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모
모 리리 스스 기기 히히 사사 요요 시시
대담 | 이훈기
한양대학교 도시공학과를 졸업하고 동경대학에서 석사와 박사를 취득했다. 박사취득 후 일본 ALMEC회사에 재직하며 JICA(Japan International Cooperation Agency)관련 프로젝트를 수행해 왔으며 필리핀, 인도네시아, 베트남 등 개발도상국의 도시 및 전국 교통계획을 4년 6개월간 연구했다. 현재 국토연구원에 재직하면서 교통관련 연구를 수행하고 있다. 주요 연구로는“SPモ
デル 석사논문)”，” (박사논문)”등이 있
으며“유료도로의 통행시간가치에 관한 연구(2003)”, “BRT와 혼잡통행료의 통합시행에 따른 교통환경개선에 관한 연구(2004)”
등을 수행하고 있다.
모리스기 히사요시 교수는 교토대학 토목공학과를 졸업하고 미국으로 건너가 펜실베이니아 대학에서 석사학위를 취득했다. 그후 다시 일본으 로 돌아와 교토대학에서 박사학위를 취득하였으며, 미쯔비시 종합연구소, 기후대학 교수, AIT 교수를 거쳐 현재 동북대학 교수로 재직하고 있다. 약 20여 년에 걸쳐 꾸준하게 공공사업평가 관련 연구를 수행해 왔으며 이 분야에서는 일본에서 독보적인 존재로 알려져 있다. 특히 편 익귀착법이라고 하는 새로운 공공사업평가방법을 제안하여 공공사업평가의 획기적 발전을 이루었으며 국토교통성 및 지자체 공공사업평가관 련 검토위원으로 활약하고 있다. 대표적인 저서로“ (1995)”, “ (1997)”, “
(1997)”, “ (1998)”, “ (1999)”, “ 1999)”를 들 수 있다.
- interview
Hisayoshi Morisugi
mac-01 2004.11.8 9:18 AM 페이지53
▶ 이훈기(이하‘이’)：바쁘신 중에도 인터뷰에 응해주신 것에 대해 진심으로 감사의 말씀을 드립니다. ‘일본의 사회간접자본투자 평가시스템’을 주제로 하 고 있습니다만, 일본에서는 1990년대 후반부터 사회간접자본투자 평가시스템 에 대한 관심이 더욱 높아지고 있는 것으로 알고 있습니다. 먼저 일본에서 사 회간접자본투자 평가시스템에 대한 관심이 높아지고 있는 사회적 배경에 대해 설명해 주시면 고맙겠습니다.
▶▶모리스기 히사요시(이하‘모리스기’)： 일본에서는 최근 공공사업의 효율 성, 책임감, 투명성, 공개제도가 여론의 큰 관심을 끌고 있습니다. 이러한 가운 데 1996년 12월 행정개혁위원회는‘행정관여에 관한 기준’을 제출하여 공공 사업의 효율성을 평가하기 위한 비용편익분석의 의무화를 권고하였습니다. 이 내용을 토대로, 1997년 12월 5일 국가가 실시하는 모든 신규사업에 대해 비용 편익분석을 시행하도록 하는 총리장관의 지시가 뒤따랐고, 이후 공공사업 관 련부서는 각종 공공사업의 비용대비 효과분석 매뉴얼을 마련하게 되었습니다.
그리고 1998년 일본행정에서는 처음으로 착공이 크게 지연된 공공사업에 대 해 3자에 의한 재평가를 시행하였습니다. 또한 이러한 방법이 1999년도 신규 채택사업을 결정하는데 적용되어 그 결과도 발표되었습니다. 1999년 1월에는 관계부처 개편을 추진하는 개혁추진본부가‘중앙부처 개혁에 관한 요강’을 책 정하였으며, 부처재개편 후 신정부는 사전평가, 재평가 및 사후평가로 구분되 는 정책평가의 시행을 발표하고 2001년부터 실행하고 있습니다.
한편 도도부현(都道府懸)과 정령도시(政�都市)1)에서도 주목할 만한 변화
모리스기 히사요시: 일본의
사회간접자본 투자평가시스템에 관하여
대담, 정리｜이훈기(국토연구원 책임연구원)
이훈기
55 Hisayoshi Morisugi mac-01 2004.11.8 9:18 AM 페이지55
가 보이고 있습니다. 앞에서 설명한 재평가와 관련하여, 1998년부터 공공사업에 관한 재평가가 전국에 서 일제히 시행되었는데, 사전평가의 경우 미애현(三重懸), 미야기현(宮城懸), 이와테현(岩手懸)의 사 례가 주목할 만한 가치가 있다고 봅니다. 또 최근에는 환경, 녹지, 휴식처, 피난항구, 내진부두 등에 대한 편익평가법을 제안하고 있는 항만사업매뉴얼, 계측이 곤란한 항목의 편익평가수법과 공평성을 명시적으 로 도입하고 있는 도로사업매뉴얼 제2편도 주목할 가치가 있다고 봅니다. 이러한 시대적 변천으로 사회 간접자본에 관한 투자평가시스템에 큰 관심이 나타나게 되었다고 판단됩니다.
▶이：교수님이 지적한 바에 따르면, 국가가 시행하는 모든 신규사업은 비용대비 효과분석을 시행하도 록 되어 있는데, 신규사업에 시행하는 사전평가의 개요와 특징에 대해 간단하게 설명해 주십시오.
▶▶모리스기：일본의 사전평가체계를 이해하기 위해서는 농수성(濃水省)과 국토교통성(國土交通省)에 서 제시하고 있는 비용대비 효과분석 매뉴얼을 참조할 필요가 있다고 봅니다. 이 매뉴얼을 참조하여 정 리하면 대략 다음과 같은 특징이 있다고 할 수 있습니다.
첫째, 비용대비 효과분석 매뉴얼은 사업의 자원배분에 관한 효율성을 제시하는 비용편익분석이 중심 이 되고 있습니다. 그리고 보완적으로 사회적 측면에서 효율성 혹은 공평성에 기여하는 효과에 관해서는 화폐로 환산하고, 객관적인 지표계측이 곤란한 경우에는 비용유효도분석의 시행을 요청하고 있습니다.
이 때문에 매뉴얼에 따라 비용편익분석만을 기술하고 있는 것도 있고 비용편익분석과 함께 재무분석, 비 용유효도분석을 추가로 요청하고 있는 매뉴얼도 있습니다. 또한 공평성의 판단자료로 지역경제효과나 내셔널 미니멈(National Minimum)의 달성도를 나타내는 지표를 제시하도록 요청하고 있는 것도 있습니 다. 이상과 같이 다양한 지표를 열거하도록 요청하고 있는 매뉴얼과 대조되는 것이 도로국에서 제시하는 매뉴얼 제2편으로, 여기서는 과소지역에 대해 일정 정도의 편익증대계수를 적용하고 있으며, 공평성을 고려한 수정비용편익분석 및 AHP에 기초한 다기준분석을 이용한 종합평가방법을 제안하고 있습니다.
둘째, 이러한 매뉴얼에 의한 분석결과는 개별 사업을 신규사업으로 채택할 것인가 아닌가를 판정하기 위한 절대평가로 사용되고 있다고 보아도 별 문제가 없다고 봅니다. 그 의미는 분석결과를 동종사업의 우선순위나 서로 다른 업종사업과의 비교에 이용하기 위한 목적으로 사용하지 않는다는 것을 의미하는 것입니다. 따라서 도로 매뉴얼과 같이 그 사용목적을 명시하고 채택기준으로는 비용편익비가 1.5 이상이 라고 하는 채택기준을 제시하는 경우도 있는 반면, 이러한 명시는 없지만 비용편익비가 1 이하인 경우는 원칙적으로 채택하지 않는 것으로 해석하는 경우도 있고, 채택여부를 위한 고려대상이 되는 항목만을 기 술하고 있을 뿐 채택기준 자체가 애매모호한 경우도 있습니다.
1)정령지정도시(政令指定都市)라고 하며 일본 지방자치법 제252조 19 제1항에서 규정하고 있으며‘정령에서 지정하는 인구 50만 명 이상의 도시’
를 의미한다. 현재 13개 도시가 정령지정도시로 지정되어 있다
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셋째, 국가의 채택기준은 미애현에서 제시하고 있는 사전평가 매뉴얼과는 크게 다릅니다. 미애현에서 제시하는 사전평가 매뉴얼은 모든 종류의 공공사업에 대해 같은 업종사업의 상대비교뿐 아니라 서로 다 른 업종간의 비교분석도 가능하여 그 우선순위를 명시할 수 있도록 되어 있으며, 그 결과도 공표하고 있 습니다. 이에 반해 미야기현의 사전평가는 제3자에 의한 개별 사업에 대한 절대평가입니다. 즉 일정 이 상의 투자를 필요로 하는 대규모 사업에 대해서는 학식경험자로 구성되는 위원회의 외부평가를 시행하 여 그 평가결과를 공표하고 시민의 의견을 공모한 뒤 채택여부의 결과를 다시 지사에 보고하는 절차를 밟고 있습니다. 외부평가에서 반드시 비용편익분석을 적용하는 것은 아니며 사업의 목적, 필요성, 효과, 지역적 필연성, 적지성, 적시성, 사업추진 방식의 적절성, 비용부담의 적정성 등 항목별로 코멘트를 다는 형식으로 되어 있습니다. 미애현과 미야기현과 더불어 이와테현의 사례도 주목할 만합니다. 이와테현은 올해 신규채택사업에 대한 분야별 평점뿐만 아니라 채택사업과 채택되지 않은 사업도 공표하였습니다.
이와테현의 방식은 업종별로 비용편익비가 1 이상인 경우를 채택을 위한 필요조건으로 설정하고, 시책, 필요성, 중요성, 긴급성, 효율성, 숙지성과 같은 항목에 대해 분야별로 서로 다른 배점을 주고 있으며, 채 택되지 않은 사업에 대해서는 항목별 평점과 종합평가치를 발표하고 있습니다. 하지만 각 항목별 평점을 어떠한 방식으로 결정했는가는 불분명하며 채택사업에 대해서는 종합점수만을 공표하고 개별항목별 평 점은 공표하지 않고 있습니다.
넷째, 부처 사전평가에 기초한 채택사업 리스트를 공표하고 있는 추세이지만, 이 리스트에 있는 사업 의 우선순위를 정하는 평가방법은 아직 공표되지 않고 있습니다. 물론 도로국에서와 같이, 우선순위를 판정하기 위해 고려하는 평가항목의 상세내용을 발표하는 경우도 있지만, 미애현과 같은 방식에서는 명 확하지 않다는 점을 지적할 수 있습니다. 이 점에 대해서는 앞에서 말한 바와 같이 이와테현이 최근 채택 사업 리스트와 함께 사업의 우선순위를 평가하는 과정을 공개하고 있다는 점을 주목해야 합니다.
▶이：앞에서 재평가에 대해서 언급해 주셨습니다만, 재평가란 구체적으로 무엇을 의미하는지 설명해 주십시오.
▶▶모리스기：재평가란 계획은 세워져 있었지만 여러 가지 이유로 공사가 크게 지연되고 있는 사업에 대해 새롭게 평가를 시행하는 것을 말합니다. 사업이 지연되고 있는 국가직할사업, 공단사업, 보조사업 및 지방공공단체(도도부현 및 정령지정도시) 단독사업이 그 대상사업이 됩니다.
▶이：그럼 신규사업에 적용되는 평가방법과 재평가방법에는 어떠한 차이점이 있습니까?
▶▶모리스기：재평가는 사업담당자가 아닌 학식경험자를 구성원으로 하는 재평가위원회가 사업을 계속 할 것인가 혹은 중지할 것인가에 대한 절대평가를 시행하고, 담당국장은 그 결과를 받아들이도록 되어 있습니다. 재평가에서 적용되는 비용편익분석은 사전평가 매뉴얼이 적용되며 방법상에 커다란 차이는
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보이지 않습니다. 한 가지 문제점은 매몰비용(埋沒費用)에 대한 취급방법입니다. 사업이 투자할 가치유 무에 대한 검토는 사전평가 매뉴얼로 충분하지만, 향후 사업을 지속할 것인가 아닌가에 대한 판정에는 추가비용과 추가편익을 비교해야 하는 점이 신규사업의 평가방법과는 다르다고 말할 수 있습니다.
▶이：다음으로 예산을 배분하는 경우 발생할 수 있는 형평성 문제에 대해 질문하도록 하겠습니다. 교통 인프라의 경우를 예로 들면, 대부분의 편익은 시간절감 편익에서 발생하며 일반적으로 교통량이 증가하 면 증가할수록 편익도 증가하는 경향이 있습니다. 따라서 기존의 비용편익분석방법을 그대로 적용하면 교통량이 많은 도시지역에 투자가 집중되고, 농촌지역과 같은 소외지역은 투자대상에서 제외되는 결과 를 낳게 됩니다. 결과적으로 지역간 형평성 문제가 발생할 것으로 예상됩니다만 이러한 문제에 대해서 어떻게 생각하시는지요? 또 이러한 문제를 극복하기 위해 어떠한 조치가 취해지고 있는지요?
▶▶모리스기：지역간 공평성에 대해서는 서로 다른 견해가 있습니다. 지역간 공평성을 고려할 필요가 없다고 주장하는 사람들은 소득재배분, 세제, 복지사업, 건강보험 등의 정책에 의해 지역별이 아닌 개인 별로 종합적으로 행하여지고 있기 때문에, 공공사업에서 공평성을 고려하는 것은 효율성이 떨어지며 이 러한 공평성을 고려할 필요가 없다고 주장합니다. 이에 반대하는 사람들은, 도로와 방재사업은 앞에서 말한 공평성 확보정책 서비스로는 대체가 불가능하며 사람들이 그 지역에서 생활하기 위한 최소한의 필 요시설이기 때문에 공평성을 확보할 필요가 있다고 주장합니다. 여기서‘최소한’이라고 하는 용어를 구 체적인 수치로 나타낼 필요가 있으며, 도로와 방재시설은 여기에 해당된다고 할 수 있고, 수익자가 적어 도 일정규모 이상을 필요로 한다고 하는 규모경제를 고려한다면, 본인으로서는 공평성 증대계수가 최대 2 정도가 되지 않을까 생각합니다. 이에 대해 도로 매뉴얼 제2편에서는, 기존 매뉴얼에서는 계측되지 않 은 평가항목을 고려하여 지역간 공평성을 고려한 종합평가를 시도하고 있는데, 구체적으로는 AHP를 의 사결정자의 관점에 적용하여 가중치 계산을 하고 있습니다. 가중치 대상이 되는 항목은 효율성지표와 공 평성지표로 나눌 수 있습니다. 전자는 통행시간 및 비용절감, 보행안전 쾌적성, 사고, 대기, 소음, 온난화 오염물질, 생태, 경관, 방재, 공공서비스, 교류기회, 도로공간 이용, 재정지출 삭감 등으로 이루어지고, 후자는 산업진흥과 지역격차 2개 항목으로 구성됩니다. 기존 매뉴얼(제1편)에서 계측대상으로 하고 있 는 항목의 가중치 합계는 35점이며, 이 가중치를 기준으로 종합평가치에 의한 증대계수를 계산할 것을 제 안하고 있습니다. 공평성 기준지표의 합계는 18점입니다. 이는 최대 1.5라고 하는 증대계수를 고려한 것 과 같은 값이 됩니다. 효율성 지표에서는 앞에서 말한 35점에 대해 그외의 항목합계가 47점이 됩니다. 기 존 매뉴얼에서 제시하는 계측대상편익에 대해 최고 약 2배 가까운 편익이 발생하는 결과를 낳게 됩니다.
▶이：사회자본정비투자를 위한 평가시스템은 다양한 방법이 시도되고 개발되고 있지만 아직도 남아 있는 과제는 많은 것으로 예상됩니다. 먼저 평가의 목적측면에서 어떠한 과제가 남아 있는지 교수님의
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의견을 말씀해 주십시오.
▶▶모리스기：평가의 목적을 고려할 때 크게 세 가지의 경우를 상정할 수 있습니다. 첫째는 개별 사업의 실행여부, 혹은 채택 리스트에 추가할 것인가, 말 것인가를 판단하기 위한 목적을 갖는 경우이며, 둘째는 동일업종의 개별 사업에 대한 상대비교를 실시하는 경우이고, 셋째는 서로 다른 업종의 비교를 행하기 위 한 목적을 갖는 경우입니다. 세 번째의 경우에는 서로 다른 사업의 예산배분을 결정하기 위한 것으로, 더 나아가서는 공공사업의 예산규모를 결정하기 위한 평가도 포함하게 됩니다. 이상과 같은 평가목적의 분 류에 따르면 국가사업의 사전평가 및 재평가에 사용되는 비용대비 효과분석 매뉴얼은 기본적으로 첫 번 째 경우인 개별안건의 채택여부를 판단하는 데에만 사용됩니다. 이에 반해 이와테현의 사전평가 매뉴얼 은 두 번째에 해당하는 동일업종에 대한 상대평가 시행을 목적으로 하고 있습니다. 그리고 세 번째에 해 당하는 분야별 예산배분평가를 행할 수 있는 매뉴얼은 현재 미애현에서 제시한 방법이 유일합니다. 이러 한 점을 고려한다면 세 가지의 평가목적을 충족시키는 평가시스템 구축이 필요하다고 할 수 있습니다.
▶이：다음으로 자주 이용되는 비용편익분석방법에도 여러 가지 과제가 있을 것으로 예상됩니다. 이에 대해 교수님의 의견을 말씀해 주시면 감사하겠습니다.
▶▶모리스기：어떠한 평가방법을 적용하든지 그 평가는 이치에 맞고 투명할 필요성이 있습니다. 이러한 관점에서 개별 사업의 채택여부에 적용되는 국가 매뉴얼은 개선해야 할 점이 많다고 생각됩니다.
첫째로 평가분석에서는 시간가치를 적용하는 경우가 많은데 이외에도 교통정보 제공가치, 건강가치, 대기, 수질, 정온, 온난화, 오염물질, 생태계, 삼림, 지역분담 등의 환경가치, 도보, 광장, 제설, 유지용수, 갈수대책, 재해를 포함한 긴급수송가치, 국토삼림보존서비스를 가능하게 하는 편익 등 많은 분야에 공통 되는 계측수법과 화폐환산가치를 통일할 필요가 있다고 봅니다.
둘째로 계측에 있어서 가능한 한 현재화된 행동결과로부터 계측하는 것이 바람직하지만 경관, 생태, 긴급시 대응 등과 같이 CVM에 의존할 수밖에 없는 항목도 있습니다. 이러한 경우에 개별적으로 CVM 을 적용하는 것이 아니라 도로국에서 적용하고 있는 AHP기법을 참고해서 모든 효율성 지표의 상대적 가중계수를 합리적으로 계측하는 방법을 강구할 필요가 있다고 봅니다.
셋째로 현재의 비용편익분석 매뉴얼은 대상으로 하는 부분 이외의 경제부분에서는 완전경쟁이 성립 하고 있다는 가정하에, 편익의 발생원에 착안한 쇼트컷이론에 근거하고 있습니다. 하지만 타 경제부분에 있어서의 불완전경쟁, 집적의 이익∙불이익, 가격규제, 공익사업 등의 존재에 의한 외부경제 혹은 외부 불경제를 계측하는 데에는 어떠한 방법도 시도되지 않은 실정입니다. 따라서 이에 대한 연구가 필요하다 고 할 수 있습니다.
넷째로 사회적 할인율과 내용년수를 개선하여 장래 예측치에 포함되는 불확실성 정도에 맞는 평가기 법을 새롭게 확립하는 것도 향후 과제라고 생각합니다.
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다섯째로 타 분야사업과의 조합이나 관련규제와의 정합성을 명확히 표현한 매뉴얼을 구비하고 관련 사업과 정합성이 있으며 효율적이라고 할 수 있는 개선안을 제시하는 것이 필요하다고 생각합니다.
▶이：마지막 질문입니다만, 위에서 지적한 과제 외에 또 다른 과제가 있다면 어떠한 점이 있는지 말씀 해 주십시오.
▶▶모리스기：종합평가를 목표로 하는 평가시스템 구축이 필요하며 이를 위해서는 다음과 같은 점에 유 의해야 한다고 생각합니다.
첫째, 지금까지 작성된 국가 매뉴얼에서는 비용편익분석 이외에도 비용유효도분석, 지역경제효과, 시 빌 미니멈(civil minimum) 달성도 등을 채택기준으로 고려할 것을 기술하고 있지만, 어떤 식으로 고려해 야 할지 분명하지 않습니다. 따라서 개별 사업의 채택기준으로 명확하지 않고 동일업종사업의 상대평가 기준으로서 뿐만 아니라 이종업종간 비교기준으로도 충분하지 않은 실정입니다. 동일업종사업의 상대평 가를 보다 명확히 제시한 예로는 이와테현의 예가 있지만 평점부과기준이 여전히 명확하지 않으며 완성 된 형태라고 보기는 힘듭니다. 따라서 각 부분에서 과거의 의사결정을 자료로 활용하여 그 결과에 가장 적합한 가중치 함수는 어떠한 형태가 되는지 시행착오를 거쳐 명확히 할 필요가 있으며, 과거의 예산제 약과 함께 그 결과를 공표할 필요성이 있다고 판단됩니다. 이때 효율성지표와 공평성지표를 명확히 나누 어 효율성 기준에 기초한 순위와 공평성까지 같이 고려한 경우의 순위를 확실히 판별할 수 있도록 해야 합니다.
둘째, 앞에서 지적한 동일부문 내에서의 상대비교를 시행할 수 있는 시스템을 구축함과 동시에, 업종 별로 가중치나 함수형태가 다른 점을 고려하여 이종업종간의 비교를 시행할 수 있는 기준설정이 필요합 니다. 이러한 기준을 설정할 때, 첫째로 수정비용편익분석을 모든 분야에 적용한다는 것에 대한 문제가 있을 수 있습니다. 본래 공공사업은 원칙적으로 효율성을 기준으로 평가해야 하지만, 도로나 방재와 같 이 소득재분배나 서비스에서 대체할 수 없는 필수적 시설이 과소지역에 필요하다고 하는 점을 반영하기 위해 제안된 것입니다. 둘째로 생태계 유지나 수자원 함양 등 편익으로 산정해야 함에도 불구하고 그 계 측평가기법이 확립되어 있지 않기 때문에 계측이 불가능한 항목이 있습니다. 이와 같이 계측대상이 되지 않는 편익은 분야별로 다르기 때문에 현행 비용편익분석에서는 분야간 정합성에 있어 문제가 있습니다.
이를 위해서는 분야별로 예산제약 하에서 채택된 최하위 사업에 대해 효율성 기준에 기초한 비용편익분 석을 행하고, 그 결과를 비교할 필요가 있다고 판단됩니다. 그 결과 투자 효율성에 커다란 차이를 보일 때는, 예산증감을 위한 중요한 시사점을 얻을 수 있습니다. 이와 같은 시행착오의 결과를 공표하여 조금 씩 개선점을 찾아가는 것 이외에 다른 방법은 없다고 봅니다. 그리고 공평성에 관한 기준은 다양한 사회 자본의 소득 대체성을 감안하여 대체성이 낮은 것에 대해서만 적용하고, 그렇지 않은 경우에는 효율성 기준으로만 판단하는 것이 바람직한 방향이라고 생각합니다.
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▶이：이상으로 인터뷰를 마치도록 하겠습니다. 바쁘신 중에도 여러 가지 귀중한 정보를 제공해 주신데 대해 감사의 말씀을 드립니다.
▶▶모리스기 ：감사합니다.
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