공장설립 규제법제에 관한 입법평가
Evaluation of Legislation on the Regulations for the Factory Establishment
입법평가 보고서 08-01
공장설립 규제법제에 관한 입법평가는 공장설립과정에 관련되어 있 는 법령이 복잡하여 국민들이 불편을 겪고 있다는 문제에서 출발한 다. 공장설립과정에 관련되어 있는 대표적인 법률은 “산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률”, “국토의 계획 및 이용에 관한 법률”, “환 경정책기본법”, “수도권정비계획법” 등이다. 일반적으로 입법평가는 단계에 따라 사전적 병행적 사후적 입법평가로 나누는데, 공장설립 규제법제에 대한 입법평가는 사후적 입법평가이다. 사후적 입법평가 는 법이 의도하는 목표에 도달했는지, 규범의 수범자들이 가중된 부 담을 수인하고 용인했는지, 규범의 수범자들이 규정을 충분히 준수했 는지 심사하는 것이다.
본 보고서는 사후적 입법평가의 관점에서 공장설립에 관련된 규제 법제에 대하여 규범론적 분석, 법사회학적 분석을 통하여 현재에 적 합한 대안을 제시하고자 한다. 즉 공장설립에 있어 규범으로 작동하 고 있는 각종 관련 규제가 현시점에서 목적을 유지하고 있는지, 수범 자들이 규제에 어느 정도 순응하는지 등에 대한 조사를 통하여 규제 법제의 정당성을 확인하고자 한다. 현행 규정의 효과를 확인함으로써 현행 규제법제의 계속성 유지 또는 개선을 위한 근거를 명확히 하여 소위 입법자의 법률개선의무가 충실히 수행될 수 있도록 보조하는 충 분한 근거자료를 제공하고자 한다.
먼저 규범론적 분석의 일환으로 규범의 연혁에 대한 조사와 규범간 의 체계정당성에 대한 조사를 수행하였다. 다음으로 법사회학적 조사 방법론의 일환으로 전문가 의견조사와 수범자 실태조사를 실시하였 다. 다만 법경제학적 분석방법론인 비용 편익분석 및 비용 효과분 석은 연구의 시간적 인력적 제약으로 수행하지 못하였다. 추후 관련
본 연구는 이러한 연구방법론으로 공장설립 규제법제에 대한 사후 적 입법평가를 실시하여 두 가지 대안을 제시하고 있다. 그 하나는 현재 여러 법률에 흩어져 있는 공장설립 관련 법제의 규범 형식을 그 대로 유지하면서 각각의 규제법제에 대한 개선안을 제안하는 형태이 다. 다른 하나는 공장설립이라는 일련의 과정을 아우르는 특별법을 제정하는 것이다. 이와 같은 입법평가를 통한 대안제시가 좋은 법률 을 만드는데 일조하는 작은 시도로서 의미를 가지기를 희망한다.
The evaluation of legislation on the regulations for the factory estab- lishment derives from the recognition that Acts and subordinate statutes on the factory establishment procedure are so complicated that people go through inconveniences. The typical Acts related to the procedure of the factory establishment are INDUSTRIAL CLUSTER DEVELOPMENT AND FACTORY ESTABLISHMENT ACT, NATIONAL LAND PLANNING AND UTILIZATION ACT, FRAMEWORK ACT ON ENVIRONMENTAL POLICY, SEOUL METROPOLITAN AREA READJUSTMENT PLANNING ACT, and so on. Generally, the evaluation of legislation is divided into prospec- tive, concurrent, and retrospective evaluation in terms of the stage of the factory establishment, and the evaluation of legislation on the regulations for the factory establishment, according to this view, is a retrospective eva- luation. A retrospective evaluation is to judge whether the objects of Act intended are accomplished, whether the consumers of Act admit and tolerate raised burden, and whether the consumers of Act observe the regulations enough.
This report, in terms of retrospective evaluation, intends to present a suitable alternatives for the present with the normative analysis, the analysis of sociology of law, on the regulations for the factory establishment. That is, this report intends to verify the justification of the regulations with the investigation of some issue: whether the regulations as a norm for the factory establishment keep their objects at the present, how the consumers adapt themselves to the regulations, and so forth. Verifying the effect of the present regulations, and then clarifying the grounds for going
they may assist what is called a legislator to truly discharge the duty of improvement in law.
Above all, as a normative analysis, we researched into the norm's history and systemic validity among norms. Next, as a searching methodology of sociology of law, we also performed the survey of experts' views and the research on consumers.
The object of the report as a studying methodology presents two alter- natives with performing the retrospective evaluation on the regulations for the factory establishment. The one is to keep the form of present regulations on the factory establishment scattered wide in some law and to move the respective reforms of regulations. The other is to enact Special Act putting together a chain of factory establishment. We hope suggesting these al- ternatives as a little try-out will be something to enacting good Act.
입법평가 요약서
<공장설립 규제법제에 관한 입법평가>
목 차 . 연구의 배경
. 연구의 대상 . 연구방법론 . 대안 제시
1. 대안 제시 A : 개별 규제 법 령 개정안
2. 대안 제시 B : 공장관련 규제 법(특별법) 제정 안
3. 대안 비교
. 연구의 한계 및 시사점 1. 연구의 한계
2. 시사점
. 연구의 배경
공장에 관한 규율을 담당하는 가장 대표적인 법률인 ‘산업집적활성 화 및 공장설립에 관한 법률’은 제2조 제1호에서 공장을 “건축물 또 는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계 장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하 “제조시설 등”이라 한다)을 갖추고 대통령령이 정하는 제조업을 영위하기 위한 사업장으로서 대통령령이 정하는 것을 말한 다”고 규정하고 있다. 현재 공장의 설립과 관련하여서는 입지, 환경 및 재해, 건축 등의 측면에서 지원과 규제가 적용되고 있는 실정이다.
공장을 신설 또는 증설하는 것을 일컫는 공장의 설립과 관련된 법 제는 ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’ 및 동법 시행령 시 행규칙, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 및 시행령 시행규칙, ‘환 경정책기본법’, ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’, ‘수도권정비계획법’
및 시행령, ‘자유무역지역의 지정 등에 관한 법률’ 및 시행령, ‘중소기 업기본법’, ‘중소기업 창업지원법’ 등 약 90여종에 달하며, 여기에 실
제 공장이 설립되는 부지가 속해있는 지방자치단체의 관련 고시까지 관계 법령의 종류가 많다.
특히 공장의 설립과 관련하여 큰 비중을 차지하는 규제는 공장을 설립하는데 있어서 가장 기본이 되는 토지이용에 관련된 규제 및 환 경 관련 규제라고 할 수 있다. 공장설립은 공장의 입지유형에 따라 계획입지와 개별입지에서의 공장설립으로 나눌 수 있다. 공장의 설립 과 관련하여 토지에 관한 규제를 더 많이 적용받는 것은 개별입지에 공장을 설립하고 하는 경우이다. 2007년 현재 전국의 공장 규모는 대 기업, 중기업, 소기업으로 분류하여 볼 때, 대기업의 경우 개별입지가 621개, 계획입지가 651개이며, 중기업의 경우 개별입지가 3,861개, 계 획입지가 3,639개로 큰 차이를 보이지 아니하지만, 소기업의 경우 개 별입지가 83,861개, 계획입지가 32,065개로 약 두 배 이상 차이를 보 이고 있다. 상시고용인원 50인 미만의 소기업의 경우 공장의 입지에 있어서 계획입지보다는 개별입지를 선호하고 있음을 확인할 수 있다.
공장설립 관련 규제는 앞서 살펴보았듯이 관계 법령이 많을 뿐만 아 니라 관계 부처 또한 국토해양부, 지식경제부, 환경부, 농림수산식품부, 보건복지가족부 등의 중앙행정기관 및 지방자치단체를 포함하는 다수 의 부처이며, 입지선정 및 부지확보 단계와 공장설립/창업승인의 단계 에서만도 약 30여 가지의 규제에 적용을 받고 있어 공장을 설립하고자 하는 수범자에게 많은 어려움을 주고 있는 실정이다. 이에 정부에서는 한국산업단지공단 등의 공장설립지원 업무를 통하여 이러한 어려움을 해소하고자 공장설립 업무를 대행하는 등 지원하고 있으나 2005년을 기준으로, 전체 등록신청건수 대비 약 5% 정도만 처리되고 있는 실정 이다. 소규모의 기업이 선호하는 개별입지에서의 공장설립은 복잡한 법령 등으로 어려움을 겪고 있어 관련 법제 정비가 필요한 실정이다.
. 연구의 대상
공장설립은 부지의 선정부터 건축에 이르기까지의 전 과정을 포함 하는 용어이다. 공장설립 관련 규제 법제의 범위가 광범위하고 그 종 류도 다양하며 형태 또한 법률, 시행령, 시행규칙은 물론이고 고시 훈령 지침 등으로 여러 가지 형태로 나타나고 있다. 또한 그 집행과 관련된 사항은 지방자치단체에 맡겨져 있는 등 실로 복잡하여 본 연 구에서 이 모든 것을 다루기에 현실적인 어려움이 있다. 따라서 본 연구에서는 규제개혁위원회가 제시하고 있는 규제맵1)을 기준으로 하 여 공장설립(개별입지) 규제법제 중에서 먼저 공장설립 단계에 있어서 제1단계-제3단계에 해당하는 부지선정에 관련된 규제 법제를 중심으 로 연구의 범위를 한정하도록 한다. 이러한 범위의 한정에도 불구하 고 여전히 짧은 기간에 모든 것을 다룰 수 없기에 공장설립 관련 규 제맵의 제1단계-제3단계에 해당하는 규제 법제 중에서도 전문가 자문 및 워크숍을 통한 사전조사에서 공통적으로 중요한 규제로 인식되고 있으며 규제 법제가 처음 작동된 시점과 현 시점에서 규제의 목적을 동 가치로 인정하기 어려워 평가가 필요하다는 논의가 지속적으로 제 기되어온 몇 가지를 선택적으로 평가 대상으로 정하였음을 밝혀둔다.
우선 평가대상으로 포함된 대표적인 규제를 간단히 살펴보면 국 토계획법상의 용도지구, 농지 산지 전용, 국토계획법 시행령 제55조의 연접규제, 문화재 발굴 관련 규제, 사전환경성 검토 등 환경관련 규제, 수도권 공장총량제, 인허가 의제제도 등이 다. 개별규제에 대한 검토는 위에서 한정한 부분을 중심으로 이루어
1) 규제맵은 규제의 내용, 절차 등을 국민이나 기업이 쉽게 찾아볼 수 있도록 규제의 체계, 규제의 절차, 상호관계를 그림으로 나타낸 것이며, 국무조정실에서는 국민들 의 관심이 높고 규제가 복잡하게 얽혀있는 공동주택건설과 공장설립(개별입지) 규 제 등에 대한 규제맵을 시범 작성하여 홈페이지를 통해 서비스하고 있다. 자세한 것은 규제개혁위원회 홈페이지 http://www.rrc.go.kr/ (2008년 7월 10일 검색) 참조.
지겠으나 법령간의 체계성 검토를 위하여 필요한 경우에는 공장설립 에 관련된 법령 전반에 대하여 검토하는 것으로 하고 있다.
. 연구방법론
공장설립 규제법제에 대한 사후적 입법평가의 목적을 달성하기 위하 여는 현행 규정을 가지고 목표에 도달하였는가, 어떠한 부작용 이 나타났으며, 이러한 부작용은 중요한 것인가, 부담가중과 부담경 감이 어느 정도까지 발생했는가, 규정이 실용적이고 준수 가능한 것으로 입증되었는가, 개정의 필요성 또는 폐지의 필요성이 존재하 는가 등의 문제제기에서 출발하게 된다. 이러한 문제제기에 기초하여 사후 입법평가는 현행 규정의 성과를 제시해 주고, 현행 규정을 개선 하기 위한 접근법을 분명하게 해주며, 경우에 따라서는 법 규정의 개 정, 새로운 표현방식 또는 폐지의 근거로 제시할 수 있을 것이다.
이를 위하여 사후적 입법평가는 의도된 법률의 효과와 결과를 실제 적인 조사 자료에 따른 개별적 심사기준을 비교하는 방법으로 이루어 진다. 특히, 법률의 목적적 당위와 현실적 결과에 대한 비교, 제정 이 전과 이후의 규범효과에 대한 비교, 법률의 효력발생 후에 시간흐름 의 형식에서 실시하는 사전-사후(Ex-Post)분석, 개별 제도와 규정에 대 한 실질적인 사례연구 등의 비교방식을 근거로 평가를 위한 심사기준 을 마련하여 판단한다.
독일연방헌법재판소는 입법자에게 “요청되고 있는 신뢰 가능한 예측을 위하여 이용할 수 있는 본질적인 자료를 이용하여야 하고, 나아가 그것이 자신의 입법적 평가활동을 위해 충분한 근거를 제공할 수 있는지 에 대해 세심하게 판단할 것이 요청된다”2)고 판시하여 입법자에게서 입 법에 대한 사후적 개선의무를 도출하고 있다. 이에 따라 입법자가 사후
2) 박영도, “효과지향적 입법관리”, 법제(통권 제579호) , 86면에서 BVerfGE 88, 203, S.263, 재인용.
적 개선의무를 완수하기 위하여 다양한 방법론을 선택할 수 있다.
공장설립 규제법제에 대한 입법평가는 먼저 여러 관계 부처에 흩어 져 있는 공장설립 관련 법제의 체계적합성을 확인하는 작업을 통하여 규제의 실태를 파악하는 것에서 부터 시작한다. 관련 법제의 체계적 합성을 확인하는 작업을 통하여 불필요하거나 부적합한 규제 법제의 정비가 가능하다. 규범론적 분석은 입법평가의 기본이 되는 방법론으 로서 그 입법목적이 과거와 현재에서 어떻게 변화하였는지, 잘 지켜 지고 있는지 그 규범의 목적이 유지되고 있는지 등등을 분석하여 보 는 것이다. 공장설립이 하나의 법령에 근거하여 이루어지는 것이 아 니라 다종 다양한 법령의 규정에 따라 진행되는 일련의 과정이기 때 문에 공장설립 과정에 연관되어 있는 다종 다양한 법령간의 체계성 에 대한 검토 또한 규범론적 분석의 일환으로 진행되었다.
다음으로 공장설립에 관련된 규제가 실제로 적용되는 현장에서의 조 사를 실시하여 이를 분석하여 봄으로써 규제를 적용받는 대상자와 규 제 주체 사이의 인식의 차이를 확인하는 과정을 통해 그 인식의 차이 를 분석할 수 있다. 이러한 조사는 두 가지 방향으로 진행되어야 한다.
먼저 수범자들이 이러한 규제에 대하여 어떻게 느끼고 받아들이고 있 는지에 대한 조사가 이루어져야 하며, 동시에 행정관료 등 규제주체들 이 관련 규제에 대하여 가지고 있는 시각 내지 규제필요성(목적) 등에 대한 조사도 병행되었다. 공장설립이라는 일련의 과정에 놓여있는 많은 법령 중에서 현시점에서 가장 큰 문제가 되는 것들을 확인하기 위하여 먼저 전문가 의견조사 방법을 선택하여 실시하였다. 공장설립 관련 규 제법제의 범위가 너무 광범위하여 짧은 기간 동안 전체를 스크린하는 것도 어렵다는 판단에 따라 전문가의견조사를 통해 제시된 문제점들을 중심으로 하여 연구를 진행하는 것으로 연구 범위를 한정하였다.
수범자 대상 조사 및 관련 전문가 면접 조사는 현재의 규제법제가 그 입법목적을 달성하고 있는지에 대한 판단의 기준으로 작동할 수
있기 때문이다. 이러한 조사 결과를 기반으로 선택되어진 공통분모에 대한 규제영향분석, 비용 편익 또는 비용 효과 분석은 보다 나은 대안의 선택을 가능하게 할 것이다. 먼저 수범자 대상 조사 및 관련 전문가 면접 조사는 현재의 규제법제가 그 입법목적을 달성하고 있는 지에 대한 판단의 기준으로 작동할 수 있을 것이다.
. 대안 제시
공장설립에 관한 연구 검토, 규범론적 평가, 전문가 의견조사 및 수 범자 실태조사를 통하여 공장설립 규제법제에 대한 대안을 제시하고 자 한다. 보고서의 제3장에서 제시하고 있는 조사결과에서 살펴볼 수 있듯이 전문가들은 물론이고 수범자들의 경우에도 무조건적인 규제 철폐를 요청하고 있지 아니하며 규제의 합리화 현실화에 대한 기대 가 크다는 것을 알 수 있다. 공장설립 관련 규제법제 개개의 규정들 중에 일부에 대하여는 이미 각 부처에서 관련 개선안을 내어 놓고 있 다. 다만 이와 같은 개선안들에서도 규제법제 개선안이 도출된 근거 를 제시하고 있지 아니한 경우가 대부분이라는 것이 문제이다. 향후 법률의 단계에서 뿐만 아니라 시행령, 시행규칙 및 훈령 고시 지침 등의 행정법규와 같은 행정입법의 경우에도 국민의 권리에 대한 제한 을 하고 있는 경우에 그 입법의 영향에 대한 분석을 통하여 근거제시 를 하여야 할 것이다. 아래에서는 공장설립 규제법제에 관하여 개별 규제법령에 대한 개정의견 제시 및 관련 법률 제정안 제안이라는 두 가지 대안을 제언하고자 한다.
1. 대안 제시 A : 개별 규제 법령 개정안
개별 규제법령에 대한 합리화 방안 중 일부는 각 부처의 개선안을 참고하여 작성되었다. 향후 이와 같은 법제 개선안에 대하여 경우 관
련 규제개선안에 대한 객관적 과학적 합리적 근거 제시를 요구하는 것만으로도 보다 질 높은 규제법제 개선안이 만들어 질 수 있을 것으 로 보인다. 아래에서는 개별 관련 규제별로 대안을 제시한다.
(1) 국토계획법상의 토지취득 및 토지이용규제 관련 부분
현재 112개 법령에서 397개의 용도지역 지구를 운용하고 있다. 전 문가조차도 현재의 상태를 바로알기 어려운 실정이 아닐 수 없다. 따 라서 국토계획법제의 토지이용과 관련하여 최우선적으로 실시되어야 하는 것은 현재 국토계획법 및 유관법령에 의하여 지정되어 있는 용 도지역 용도지구의 운용실태를 점검하여 지정실적이 없는 지역과 지 구에 대하여 정비하는 것이다.
(2) 국토계획법 시행령의 연접 관련 규정
연접개발에 대한 규정은 그 개발의 시기, 종류, 현지 여건 등을 고 려하지 않은 채 지목만 변경된 경우에도 모두 연접개발의 합계로 인 정하고 있어, 연접개발에 대한 명확한 해석을 전제로 연접개발 규제 가 필요한 지역과 이를 완화 적용할 필요성이 있는 지역을 세분화하 는 등 연접개발에 관한 규제를 합리적으로 개선할 필요가 있다. 또 한 국토의 난개발을 방지하고 효율적인 이용을 도모하고자 도입된 연 접제한의 목적을 달성하는데 어려움이 없는 경우에는 연접규제를 배 제하여 공장의 추가설치를 허용하는 방안이 마련되어야 한다. 이와 관련하여 2008년 6월 5일 입법예고된 ‘국토계획법 시행령 시행규칙’
을 살펴보면 개발행위허가제도의 연접합산 적용 관련 내용의 개선안 이 포함되어 있다. 현행 개발행위허가 때에 적용되는 연접합산제도를 기반시설부담구역, 공장입지유도지구 내에서는 적용하지 않도록 하고, 연접합산이 배제되는 요건으로 개발행위허가 대상 토지의 진입로에 연결되는 도로를 현행 주간선도로 및 도로법상 도로에 추가해 너비
6m 이상의 농어촌 도로도 포함하도록 완화하는 내용을 담고 있다. 다 만 이와 관련하여 이러한 개선안이 향후에 개발행위허가에 관련하여 미칠 내용에 대하여는 분석하고 있지 아니하다는 점에서 공장설립 관 련 규제에 있어서 최대의 논란점인 연접의 제한을 객관적 합리적으 로 개선하는 안인지에 대한 평가는 어렵다.
현재 연접관련 개정방안의 하나로 산지관련 500m 제한을 250m로 대폭 축소하는 방안이 농림수산식품부령의 개정3)으로 도입되었으나 공장설립 관련 규제의 대부분이 그러하듯이 이와 같이 결정하게 된 근거는 찾기 어려웠다. 입법 대안의 제시가 어려운 이유로 정확한 기 준이 없는 규제 법령이 산재하여 있다는 것도 평가의 어려움을 가중 하고 있다. 추후 입법자(행정입법 포함)는 합리적인 기준을 찾기 위한 최소한의 노력을 경주하여야 할 것이다.
폭 20m 이상의 도로 하천 공원 등 지형지물에서 기 개설된 지형 지물만을 인정하는 것이 아니라 도시계획 등이 확정되어 시행될 지형 지물까지 포함하여 주는 것도 개선방안의 하나로 제언될 수 있다.
연접제한의 취지 내지 목적이 동일 목적사업을 편법으로 개발행위 허가가 상한면적을 초과하지 않는 범위 내에서 분할하여 사업을 시행 하여 무분별한 난개발이 발생하는 것을 방지하는데 있다는 것을 고려 하여 동일 목적이 아닌 경우에 연접규정을 적용하지 아니하고, 동일 목적이라 하더라도 동일사업이 아닌 경우 예외를 인정하는 것도 하나 의 방안이 될 것이다.
3) 산지관리법 시행규칙 제18조 규정을 있는 “영 별표 4 제7호사목에서 “농림수산식 품부령이 정하는 기준”이라 함은 산지전용허가를 받고자 하는 지역(이하 “허가예정 지”라 한다)의 경계와 종전의 산지전용허가지역의 경계가 직선거리 500미터 이내 에 있는 경우 허가예정지의 면적과 종전의 산지전용허가지역의 면적을 합산한 면 적이 3만제곱미터 이하인 것을 말한다”에서 500미터를 250미터로 개정하는 개정안 이 그것이다. 그러나 이렇게 기준을 완화하는 것에 대하여 근거를 제시하고 있지는 않다. 자세한 것은 농림수산식품부령 제27호(2008.7.16), 산지관리법 시행규칙 일부 개정령 참조.
(3) 농지법 및 산지법의 농지 산지 전용 규정 1) 농지전용 관련
공장관련 법령인 산업집적활성화및공장설립에관한법률에서는 공장 부지안의 건물의 규모에 대하여 기준공장면적율 이상(대게 부지면적 의 3%에서 20% 사이임)만 지으면 가능토록 규정하고 있는 반면, 농 지법에서 농지전용허가 기준을 보면 농지전용하는 토지에 대비하여 적정한 규모의 건물을 건립토록 요구하고 있으며, 적정한 규모의 건 물이란 건축법에서 규정한 건폐율 정도의 건물을 요구하고 있는 실정 으로 산집법 규정과 농지법의 규정이 상충되는 면이 있는 바 산업집 적활성화및공장설립에 관한 법률에서 규정한 기준 공장면적율 이상만 건물을 지을 경우 농지전용이 가능토록 통일할 필요성이 있다.
2) 산지전용 허가 관련 규정
산지의 합리적인 보전과 이용을 위하여 산지전용허가 면적제한을 완화하는 등 민원인의 불편을 해소하는 한편, 현행 제도의 운영상 나 타난 일부 미비점을 개선 보완하고자 산지전용허가 신청 등의 경 우 산림조사서 제출 면제, 산지전용허가 면적제한 완화를 도입하 였다.4) 이는 민원인의 불편을 해소하기 위하여 660 미만의 소규모 산지를 전용하려는 경우에는 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 함에 있어서 산림조사서를 제출하지 아니할 수 있도록 하 는 안이며, 지금까지는 산지전용허가를 받으려는 지역의 경계와 종전 의 산지전용허가지역의 경계가 직선거리 500미터 이내에 있는 경우에 두 지역의 면적을 합산한 면적이 3만 이하가 되도록 하였으나, 앞 으로는 두 지역의 경계가 직선거리 250미터 이내인 경우에 면적제한 을 적용하도록 하는 등 산지전용허가 면적제한을 완화하고자 하는 안
4) 산지관리법 시행규칙 일부개정령(농림수산식품부령 제27호), 2007년 7월 16일.
이다. 이와 관련하여 산지관리법 시행규칙 일부개정안인 농림수산식 품부령 제27호를 살펴보면 관련 규제심사에서 규제개혁위원회와 협의 결과 이견이 없다고 밝히고 있다. 규제의 신설 강화가 아닌 완화의 경우에도 합리적인 근거를 제시할 필요가 있다. 대부분의 경우 규제 를 담고 있는 법제가 결정되는 근거에 대한 제시가 없었기 때문에 더 욱 그러하다.
3) 산지전용 관련
국토계획법에 의하여 농림지역에서는 공장의 신설, 증설이 불가능하 고 농지법상 허용된 농산물시설의 입지를 제한하고 있고, 사업 확장 으로 인한 기존 공장의 증 개축도 불가능하므로, 국토계획법 시행령 제71조를 개정할 필요가 있다고 본다. 산지전용과 관련해서는 산지전 용 후 절개면이 15미터를 넘지 않도록 하고 있는데, 이는 우리나라의 지형상 불합리하므로 그 높이를 합리적인 범위내에서 확대하는 방안 도 생각해 볼 수 있다.
4) 산지전용허가 기준
산지관리법 시행령 제20조 제4항 관련 별표4 산지전용허가 기준의 적용범위의 사업별, 규모별, 세부기준 제7호 공장에서 1만 미만으로 는 산지를 적용할 수 없다. 단 1, 2항의 경우는 그러하지 않다고 규정 되어 있다. 위 사항에 의하면 산지를 공장용지로 전용함에 있어 관리 지역(준보전산지)에서는 1만 미만도 (비공해업종중) 가능하나 산지 중 농림지역, 보전산지인 경우에는 1만 미만 가능 여부 규정이 없 다. 이에 따른 개선방안으로 지목이 임야인 산지의 경우 관리지역(준 보전산지)과 농림지역(보전산지, 임엄용산지)에서 1만 미만의 공장 도 가능토록 개선할 필요가 있다.
(4) 환경 관련 규정 1) 환경영향평가제도 개선
환경 교통 재해영향평가에 전반적으로 소요기간이 과다하다는 지 적이 많아 이의 작성내용을 간소화하고 협의기간을 축소할 것을 제안 한다. 즉 사전환경성검토협의 및 사전재해영향성 검토시 협의된 내용이 영향평가 단계에서 변경이 없거나 환경 재해 차원에서 유리한 방향으 로 개선된 경우는 해당 항목에 대한 협의를 생략하는 방안을 제안한다.
2) 사전재해영향성검토 관련 제도
관리지역내에서 10,000 미만의 공장을 설립할 수 있게 되었으나, 면적에 관계없이 사전환경성 검토를 받아야 하고 검토서 작성비용이 최소 1000만원 이상으로 사업주에게 큰 부담이 되고 있는 실정이다.
현재 여건상 500 미만의 소규모 공장설립이 많이 이루어지고 있는 지역에서 같은 규모라도 창업사업계획 승인에 따른 사전재해영향성검 토협의서를 제출하지 않으나, 공장설립 시에는 기본매뉴얼이 있긴 하 지만 민원인의 능력으로 작성할 수 없으므로 전문가에게 의뢰하여 작 성, 제출하게 되므로 시간과 비용을 훨씬 더 부담하고 있다. 따라서 재해에 영향을 크게 주지 않는 소규모(500 미만) 공장설립 시에는 사 전재해영향성검토를 면제하여 주는 방안의 도입을 제안한다.
또한 사전환경성검토에 따른 오랜 시간과 많은 비용은 기업하기 좋은 환경만들기에 장애가 된다고 생각되며, 업종을 명시하여, 소음, 진동, 폐 수 등 환경에 영향을 크게 주지 않는 업종에 대하여는 사전환경성검토 를 면제하여 주는 등 업종의 세분류를 활용하는 방법을 제안한다.
3) 도시관리계획수립시 환경성 검토와 사전환경성검토 협의 통합 공장설립이 가능한 지역에 대해서 환경관련법에서 공해물질 및 배 출시설을 기준으로 규제를 하면서도 국토계획법에서는 공해유발업종
(79개)을 지정하여 계획관리지역내 소규모 공장설립자체를 금지시키고 있어 중복적으로 규제하고 있어 정비가 필요하다.
환경관련 규제에 대하여는 오염이나 대기가스 배출기준으로 제한을 함이 타당할 것으로 사료되나, 환경에서 입지까지 규제하고 있어 국 토계획법에 따른 입지규제와 환경관련 규제가 동시에 입지를 규제하 고 있어 중복규제의 문제가 있으므로 환경은 환경관련 규제만 제한하 고 국토계획법에서는 입지만 제한하는 것이 타당하다.
이와 관련하여 국토계획법제에 의한 환경성검토를 환경정책기본법 령에 의한 사전환경성검토로 대체하거나 현행 규정대로 국토계획법제 에 의한 환경성검토를 실시하는 경우 환경정책기본법령에 의한 사전 환경성검토를 대체하는 하는 방안을 제안한다.
국토해양부는 현행 계획관리지역에서 허용되지 아니하는 공장 79개 업종 중에서 대기 수질오염의 우려가 적은 플라스틱원료 생산업이나 치약 비누 제조업, 원모피가공처리업, 펄프 제조업 등 23개 업종에 대한 공장설립이 가능하도록 국토계획법 시행령 및 시행규칙을 2008 년 6월 5일자로 입법예고하였다. 국토계획법 시행령 및 시행규칙의 입법예고안에 첨부되어 있는 규제영향분석서에는 환경 관련 부분에 대한 내용은 포함되어 있지 아니하여 23개 업종에 대한 허용기준을 확 인 할 수 없다. 향후에는 환경관련 입지규제의 목적이 현재에 적합한 지에 대한 평가 및 규제의 영향에 대한 분석이 포함되어야 할 것이다.
4) 상수원보호구역
현재 상수원보호구역 10km(지방상수원) 20km(광역상수원), 취수장 15km 이내에는 모든 공장입지를 금지5)하고 있다. 이에 폐수를 배출하 지 않는 공장의 입지규제 이격거리 조정하여 규제를 완화한다. 즉 발 생 하수를 공공하수처리장에 유입 처리하고, 오염사고 대비 저류지
5) 산업입지의 개발에 관한 통합지침 제36조 5호~7호.
를 설치하는 경우 입지규제 거리를 취수장으로부터 7km 이내로 조정 하는 것이 그것이다. 그러나 상수원보호구역 해당 지역(하천은 최대 7km)에는 입지규제가 불가피하다. 이와 같은 조치는 2008년 하반기에 시행될 예정이다.
5) 배출시설 업종 규모에 대한 규제의 통일
업종과 배출시설 및 규모에 대하여 각 법규가 따로 규정하고 있다.
즉 산집법 시행령 별표 1.과 공장입지기준고시 산업입지법 통합지침 (공해공장), 국토계획법 시행령 별표에 의한 용도지역 규제 등에서 각 각 별도로 규제하고 있다. 법규마다 용어의 정의에도 차이가 있어 통 일적으로 개선되어야 할 필요성이 있다.
(5) 문화재관련 규정 : 문화재 지표조사 관련 비용 부담 및 제도 개선 모든 분야가 그러하듯이 규제법제에서도 입법자가 달성하고자 하는 목표와 수범자 사이의 이익이 일치되어야 좋은 법률이라고 할 수 있 는 이른바 공익과 사익의 조화를 가지는 것이므로 문화재보호라는 공 익적 목적을 달성하면서도 사인에 대한 과중한 부담을 축소하는 방안 을 찾아야 할 것이다. 이를 위하여 문화재 지표조사 및 발굴의 비용 을 국가와 공동부담하거나 국가에 의한 지원이 이루어지도록 법제가 정비되어야 한다. 또한 장기적으로는 문화재 분포현황에 대한 실측조 사를 통하여 이를 국민에게 제공함으로써 사업시행자에게 예측가능성 을 확보해주는 방안을 마련해야 할 것이다.
2003년 이후 개발행위 증가에 따른 문화재조사 수요대비 문화재조 사실시는 수요의 60% 정도로 수급이 불균형한 상태이다. 또한 문화재 지표(발굴)조사의 인 허가 신청 시 시 군 구 경유 등 행정처리 기 간이 장기간 소요되는 실정이며, 지표조사 실시시기가 “사업계획 수립 시”로 규정되는 등 문화재조사 관련 규정이 미비하다.
또한 민간인 시행자로 발굴비용을 의무하고 있는 현해 법령에 의하 여 공사 지연 및 공사비 상승을 우려한 민간시행자의 성실한 문화재 보호 노력을 기대하기 어려운 실정이다. 따라서 예산의 확보를 통하 여 문화재조사관련 비용의 정부 부담률을 높여가도록 하며, 지표조사 가 필요한 지역이 있을 경우 필요성을 입증한 후 기간을 단축하여 완 료하여야 할 것이다. 이를 위하여 지표조사기관의 객관적 조사기준 마련 및 지표조사보고서 제출 통보기간의 명시가 필요하다.
이에 따라 향후 문화재 관련 규정의 개선은 최근 문화재청이 내놓 은 개선방안에 따라 발굴조사기관 시설 및 인력기준 등 설립요건 완화, 문화재조사 인 허가 처리기간 개선을 위하여 문화재조사 인 허가 신청시 시 군 구 경유 절차 폐지 및 지표조사 실시기간(30 20일), 검토기간(20 10일) 단축, 문화재조사관련 규정의 구체화를 위하여 지표조사 실시기간 구체화로 사업추진의 예측성 제고 발굴인 력 및 발굴기간 산정방법 및 기준 마련으로 발굴비용 산정의 객관 화 보존유적 토지의 매입근거 마련 등 규정의 개선이 가능하다. 이 경우 관련 규제개선안에 대한 근거제시를 요구하는 것만으로도 보다 질 높은 규제법제 개선안이 만들어 질 수 있을 것이다.
(6) 수도권 공장총량제
수도권에 공장, 학교 등 인구집중유발시설의 과도한 집중을 억제하 기 위하여 그 신설, 증설의 총허용량을 정하여 이를 초과하는 신설, 증설을 제한할 수 있도록 규정하고 있다(수도권정비계획법 제18조, 동 법 시행령 제21조 내지 제22조, 제24조). 정부에서 공장의 총량을 사 전에 결정하는 것은 기업의 자유로운 의사결정에 의한 투자를 저해하 고 산업 환경의 변화에 따른 신속하고 유연한 공장 건축을 제한할 수 있다. 반면에 수도권 인구집중을 억제하고 지역간 균형개발을 도모하 고자 하는 동법의 목적을 생각하여 볼 때, 이와 같은 규정은 여전히
그 필요성도 인정된다고 할 것이다. 따라서 공장총량제 전체를 폐지 하는 것보다는 기존 생산시설의 증설의 경우 공장총량제도의 예외로 인정하여 관계행정부서의 실사를 통하여 증설을 허용하는 방안을 제 안한다.
이와 관련하여 수도권 비대화 방지 및 이를 통한 지역간 균형발전 이라는 수도권 공장총량제의 규제목적에 적합한 개선방안으로 지식경 제부는 수도권 소재의 기업이 보유 공장을 매각하고 지방으로 이전하 고자 하는 경우 50억 원까지 현금으로 매입하도록 하는 방안을 준비 중이다. 또한 기업도시특별법상 입지의 최소 면적인 330만 의 기준 을 국토해양부 및 기획재정부 등의 관련부처와의 협의를 거쳐 1/3 수 준으로 규모를 줄이는 개선안도 마련 중이라고 한다. 이러한 개선방 안은 중소기업이 지방으로 이전하는 동인으로 작용될 수 있다.
(7) 인허가의제제도 관련 규정 1) 공장 설립시 의제항목 확대
산집법 규정에 의하면 공장 설립승인시 38개 항목에 대한 인 허가 절차를 의제처리한다(산집법 제13조의 2). 그러나 산업단지개발사업의 경우 산업단지개발사업 실시계획승인시의 각종 의제처리조항을 35개 항목에서 65개 항목으로 대폭 확대하였다. 타 법령의 제 개정과 공 장설립법령의 연계성이 미흡하고 유사한 산업입지법 등과 비교해볼 때, 의제처리항목의 확대를 통하여 행정절차 이행에 있어서의 기간 축소와 비용 절감의 효과를 기대해 볼 수 있다. 산업단지 개발사업의 경우 의제처리 수준으로 인 허가 의제처리 항목을 확대하되 공장설 립을 위한 것이므로 복합용도개발관련 조항은 제외하는 것으로 한다.
이에 따라 추가적으로 의제 처리되어야 하는 항목은 산지관리법상 보안림 안에서의 행위의 허가 신고, 보안림의 지정해제, 초지법상 토 지의 형질변경 등의 허가, 국토계획법상의 도시관리계획의 결정, 하천
법 제6조에 따른 관리청과의 협의 또는 승인 및 제30조에 따른 하천 공사실시계획의 인가, 도로법 제8조에 따른 도로관리청과의 협의 또 는 승인 및 제34조의 규정에 의한 도로공사시행의 허가 등이다.
2) 제출서류의 간소화
공장설립을 위해서는 약 90여개 법률 50여개의 인 허가가 관련되 며, 통산 1건의 공장설립에는 7~8건의 인 허가가 관련되어 있다. 관 련 되어 있는 인 허가 의제처리 시에도 건축허가와 관련해서 고비용 의 기본설계도서를 제출하도록 되어 있어 의제처리를 가로막는 규제 로 작용하고 있어 구비서류의 간소화가 필요하다. 또한 인 허가에 필요한 서류를 작성, 준비하는 것이 민원인(수범자)의 입장에서는 쉬 운 일이 아닌 관계로 공장설립을 하고자 하는 민원인이 쉽게 관계서 류를 작성하고 준비할 수 있도록 제출서류를 대폭 간소화하여야 할 필요가 있다.
관련하여 공장설립 건축행위 등 토지이용을 할 때 인허가기준 및 절차 등을 인터넷을 통하여 체계적이고 종합적으로 안내하는 규제안 내 서비스의 대상 시설이 종전 6개에서 120개로 확대될 예정이다. 이 러한 조치는 국토해양부가 2008년 6월 27일 공포한 ‘토지이용규제 기 본법 시행규칙’에 담겨있는 내용이다. 국토해양부는 토지이용규제정보 시스템6)을 통하여 2007년 1월부터 인터넷을 통해 아파트 공장 등 6 개 시설에 대한 규제안내서비스를 제공하여 왔으며, 이번에 국민의 일상생활과 밀접하게 관련되어 있는 주택, 근린생활시설, 의료시설 등 112개 시설을 추가로 작성하여 서비스하며, 기존의 6개 시설은 세분 하여 8개로 확대하여 서비스하는 내용을 담고 있다. 이와 같이 규제 의 목적을 훼손하지 아니하면서 수범자의 편의를 돕는 여러 행정편의 장치들에 대한 고민은 지속적으로 이루어져야 하는 부분이다. 수범자
6) http://luris.mltm.go.kr 토지이용규제정보시스템.
의 경우 규제자체에 대한 불편보다는 규제를 확인할 수 없다는데 불 편을 느낀다는 조사결과에 주목하여야 한다.
3) 부서간 협의 시스템 개선
개별입지 공장의 경우 인허가시 총 16개 이상의 규제사항에 의제처 리를 받기 위해서 각각 협의하기 위해서는 장기간 소요되므로, 공장 의 조속한 운영을 위해 협의기간을 단축할 수 있는 시스템 구축 요구 된다. 이를 위하여 가장 손쉬운 방안으로 업무관련 부서간의 협의 시 스템의 구축이 있다. 전문가 의견조사를 통하여 기업지원과 또는 허 가과 등을 통하여 공장설립 관련 업무를 한 곳에서 처리하고 있는 지 방자치단체에 소속되어 있는 경우에 인허가의제처리가 활발히 활용된 다는 의견을 주었다는 점에 주목할 필요가 있다. 이는 관련 부서간의 협의가 원활하게 이루어지도록 허가에 관련된 담당자를 한 곳에서 근 무토록 하는 것으로도 일정정도의 시너지 효과를 가질 수 있음을 보 여주는 것이다.
(8) 기 타
1) 관주도 대행서비스 확대
사업계획서 작성에 있어 기업인들에게는 다소 생소한 부분이 많아 직접 작성하기가 어려운 실정임. 따라서 현재 한국산업단지공단 등에 서 시행하고 있는 공장설립 무료 대행 서비스를 보다 확대하여 기업 인의 편의를 도모하여 주는 방안을 제안한다.
이와 관련하여 “산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 일부 개 정법률안”이 8월 입법예고 되었는데 그 중 기업입지지원단의 설치에 관한 근거규정이 포함되었다. 다음은 기업입지지원단의 설치에 관한 법률안이다.
제 7 조의4 (기업입지지원단의 설치 등) 시 도지사는 공장설립과 관련 한 입지선정의 적정여부의 판단과 입지정보의 제공을 위하여 기업입지 지원단(이하 “입지지원단”이라 한다)을 설치 운영할 수 있다.
공장을 설립하고자 하는 자는 공장설립 가능여부를 입지지원단에 의 뢰할 수 있다.
입지지원단은 적정입지로 판단된 부지에 대하여 제7조의2에 의한 지 원센터에 공장설립에 관한 업무의 대행을 처리하도록 요청할 수 있다.
입지지원단의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으 로 정한다.
산집법의 규정개정으로 기업입지지원단의 설치가 활성화된다면 수 범자들의 수요에 적합한 공장설립이 가능하도록 하는 하나의 좋은 대 안이 될 것이다. 다만 지원법제가 가지는 한계는 여전히 내포되어 있 는 것이므로 지자체에서의 도입여부가 관건이 될 것이다. 실제 기업 지원에 대하여 적극적인 지자체의 경우 동 규정이 없이도 공장설립이 원활히 이루어지고 있음을 전문가 조사에서 확인할 수 있었음을 생각 해본다면 개정안의 활성화를 위해서는 다양한 지원책이 필요할 수 있 음을 짐작할 수 있다.
2) 원스탑서비스의 도입
공장설립 절차가 복잡하여 기업인이 독자적으로 설립절차를 진행하 기는 한계가 있고 이에 따라 공장설립에 많은 기간 및 비용이 소요되 고 있으므로, 관련 절차를 원스톱으로 대행 처리해 주는 등 기업인이 불편 없이 공장설립 할 수 있도록 체제를 구축하는 게 필요하다. 이 를 위하여 현재 행정안전부가 주관하여 관련 업무를 준비하고 있다는 소식이 있어 향후 서비스 도입으로 많은 부분 문제점이 해소 될 수 있을 것으로 보인다.
3) 담당자 대상교육
수범자 조사결과 공장설립시 어려움을 겪은 경우 관계 공무원에게 문의하는 비율이 높게 나타났다. 특히 농지전용 등 타 업무와 달리 공장설립에 대한 부분은 담당자의 숙련이 절실(공장설립과 관련한 각 종 법규정 및 세재부분, 주변 인허가 상황, 업종에 따른 기계설비, 생 산과정의 숙지 등)하므로, 이에 충분한 교육이 수반되어야 한다. 따라 서 인허가 관계 공무원의 숙련도에 따라 공장설립 기간이 상당히 차 이가 나므로 사전에 충분한 교육과 효과적인 인허가 매뉴얼을 작성하 여 인허가 업무의 효율성을 꾀하는 것도 좋은 대안이 될 수 있다.
공장설립 승인은 업무를 처음 담당하게 되는 경우 담당자는 관련 법규 및 절차 등 업무 숙지가 단기간에 이루어질 수 없으므로 실무를 위주로 한 업무관련 매뉴얼과 교육을 정기적으로 실시하며, 업무처리 에 있어서 전국적인 통일성을 갖추어 교육을 할 필요성이 크다. 통일 적인 매뉴얼을 통하여 업무처리의 기준을 삼고 이를 기반으로 하여 지역적인 특색을 감안하여 업무처리를 한다면 현실에 적합한 합리적 인 규제가 가능하게 될 것이다.
인허가 담당자의 전문 지식이 부족하여 상담이 정확히 이뤄지지 않 는다면 공장등록 절차를 아무리 간소화 하고 제출서류를 단순히 하더 라도 민원인에게는 여전히 어려울 것이다. 인허가 담당자를 전문가로 양성하려면 관련된 적합한 교육과, 교육받은 인원의 일정기간 근무를 하도록 의무화해야 한다. One-Stop서비스를 도입하더라도 공장등록 담 당자의 전문성이 없다면 실효성이 떨어질 수밖에 없다. 전문가 의견 조사에서 실제로 민원인이 가장 힘들어 하는 시기로 담당자가 막 바 뀌어 정확한 업무지식이 없을 때라고 지적한 의견들이 있었음을 고려 하여야 한다.
2. 대안 제시 B : 공장관련 규제법(특별법) 제정 안
현재 개별입지에 공장을 설립하기 위해서는 산집법상의 공장설립 승 인제도에 근거한 설립 승인과 중소기업창업지원법상의 사업계획 승인 을 받아야 한다. 이러한 이원화된 제도로 인해 각종 금융, 세제지원, 부담금 감면 등이 차별적으로 지원되고 있다. 개별입지 지정을 위해 국토이용계획변경과 관련한 협의 절차 등 지정절차가 복잡하므로 효 율적일 지정과 관리를 위한 협의절차 단순화가 필요하다.
전문가 의견조사 및 일반인 설문조사의 결과, 공장설립을 간소화하 는 단일한 법령에 대한 요청이 확인되었다. 이와 같은 조사결과를 반 영하여 가칭 “공장설립 인 허가 절차규제 간소화를 위한 특례법(안)”
을 제정하는 안과 개별입지 및 계획입지를 통할하여 산업입지 전반에 대하여 규율하는 법을 제정하는 두 가지 안을 제언한다.
(1) 가칭 “공장설립 인 허가 절차규제 간소화를 위한 특례법” 제정안 전문가 의견조사 및 일반인 설문조사의 결과, 공장설립을 간소화하 는 단일한 법령에 대한 요청이 확인되었다. 이와 관련하여 2008년 6 월 5일 법률 제9106호로 제정된 “산업단지 인 허가 절차 간소화를 위한 특례법”이 모델이 될 수 있을 것이다. 동법은 “기업의 생산활동 에 필요한 산업단지를 적기에 공급하기 위하여 산업입지 및 개발에 관한 법률 로 정하고 있는 산업단지 개발절차 간소화를 위한 필요 사 항을 규정함으로써 국가경제 발전과 국가경쟁력 강화에 이바지하는 것을 목적”으로 제정되었으며 2008년 9월 6일에 시행예정이다.
조사결과를 반영하여 가칭 개벌입지의 경우에 있어서 공장설립에 대하여 적용되는 “공장설립 인 허가 절차규제 간소화를 위한 특례법 (안)”을 제정하는 것도 하나의 대안이 될 수 있다. 다만 이 경우 기존 의 해당 법 또는 관련법과의 모순이나 충돌이 발생하지 아니하는지
내 용 세 부 사 항
1 법의 목적, 정의, 적용 범위, 타법과의 관계 등
개별입지에 공장설립시 적용됨
체계성 검토를 통하여 타법과의 관계를 규정할 것
2 공장설립지원센터 설치 등 시 도에 설치하며 공장설립인허가 전반에 대 한 지원을 함
그 체계적합성에 대한 정밀한 검토가 필요하다.
또한 개별공장의 설립승인이나 건축허가 절차를 하나로 통합하는 것에 대한 검토도 필요하다. 현재 산집법에서는 개별공장 설립시 500
이상인 경우에는 공장설립 승인이 필요하고 이후 건축법에 따라 건 축허가를 득한 후 공장건축이 완료되면 공장설립 완료 신고를 하도록 되어 있다. 따라서 공장설립 승인시 건축허가를 동시에 심사하여 하 나의 절차로 통합하고, 공장 설립 완료 신고시 중대한 변경사항이 존 재하면 공장설립허가를 취소하는 것이 효율적이다. 공장설립 승인대 상은 물품이나 콘텐츠의 제조공정을 형성하는 기계 장치를 갖추고 제조업을 영위하느냐의 여부에 관한 것으로 단순한 건축물의 허가와 는 질적으로 다르다는 점이 향후 관련 규정의 개선에서는 고려되어야 할 것이다.
공장설립과 관련된 인허가 절차를 간소화하는 방안 중에서 가장 현 실적이고 합리적인 방안으로 지적되고 있는 것이 원스탑서비스의 도입 이다. 관련하여 특별법을 제정한다면 그 내용에 인허가를 한 번에 처리 할 수 있도록 하여주는 원스탑서비스의 도입을 고려하여 볼 수 있다.
따라서 가칭 “공장설립 인 허가 절차규제 간소화를 위한 특례법 (안)”에는 다음과 같은 내용 등이 포함될 수 있다.
내 용 세 부 사 항
3
공장설립계획심의위원 회의 설치
-공장설립에 있어 심 의를 one-stop으로 처 리하는 위원회-
공장설립승인에 관한 사항을 담당함 관계 행정기관과의 이견조정에 관한 사항 그밖에 공장설립에 관하여 필요하다고 인정 되는 사항
4 공장설립계획서 작성 공장설립계획서를 작성하는 것으로 인허가의제 처리사항 등 공장설립 관련 서류를 일원화 함
5 인허가 원스탑서비스제도 공장설립 인허가를 one-stop으로 처리하는 제도 를 도입함
(2) 산업입지 전체를 통할하는 법률 제정안
산업입지와 관련하여서는 공장입지의 두 가지 형태인 개별입지와 계획입지에 대하여 ‘국토계획법’ 및 ‘산업입지법’의 두 가지 법에서 제도와 규제에 대한 역할을 분담하고 있어 일목요연한 제도파악이 불 가능하다. 이에 따라 소관부처도 국토해양부와 지식경제부로 이원화 되어 있어 규제와 지원이 집중되지 못하여 규제의 실효성과 지원의 효율성이 확보되지 못하는 측면이 있으므로 소관사항에 대한 체계정 당성 확보의 측면에서 공장설립의 일련의 과정을 담아내는 특별법의 제정을 고려해 볼 수 있다.
이와 같이 산업입지 전체를 통할하는 법률을 제정할 경우 현재의 관련 법령은 물론이고 각종 고시 훈령 등의 행정법규에 대한 정밀 조사 및 관계 부처의 협의를 통하여 규범이 체계적합성을 갖출 수 있 도록 하여야 한다.
나아가서 관련 결정의 큰 틀은 법률에서 정하더라도 현실에 적합한 규범이 되도록 지방자치단체의 권한을 강화하여 주는 규정을 법률의 내용을 포함시킬 수 있다.
3. 대안 비교
(1) 대안의 공통적 전제
공장설립 규제법제에 대하여 규범론적 분석 및 법사회학적 방법론 을 통하여 평가하여 본 결과 법률, 시행령, 시행규칙 등 법령뿐만 아 니라 고시, 지침, 훈령 등에 흩어져 있는 공장설립 관련 규제법제 전 반에 대하여 규제 근거를 법령 수준에서 제시하여야 할 필요가 있다.
이는 또한 토지에 관련된 규제가 계획법제에서 이루어지는 경우가 많 아 계획을 구체화하는 행정청의 재량이 중앙에 집중되는 현상으로 나 타나고 있다.
공장설립 규제법제에 관한 전문가 의견조사에서도 나타났듯이 중앙 부처의 경우 관련 법령이 충분하다고 답변한 반면에 지방의 실무진들 은 관련 법령이 부족하다고 답변한 것에서 확인할 수 있다. 지자체 소속 전문가들 응답의 대부분은 많은 부처에 산재되어있고 상충되는 경우가 있는 지침 고시 훈령 등을 보지 않아도 될 정도로 통합된 법령의 정비 필요성을 피력하고 있었다. 반면, 중앙정부 소속 전문가 들은 기본적인 규제 근거를 법령에 두는 것으로 족하다는 의견이 가 장 많았고, 현재 위임근거가 불확실한 규정을 법령에 반영하는 것이 필요하다는 의견이 그 뒤를 따르고 있었다.
이와 같은 응답을 볼 때, 지자체 현장에서 민원인들을 접하면서 관 련 법령으로 처리하는데 고충을 겪고 있다는 것을 짐작하게 한다. 따 라서 관련 법령에 대한 총체적 정비가 필요할 것으로 보인다.
Strength(강점) Weakness(약점) 현행 제도하에서 바로 개정 및 시
행가능하여 법제정비가 용이함 관계 부처간의 이견 조정이 용이함
법령체계의 복잡성이 지속됨 법제간의 통일성이 부족함
Opportunity(기회) Threat(위협) 관련 규제법제 별로 정비방안이 제
시되고 있음
절차간소화의 요구가 제시되고 있음
공장설립 여건의 변화로 법제 정비 및 개선 필요성이 지속적으로 제기 될 수 있음
Strength(강점) Weakness(약점) 개별입지의 공장설립 인허가 절차
의 간소화
지방현실에 적합한 공장입지 허가 가능
실질적 상위법령들로 인한 사문화 가능성-예를 들어 국토계획법, 환경 법과의 관계 등
원스탑서비스 도입과 관련한 시스 템 구축에 소요되는 비용
또한 법령에 근거를 두되 인허가를 담당하는 지방자치단체로 그 재 량을 이관하여 주는 것이 현실적합성을 확보하는 하나의 방안이 될 수 있음을 알 수 있다. 즉 지자체의 조례를 통하여 공장설립 관련 법 제의 구체적 적용을 규정하는 것이 정책결정과 집행의 일관성 효율 성 확보의 측면에 도움이 되는 방안이 될 수 있다.
입법 대안의 제시가 어려운 이유로 정확한 기준이 없는 규제 법령 이 산재하여 있다는 것도 평가의 어려움을 가중하고 있다. 추후 입법 자(행정입법 포함)는 합리적인 기준을 찾기 위한 최소한의 노력을 경 주하여야 할 것이다.
(2) 대안별 SWOT 분석 1) 개별 관련 규제법제 정비안
2) 인허가특례법 제정안
Opportunity(기회) Threat(위협) 법률 제정시 체계성 정비 가능
유사한 형태의 법률에 대한 특례법 제정사례 있음
관련 절차 간소화 요구가 높음
부서간 협의도출에의 어려움 체계성정비를 위하여 장시간의 논 의가 필요함
Strength(강점) Weakness(약점) 공장입지 전반에 대한 통일적 법적
용 가능
지방현실에 적합한 공장입지 허가 가능
국토계획법, 환경법 등의 공장설립 관련 규정 전체 정비 가능
집행의 통일성 확보
관련 법령의 방대함으로 인한 어려움 관련 부서간 이견이 클 것으로 예 상됨
Opportunity(기회) Threat(위협) 법률 제정시 체계성 정비 가능
관련 법령에 대한 통일적 정비 필 요성이 지속적으로 제기되고 있음
법령체계성 정비를 위하여 장시간 이 소요됨
토지이용과 관련한 각종 계획법제 의 개정가능성이 상시 존재함 3) 산업입지 통합법 제정안
. 연구의 한계 및 시사점
1. 연구의 한계(1) 시간적 한계
약 6개월간의 연구기간으로 공장설립 관련 규제법제에 대하여 점검 을 하는 것은 시간상의 제약이 있었다. 또한 공장설립과정에 연관되 어 있는 규제법제의 종류가 다양하고 방대한 양이라는 점에서의 한계 이다. 이러한 한계는 다양한 연구방법론을 선택하지 못하게 되는 어
려움으로 연결되기도 하였다. 중요한 현안이며 규제개혁논의가 있을 때마다 공장설립 관련 규제개선의 논의가 지속적으로 제기되고 있는 실정을 감안한다면 중장기적인 관점에서 관련 법제의 개선이 필요하 다고 할 것이다.
(2) 인력적 재정적 한계-비용 편익, 비용 효과 분석 등의 제약 공장설립 규제법제에 대한 입법평가에서 중요한 평가방법으로 고려 되어야 하는 것이 규제에 대한 비용 효과 또는 비용 편익의 분석방 법이다. 이러한 방법론적 고려가 연구원의 인력구성적 한계에 의하여 불가능하였다. 거의 대부분이 법학 전공자로 구성되어 있는 연구원에 서 비용 편익, 비용 효과 분석과 같은 행정학 또는 법경제학적 분 석을 실시하는 것에 어려움이 있었으며, 이에 연구보고서와 관련하여 기 실시되어 있는 비용 편익, 비용 효과 분석 연구를 참고하고자 하였으나 항목이 정확히 일치하는 것을 찾기 어려웠다. 따라서 연구 보고서에서 이를 제시하지 못하였다.
(3) 입법외부기관으로서의 한계
동 연구보고서를 위하여 전문가 의견조사를 실시하는데 그 기간이 약 2개월이 소요되었다. 그럼에도 불구하고 접촉하였던 약 100명의 전 문가 중에서 24명의 답변을 얻는데 그쳤다. 이는 연구원이 입법에 직 접적인 기관이 아니라는 점에서 가지는 한계와 관련이 되어 있다고 할 것이다.
전문가 의견 조사 실시에 있어서 공장설립 규제 법제의 경우 전수 조사가 필요함을 느끼게 되었다. 다종다양한 법령이 연관되어 있는 공장설립 규제법제에 대하여 그 전반적인 손질을 위해서 관련 법제의 문제점을 현장에서 수범자와 호흡하면서 느끼고 있는 지방자치단체의 공장설립인허가 담당공무원을 대상으로 한 전수의견조사를 실시한다면
현재 관련 법제가 가지고 있는 문제점을 가장 쉽게 확인할 수 있을 것 이며, 보다 현실적합성을 갖는 개선방안의 마련이 가능하다.
규제법제에 대한 개정을 준비하는 정부부처에서 이와 같은 전수조사 를 행하는 것은 얼마든지 가능한 일이다. 법제개선을 위한 조사라고 하면 담당공무원의 협조를 얻는 것은 더욱 쉬울 것이다. 이러한 조사 가 스위스 등의 경우에서처럼 의회의 요청에 의하여 이루어지는 경우 라면 그 결과확보에 대한 기대는 더욱 커질 수 있다. 그와 같은 요청 은 정부에 법률안 제안권을 주고 있는 우리나라의 경우에 입법부가 입 법자의 법률개선의무를 충실히 수행하는 하나의 방안이 될 수 있다.
수범자 실태조사에 있어서도 연구주체가 입법자가 아니고 또한 입 법기관의 의뢰를 받아 진행하는 작업이 아닌 관계로 가지는 한계가 있다. 공장설립 규제법제가 특히 토지의 이용과 깊은 관련이 있기 때 문에 구체적인 개선방안을 수범자를 대상으로 직접 확인하는데 한계 를 가질 수밖에 없다는 점이다. 구체적인 개선안이 지가상승으로 연 결될 수 있어 특정 지역 또는 특정 집단을 위한 연구가 될 수 있다는 점에서 수범자 실태조사가 포괄적인 질문들로 구성되었다는 한계를 가지고 있다.
2. 시사점
입법은 대개 법률가들에 의하여 이루어지지만 입법평가는 법률가들 로만은 분명한 한계를 가진다. 입법평가의 계획 및 구체적인 실현은 사회과학 및 자연과학적 지식을 필요로 함은 분명한 사실이다. 이러 한 지식의 경우에는 정부 내의 관련 부처 내지 대학 연구기관 전문 컨설턴트 등이 제공할 수 있다.
물론 모든 법령에 대한 입법평가가 비용 편익분석 또는 비용 효 과 분석을 통해서만 이루어지는 것은 아니다. 측정불가능하거나 측정 하기 어려운 편익이나 효과가 있다는 점에서 비용 편익, 비용 효과
분석이 한계를 가진다는 점을 2007년 정부규제영향분석서에 대한 국 회예산정책처의 평가에서도 확인할 수 있다. 그럼에도 불구하고 규제 법제에 대한 입법평가의 경우 규제 기준의 합리성 객관성 확보가 우 선적 과제가 되므로 이와 같은 방법론의 선택 및 수행이 필요하다고 할 것이다. 모든 입법에 요구되는 것이겠지만 규제와 관련되어 있는 규범의 경우 특히나 합리성을 갖지 아니한 경우 이를 수용하는데 있 어 괴리를 가질 수밖에 없다. 입법에 있어서 합리적인 기준 제시라는 좋은 법률에의 요청 또는 고품질 입법에의 요구가 충족되도록 하기 위한 하나의 방안으로써 입법평가가 의미를 가질 수밖에 없는 이유가 여기에 있다.
스위스의 경우 해마다 약 40여건의 입법평가가 수행되고 있는데, 그 중 절반 정도는 의회가 법에 신설한 평가조항에 의해서, 의회의 구체 적인 요청에 의해서, 또는 행정감독위원회 또는 스위스 연방감사원에 대한 의회의 명령에서 시작된다. 중요 평가 중 2/3는 연방 관청들이 대개 대학이나 전문 컨설턴트에게 맡겨 수행하고 나머지의 평가는 연 방감사원 및 행정감독위원회가 수행한다.7) 스위스의 이와 같은 사례 에서처럼 의회에서 정부입법안에 대하여 평가서를 함께 제출하도록 요구하는 것도 하나의 방법이 될 수 있다. 종국적으로는 의원입법에 대해서도 입법평가서의 제출이 질 높은 입법을 확보하는 좋은 방안이 될 수 있을 것이다.
또한 의회가 입법평가를 명하는 경우에 특정주제에 대하여는 관련 전문가들로 구성된 Task Force를 구성하여 실시하도록 할 필요가 있 다. 공장설립 규제법제와 같이 여러 부처에 관계되어 있는 법령에 대 한 검토에 특히 효과적인 방안이 될 것으로 생각된다. 비용 편익, 비 용 효과 분석 등 연구방법론이 보다 현실에 적합성을 갖는 결과물을
7) 자세한 것은 한국법제연구원, “유럽입법평가제도에 대한 사례연구”, 2008년 7월, 국제학술대회 발표문, 113면 이하 참조.
내놓기 위해서도 학제간 연구가 필수적이라고 할 것이다.
정리하자면 우리 입법 과정에서 입법의 근거가 제시되는 경우가 드 물어 그 합리성 객관성에 대한 논란이 항시 있어왔음을 생각해볼 때, 규제는 물론이고 규제를 담고 있는 입법 및 입법전반에 대한 품 질 향상을 위하여 객관화, 과학화, 합리화의 요청을 받아들여야 하는 시점에 와 있으며 입법평가의 제도화를 통하여 입법품질 향상을 기대 할 수 있을 것이다.
국문요약
··· 3Abstract
··· 5제 1 장 공장설립 규제법제에 관한 입법평가 의 개요
··· 41 제 1 절 입법평가의 필요성 및 목적··· 41 . 입법평가의 필요성 ··· 41 . 입법평가의 목적 ··· 46 제 2 절 입법평가의 대상··· 48 . 공장설립규제맵(개별입지)에 따른 입법평가 대상 법령 ··· 48 . 입법평가 대상 법령 ··· 52 제 3 절 입법평가의 방법론··· 56 . 규범론적 분석 ··· 58 . 전문가 의견조사 및 수범자 실태조사 ··· 61 . 비용 편익/비용 효과 분석 ··· 63제 2 장 입법평가의 대상으로서의 공장설립 규제법제
··· 69 제 1 절 공장의 개념 및 공장 설립 개관··· 69 . 공장의 개념 ··· 69 . 공장 설립 ··· 75 . 공장 입지 ··· 76 . 공장설립 승인 ··· 101제 2 절 공장 관련 법제··· 112 . 공장 설립 관련 법령 개관 ··· 112 . 공장 설립 관련 훈령 고시 지침 등 ··· 165 제 3 절 공장설립 관련 주요 규제제도··· 174 . 규제일반론 ··· 174 . 공장설립 법제의 주요 규제 내용 ··· 177 . 공장설립 규제법제의 문제점 ··· 182
제 3 장 공장설립 규제법제에 관한 입법평가
··· 191 제 1 절 규범론적 분석··· 191 . 규범론적 분석 1-법령 연혁 조사 ··· 192 . 규범론적 분석 2-체계적합성 분석 ··· 199 제 2 절 전문가조사 및 실태조사··· 207 . 전문가 의견조사 ··· 207 . 수범자 실태조사 ··· 256 . 전문가 의견조사와 수범자 실태조사 비교 분석 ··· 294제 4 장 대안 및 권고
··· 299 제 1 절 대안 제시 A : 개별 규제 법령 개정안··· 299 . 종합 의견 ··· 299 . 개별 관련 규제별 대안 ··· 305 제 2 절 대안 제시 B : 공장관련 규제법(특별법) 제정안··· 321 . 종합의견 ··· 321. 산업입지 전체를 통할하는 법률 제정안 ··· 323 제 3 절 대안 비교··· 324 . 대안의 공통적 전제 ··· 324 . 대안별 SWOT 분석 ··· 326
참 고 문 헌
··· 329부 록
부록 1. 공장설립 관련 규제 법령··· 343 1. 제1단계 : 사업계획수립단계 ··· 343 2. 제2단계 : 입지선정 및 부지확보의 단계 ··· 350 3. 공장설립/창업계획승인단계 ··· 435 4. 그밖의 공장설립 관련 법제 - 인허가의제제도 ··· 451 부록 2. 수범자 대상 실태조사 설문지··· 455 부록 3. 수범자 대상 실태조사 결과표··· 465
