채의 규모 감소에 있지 않고 연금기금 고갈 속도의 저 하에 있으며, 이를 통해 노인인구 증가율이 감소하여 부양비가 안정 화되는 시점까지 연금기금 고갈을 늦추는 것에 있다고 밝히고 있다
(보건복지 부, 2006b). 이는 이미 누적된 국민연금 미적립연금부채 규모
가 상당하고 이러한 미적립연금부채 감소를 위한 급격한 연금개혁 이 매우 어렵기 때문에 장기적으로 현행 부분적립방식에서 부과방 식으로의 이행이 불가피하다는 인식에 기인한 것으로 보인다.
그러나 과연 국민연금이 장기적으로 현행 부분적립방식에서 최소 지불준비금 차원의 적립배수만 유지하는 실질적인 부과방식으로 이 행할 것인지, 아니면 일정 지불준비금 수준 이상의 적립부분을 확보 하는 것을 목표로 할지에 대한 면밀한 검토와 이를 바탕으로 한 연 금개혁일정 및 구체적 개혁방안에 대한 재검토가 필요하다. 현재 이 루어지고 있는 국민연금의 지속가능성 논의는 전자의 경우, 즉 최소 한의 지불준비금만 유지되는 실질적인 부과방식으로의 점진적 이행 을 기정사실화하고 있는 듯하다. 이는 정부와 정치권, 그리고 학계 에서 제기되고 있는 대부분의 재정안정화 연금개혁안이 연금고갈시 기의 지연에 초점을 맞추고 있는 반면 구체적으로 어느 수준의 적립 기금 규모를 유지해야 하는지에 대한 논의가 없고 적정 적립 연금기 금 수준의 목표기준을 제시하고 있지 않은 데서도 나타난다. 또한 현재 국민연금의 장기 재정계획(funding methods)수립을 위한 연금재 정상태 평가방법으로 적립방식 연금제도에 활용되고 있는 폐쇄형 측정법(closed group methods)을 적용하지 않고 대신 부과방식 연금제 도에 활용되는 개방형 측정법(open group methods)을 적용하고 있는 데서도 이와 같은 사실이 발견된다.
그러나 부과방식 공적연금과 적립방식 공적연금은 그 운영원리에 있어서의 근본적인 차이로 인해 연금제도의 수익률, 부담에 대한 세 대 간 형평성 문제, 그리고 국민경제에 미치는 파급효과에 있어 큰 차이가 있다. 또한 앞으로 현행 제도 개혁 내용에 따라 적립적 요소 가 강화되는 방향의 재정운용방식이 될지 아니면 부과방식으로 이
행할지 달라질 수 있다(문 형표, 2005). 따라서 여러 문제에 있어서의 두 방식의 차이점에 대한 면밀한 검토를 바탕으로 실질적인 완전 부 과방식으로 전환할지, 아니면 상당 수준의 적립부분을 유지하는 부 분적립방식으로 이행할지에 대한 명확한 방침을 결정한 후 이에 입 각해 향후 추가적인 연금개혁일정과 개혁수준, 개혁방법을 결정해야 할 것이다.
이때 적정 연금적립 비중의 산출은 각종 변수에 대한 장기 전망 을 바탕으로 이루어져야 하므로 추후 전망 수정에 따른 적정 연금적 립 비중 변경 가능성을 고려해야 할 것이다. 특히 재정운영방식 변 화에 있어서의 비가역성(irreversability), 즉 적립방식의 비중이 작은 경우에서 적립방식이 큰 경우로 이행하는 것이 그 반대의 경우보다 어렵다는 사실을 고려하여 장기 전망을 통해 산출된 적정 연금적립 비중보다 다소 높은 적립비중을 정책목표로 삼는 보수적인 접근이 바람직할 것으로 보인다.
(2) 사각지대 해소
2005년 말 현재 65세 이상 노인인구 중 국민연금 수급자는 13.5%
에 불과하여 대부분의 노인들이 국민연금의 소득보장혜택을 받지 못하는 사각지대에 놓여 있다. 그러나 이는 1988년에 도입된 국민연 금제도가 아직 성숙단계에 진입하지 못한 이유가 크다. 2008년에 20 년 만기 수급자가 나오는 등 향후 국민연금제도가 성숙단계에 진입 하게 되면 국민연금 급여를 받지 못하는 비수급자의 비율은 점차 감 소하게 되고 이에 따라 국민연금제도 밖의 사각지대 문제는 크게 개
선될 것으로 보인다. 그러나 국민연금제도가 성숙한 이후에도 국민 연금 급여수준이 노후소득보장에 필요한 소득수준에 크게 미흡한 데서 발생하는 국민연금제도 내의 사각지대 문제는 여전히 존재할 것으로 보인다. 이는 국민연금이 가입자에게 연금보험료 납부 실적 과 연계하여 연금급여를 지급하는 사회보험 방식에 의해 운영되기 때문으로 경제활동기간이 짧거나 소득수준이 낮을 경우 이에 따라 가입기간이 짧고 연금납부액도 작아져 그만큼 은퇴 이후 수령하게 되는 급여수준은 낮아질 수밖에 없기 때문이다.6)
이와 같은 국민연금제도 안팎의 사각지대 해소는 노후소득보장 강화를 위해 반드시 우선적으로 추진되어야 하는 국민연금제도의 중요한 정책목표 중 하나임에는 틀림없다. 그러나 사각지대 해소를 위한 국민연금 급여대상 및 급여수준의 확대는 막대한 규모의 재정 소요가 뒷받침되어야 하므로 결과적으로 국민연금의 장기 재정적자 를 더욱 확대시키거나 정부의 일반재정지출 급증을 야기할 수 있다 는 문제점을 안고 있다. 즉 사각지대 해소는 국민연금재정 안정화와 양립되기 어려운 정책목표인 것이다. 이와 같이 상충되는 정책목표 를 동시에 추구하기 위해 정부와 정치권은 기여 여부와 상관없이 일 정소득 이상의 모든 노인에게 지급하는 보편적 급여(universal benefit) 형태의 기초노령연금(또는 기초 연금)의 도입을 추진하였고 그 결과
｢국민연금법｣과는 다른 별도의 ｢기초노령연금법｣안이 2007년 4월 국회 본회의를 통과하였다. 정부･여당에 의해 발의된 ｢기초노령연금 법｣은 소요예산의 제약을 반영해 소득기준 하위 60%의 노인들로 급 6) 최저생계비 이하의 소액연금수령자를 국민연금제도 내의 사각지대로 간주할 경우
국민연금제도 내 사각지대와 국민연금제도 밖 사각지대, 즉 국민연금 비수급자를 합친 ‘실질’ 사각지대의 규모는 국민연금제도가 성숙한 2040년 이후에도 전체 노 인인구의 47～50%에 이를 것이라는 추정도 있다(김용하, 2005).
여대상을 제한하고 급여수준에 있어서도 2008년에는 소득대체율 5%
로 출발하되 2028년까지 보장수준을 10%로 인상하는 내용을 담고 있다.7)
현재 기초노령연금의 지속 가능한 장기 재정부담 규모와 세목 신 설 여부 등 구체적인 재원조달방안에 대한 논의가 이루어지고 있지 만 이와 함께 기초노령연금 비가역성(irreversibility)의 장기적 효과에 대한 보다 면밀한 고려가 필요하다.8) 일부에서는 기초노령연금의 경우 급여권이 기여와 연계되어 있는 국민연금과 달리 무기여 급여 이므로 수급권에 대한 재산권 의식이 크지 않을 것으로 보고 있으나 이는 기초노령연금 도입 초기 은퇴세대에만 해당되는 것이다. 기초 노령연금제도 도입이 상당 기간 경과하게 되어 기초노령연금제도 운영을 위해 조세를 부담했던 근로세대가 기초노령연금 급여를 수 령하게 될 시점이 되면 기초노령연금에 대한 수급권 역시 국민연금 의 수급권 못지않게 이미 확보한 정당한 재산으로 보는 인식이 크게 확산되어 있을 수 있다. 장기적으로 확보된 재산인 기초노령연금을 고려하여 노후설계를 하는 가입자가 대부분이 되면 이들이 은퇴세 대가 되어 행사하게 될 정치적 압력으로 인해 기초노령연금과 관련 한 연금개혁은 앞으로 매우 지난한 과제가 될 것이다.
7) 그러나 2007년 4월 현재 ｢기초노령연금법｣의 연금급여대상과 급여수준에 대해 한 나라당과 민주노동당이 반대하고 있어 향후 연금보험료율 9% -소득대체율 40%
패키지 법안의 타결 추진 시 한나라당이 국회 본회의를 통과한 ｢기초노령연금법｣
을 폐기하고 새로운 기초연금 내용을 패키지 법안 추진과 연계할 가능성도 있다. 따라서 비록 국회 본회의를 통과했다고 하더라도 ｢기초노령연금법｣의 실제 시행 가능성은 불투명한 상황이다.
8) 이와 같이 기여 여부와 상관없이 급여를 지급하는 기초노령연금의 급여지급방식 은 북한과의 통일 시 북한 노령인구에 대한 기초노령연금 지출의 급격한 증대 문 제도 야기할 것으로 예상된다.
기초노령연금의 급여대상을 소득기준 노인인구의 60%로 한 점 역 시 선별주의에 입각해 대상효율성(target efficiency)을 강화하는 최근 공적연금의 세계적인 추세와 배치되는 측면이 있다. 스웨덴의 경우 에도 기존의 보편적인 기초노령연금을 소득비례연금액이 일정 수준 이하인 가입자들을 대상으로 한 최저보증연금으로 대체하고 있다. 또한 기초노령연금은 장기적으로 스스로 노후 준비를 하고자 하는 유인을 감소시키는 부작용을 낳을 수 있다. 기초노령연금 급여수준 이 높지 않을 경우 그러한 도덕적 해이(moral hazard) 효과는 크지 않 을 수 있지만 향후 기초노령연금 급여수준의 확대 시 반드시 고려해 야 하는 사항이다. 따라서 기초노령연금의 도입에 있어서 보다 면밀 한 장기 재정전망에 기초해 기초노령연금의 비가역성과 도덕적 해 이 효과 등을 검토하면서 단계적으로 급여수준을 높여나가는 정책 기조가 견지되어야 할 것이다.
(3) 형평성 제고
국민연금과 관련한 형평성 문제는 세대 간 형평성, 직역 간 형평 성, 가입종(사업장 가입자 와 지 역 가 입자)간 형평성 등이 현재 주요 이 슈가 되고 있다.
1) 세대 간 형평성 제고 필요
<표 Ⅱ-3>은 현행 9%의 연금보험료 수준이 유지된다는 가정 아래 소득상승형의 소득계층별･연령별 수익비 현황을 보여 주고 있는데 이를 통해 현행 국민연금제도 내에서의 세대 간 소득재분배 현황을
살펴볼 수 있다(석재 은･김용하, 2002).9)
❙표 Ⅱ-3. 국민연금 의 소득계층별･연령별 수익비10)
가 입연도
가 입연 령 1988 1998 2008 2018 2028
소득 상승 유형 (사무 직 근 로자 등)
저소득 층 (평균 소득
1/2계층)
26 2.621 55 2 .0 2317 1.9941 2 1 .96 417 1.9525 3 35 2.701 12 2 .0 4260 1.9321 8 1 .90 173 1.8886 1 45 2.627 36 2 .0 9893 2.0404 9 1 .85 978 1.8429 3 55 5.331 40 1 .7 8898 2.0825 9 1 .98 403 1.8173 8 중소득 층
(평균 소득 계 층)
26 1.970 44 1 .6 0213 1.5588 0 1 .54 197 1.5349 0 35 2.050 01 1 .6 4138 1.5376 3 1 .51 967 1.5111 4 45 1.996 29 1 .7 0409 1.6452 5 1 .51 142 1.4996 0 55 3.960 96 1 .4 6169 1.6958 7 1 .63 034 1.5003 0 고소득 층
(평균 소득 2배계층 )
26 1.644 88 1 .3 9161 1.3411 3 1 .33 087 1.3260 8 35 1.724 46 1 .4 4077 1.3403 6 1 .32 863 1.3224 0 45 1.680 76 1 .5 0668 1.4476 2 1 .33 725 1.3279 3 55 3.275 74 1 .2 9804 1.5025 0 1 .45 349 1.3417 6 자료: 석재은･김용하(2002)
<표 Ⅱ-4>에 따르면 1988년 55세로 국민연금에 가입한 저소득층 9) 수익비란 가입자가 가입기간 동안 납부한 연금보험료 총액의 현가를 비용으로 산
정하고 은퇴 후 지급받게 되는 연금급여 총액의 현가를 편익으로 간주했을 때 비 용 대비 편익의 상대적인 크기를 가리키는 것으로 특정 가입자의 수익비가 1 이 상인 경우는 해당 가입자가 계층 간 또는/및 세대 간 재분배를 통해 소득이전을 받게 되는 것을 의미한다.
10) 석재은･김용하(2002)는 사무직 근로자 등 호봉의 승급과 직위 상승에 따라 퇴직 전까지 소득이 자연상승률, 즉 임금상승률 이상으로 상승하는 소득상승형, 자영자 등 생애소득곡선이 자연상승률 수준만큼만 상승하는 소득정체형, 사업장 근로자 였다가 중도 퇴직 후 자영자로 전환하는 경우 등 호봉 승급 및 직위 상승에 따라 소득이 평균임금 상승률 이상으로 상승하다가 일정 연령 이후에는 근로 시 임금 의 75% 수준으로 떨어지고 그 증가속도 역시 자연상승률 수준만큼만 증가하는 소득상승후정체형의 세 가지 유형으로 나누어 각 유형별 소득계층에 따른 소득보 장효과에 대한 시뮬레이션을 수행했다. 소득수준이 낮고 소득증가속도가 높지 않 을 경우 소득계층 간 및 세대 간 재분배를 통해 수익비가 높게 되므로 전술한 세 가지 유형 중 소득상승유형의 수익비가 다른 두 유형의 수익비보다 낮게 된다.
