토지와 주택 제 3 편
제 6 장 토지시장과 토지정책 이론
제 7 장 우리나라 토지문제와 토지정책
도시경제
주택
제 8 장 주택시장과 주택정책이론
제 9 장 우리나라 주택문제와 주택정책
제 10 장 부동산과 거시경제
제 7 장
우리나라 토지문제와 토지정책
제
7장
우리나라토지문제와
주택
우리나라의 토지문제로 흔히 지가가 너무 높고 상승률이 높다는 점, 토지 소유와 토
지에서 발생하는 불로소득이 일부계층에 편중되어 있다는 점, 그리고 ‘토지투기’ 등이
지적된다. 이 절에서는 먼저 우리나라 도시 토지가격의 상승원인을 토지에 대한 불합
리한 과세, 토지이용규제 등의 관점에서 규명하고 토지소유의 편중과 지가상승에 따
른 분배악화 문제에 대해 설명한다. 다음으로 토지투기와 거품논쟁에 대한 경제학적
의미를 제시한다. 끝으로 투기억제를 기조로 한 토지정책의 전개과정을 설명하고 향
후 정책과제를 정리한다.
1.1 문제
1. 우리나라의 지가추이와 결정요인
⇒ 우리나라 지가 상승률은 순환을 반복해 왔으며 순환의 진폭은 점차 작아지고 있다.
→ 우리나라 땅값은 외국에 비해 높을 뿐 아니라 상승률도 매우 높다.
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1.2 지가에 영향을 주는 요인
① 부동산 시장의 여건(주택경기, 건축허가 면적 변화 등)
② 전반적인 거시경제 여건(총통화증가율, 주가상승률 변화 등)
③ 정부정책(토지에 대한 과세, 토지이용 규제 등)
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2. 토지에 대한 과세
1. 취득단계 : ①취득세 ②등록세
* 우리나라 토지관련 세금
→ 지가 상승률이 주어져 있을 때 토지에 대한 각종 세금부담은 자산으로서의 토지 수요를 결정하는 중요변수
2. 보유단계 : ①종합토지세 ②도시계획세
3. 개발단계 : ①개발부담금 ②대체농지조성비∙대체조림비 ③농지전용부담금∙산지전용부담금 4. 이전단계 : ①양도소득세 ②상속세 ③증여세 (①, ②, ③은 국세)
⇒ 전체적으로 부동산 관련 세금징수액이 크게 증가하는 추세
* 토지와 건물분 재산세를 포함한 우리나라의 부동산관련 부유과세 부담은 외국(일본∙
대만)의 절반수준으로 낮은 반면, 부동산 관련 거래과세는 일본의 6배, 대만의 4배를 초과 하였다.
∵ 우리나라의 토지에 관련한 보유과세 부담이 낮은 이유는 종합토지세의 ‘과표현실화율’이 낮기 때문
• 과표 : 종합토지세를 부과할 때 세액을 산정하는 기준이 되는 지가
• 과표현실화율 : 공시지가에 대한 종합토지세 과표의 백분율
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3. 토지이용 규제와 가용토지의 공급
1. 우리나라는 인구에 비해 국토의 절대 면적이 작다.
• 토지가격도 다른 재화의 가격과 마찬가지로 시장 수요공급의 원리에 의해 결정
→ 농지∙임야를 도시용도로 전환하여 토지의 물리적 공급량을 늘리는 길이 막혀있다.
2. 엄격한 토지이용규제는 가용토지 공급을 저지 ⇒ 지가상승
* 가용토지 공급이 제한되어 있는 두 원인
• 국토의 물리적 면적을 증가시키는 것은 거의 불가능(예; 간척, 매립)하지만, 토지시장이 정상적으로 작동하는 나라에서는 도시외곽의 농지 및 개발가능한 임야의 전용을 통해 토 지 수요의 증가에 대응할 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 토지의 용도 전환이 엄격하게 규제∙제한되어 도시용 토지공급이 신축적으로 증가할 수 없다.
* 우리나라의 경우
공공부문이 신규 택지공급을 주도하고 있어 공급규모도 작고 공급되는 토지의 입지가 민간에 의해 공급되는 경우에 비해 수요와 일치할 가능성이 희박하다.
* 우리나라의 토지이용은 용도지역지구제(zoning system)에 의해 규제
⇒ 용도지역을 ‘도시지역∙준도시지역∙농림지역∙자연환경지역∙보전지역’의 6개로 구분 지정
→ 이러한 용도지역지구 지정을 토대로 농지와 임야를 도시용도로 전용하는 행위는 엄격하게 규제하고 있다.
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4. 토지소유 및 자본이득 분배의 편중
⇒ 토지시장 독과점 우려(토지소유자들이 담합하여 토지시장의 경쟁성 저해 우려) ⇒ 증거없음
* 토지소유가 편중되어 있다.
소득누적 백분율(%)
24 17
O 50
100
인구누적백분율(%) A
B
①
②
③
③근로소득+재산소득+자본이득
①근로소득
②근로소득+재산소득
우리나라의 근로소득, 재산소득, 자본이득을 고려한 로렌즈곡선(1988)
• 로렌즈곡선이 대각선으로부터 멀어질수록 (소득)분배가 불균등해짐.
• A : 우리나라 인구를 소득이 낮은 사람부터 높은 사람의 순서로 배열했을 때 인구의 하위 50%가 전체 근로소득의 24%를 차 지 한다는 사실을 보여줌
• B : 이자 및 배당소득과 토지로부터의 자본 이득을 고려할 때 인구의 하위 50%가 차지하는 전체 소득의 비중은 17%로 하락
⇒ 우리나라의 분배문제의 핵심은 자산소득, 그 중에서도 지가상승에서 비롯되는 자본이득의 편중에 있다.
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5. 토지투기와거품
1. 투기
→ 우리나라의 토지 및 주택문제와 정책을 논의하는데 있어 가장 중요
2. 토지투기
어떤 재화의 소비로부터 나오는 편익을 얻기 위해서가 아니라 미래의 가격상승을 기대하고 재화를 되팔려는 목적으로 구입하는 행위
토지를 개발하거나 생산요소로 사용하려는 의도 없이 사고 파는 행위 3. 투기꾼
① 필요 이상으로 토지나 주택을 많이 보유하고 있는 사람이나 기업
② 부동산을 자주 사고 파는 사람이나 기업
③ 거짓정보를 이용하여 거래질서를 왜곡시키는 사람이나 기업
* 우리나라 투자자들이 금융자산에 비해 수익률이 매우 높았던 부동산을 선호하는 것은 당연한 선택
⇒ 우리나라에서 투기가 중요한 문제로 인식되는 이유
① 부동산 투기가 가격상승의 주범이라는 견해
② 토지로부터 발생하는 막대한 자본이득 혹은 불로소득을 투기꾼이 차지
③ 투기꾼들이 불법∙탈법을 일삼아 세금을 내지 않으며 과소비를 조장
⇒ 정부나 언론∙일반여론은 ‘부동산 문제’를 해결하기 위한 지름길이 ‘투기근절’이라고 오인
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4. 투기억제
* 토지투기의 순기능
가용토지 공급을 늘리고, 토지의 인위적 희소성을 야기하는 근본원인을 제거하지 않는 한
‘투기억제’ 불가능
① 현재의 개발수익성보다 장래의 개발 수익성이 큰 경우 토지를 미개발 상태로 방치하는 행위는 장기적으로 희소한 토지자원의 효율적 이용을 촉진시킨다.
② 투기자들은 미래의 가격변동에서 비롯되는 위험을 흡수하고 보다 나은 시장정보를 제공 함으로써 가격변동폭을 안정시킨다.
* 자기실현적 예언(self-fulfilling prophecy)
부동산 가격이 상승하는 것을 보고 경제주체들이 앞으로 가격이 더 상승할 것을 기대하여 부동산을 구입하면 실제로 가격이 큰 폭으로 오르게 되는 현상
* 정상적인 경우 자산가격은 그 자산으로부터 예상되는 수익의 현재가치, 즉 시장기본가치 (market fundamental)에 의해 결정.
* 거품(bubble)
사람들이 앞으로 어느 자산의 가격이 오를 것이라고 믿기 때문에 그 자산의 가격이 시장기본 가치보다 높게 형성되는 현상
- 거품의 존재를 입증하기 위해서는 시장기본가치를 정확하게 식별해야 한다.
* 우리나라의 경우 70’s~80‘s 후반까지 거품이 있었으나 90’s 지가∙주택가격이 안정되고 특히 IMF 사태로 지가와 주택가격이 크게 하락함에 따라 거품은 제거된 것으로 추정된다.
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6. 토지정책의 문제점과 정책과제
1. 우리나라 토지정책의 기조
2. ‘지가안정’과 ‘투기억제’를 토지정책의 중간목표로 받아들인다 해도 우리나라의 토지정책수단 들은 성공할 가능성이 매우 희박하고 오히려 ‘효율과 형평’이라는 궁극적 목적을 저해하는 부 작용을 안고 있다.
투기억제를 통한 지가안정(부동산 시장 상황에 따라 투기억제 대책이 간헐적으로 완화)
예) 공영택지개발제도
→ ‘지가안정’이 토지정책의 목표로 타당한가?
토지정책의 궁극적인 목표는 가격자체를 목표로 하거나 특정행위를 응징하는 투기억제 보다는 국민의 주거생활을 안정∙향상 시키고 기업의 생산활동을 지원하며 가능한 범위 내에서 ‘분배의 형평’을 추구하는데 두어야 한다.
취지 : 토지의 ‘실수요자’에게 택지를 저렴한 가격에 공급한다.
영향 : 민간에 의한 택지개발과 개발가능한 토지에 대한 시장을 실질적으로 제약
⇒ 공급이 극도로 비탄력적
혜택 : 저 소득층이 아닌 중산층 이상의 최초 주택구입자에게 혜택이 귀착 ⇒ 형평저해 공개념법(택지소유상한제, 토지초과이득세 등)
⇒ 유휴지에 대한 징벌적 중과세 ⇒ 부작용 ⇒ 폐지(효율의 어느정도 회복 기대)
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3. 정책과제
① 우리 국토는 인구에 비해 좁고 자연적 제약이 많아 가용지를 효율적으로 사용하는 것이 매우 중요 ⇒ 토지이용규제의 합리화를 지속적으로 추진
② 일차적으로 도시용 토지의 공급 확대가 필요하지만 절대적인 공급확대에 못지 않게 중요 한 것은 수요가 있는 곳에 공급이 이루어지도록 하는 일
⇒ 택지개발에 민간부문의 참여를 확대하는 방안이 고려
③ 토지이용규제 완화가 환경파괴를 야기할 것이라는 우려
환경보전을 위해서는 토지이용규제나 입지규제보다는 환경오염행위 자체에 대한 직∙간접 규제가 훨씬 효과적
⇒ 토지이용에 대한 규제권한은 가능한한 중앙정부로부터 지방정부로 이양하여 지역 수 요 특성에 부합하는 개발과 환경보전이 이루어지도록 유도
* 토지를 둘러싼 갈등의 근본원인 : 지가상승으로 인한 자본이득이 분배를 악화시킨다.
- 자본주의 경제체제에서 토지소유 자체를 제한하는 것은 불가능하며 물리적 규제를 통해
‘투기억제’, ‘지가안정(지가상승 방지)’ 등을 실현하는 것은 현실적으로 불가능
⊙ 해결책 : 1. 가용토지 공급의 확대 ⇒ 지가상승 압력 해제 2. 세제의 합리화 ⇒ 자본이득의 집중 완화
• 우리나라의 토지관련 조세는 대부분 ‘공시지가’를 기준으로 부과되므로 공시지가의 정확한 평가가 매우 중요
⊙ 공시지가의 정확한 평가를 위한 방안
1. 표준지의 합리적 선정 2. 감정평가사의 증원 3. 업무전문성 및 지역전문성의 제고 4. 비준표의 합리적 운영
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1. 가장 중요한 목표 – 도시의 무질서한 확산을 방지
2. 외부효과 ①가용토지의 공급제한 – 도시 지가 및 주택가격의 상승
②도시 와곽의 개발 – 통근거리의 증가, 교통비용 및 환경오염, 교통시설 등 사회간접지원 건설비용 증가
3. 외부효과로 인한 사회적 비용을 상쇄할 정도로 도시확산 방지의 이득이 큰가?
* t기일 때 시장기본가치 F
t, 토지의 실제가격 P
tFt = Pt + Bt ⇔ Bt = Ft + Pt
* 꺼품의 크기가 크다는 것은 Ft값이 크거나, Pt값이 낮음을 의미
→ 거품이 크다는 것은 재화∙자산의 예상되는 수익의 현재가치가 크거나, 재화∙자산의 실제 가격이 낮음을 의미
* GNP대비 지가 총액 비율
우리나라 사람들만의 국내총생산에 대비하여 건교부∙감정평가원에서 공시한 지가총액의 합에 대한 비율
① 토지의 희소성을 설명해주는 개념
② 한 나라의 국토개발추이를 설명하는 지표
토지가 개발되면 될 수록 그 토지와 인근 토지의 부가가치∙기대수익의 영향으로 지가상승
⇒ 비율 상승
* PIR(price-to-income ratio) : 주택구입능력
주택가격의 중간값이 연간 가계소득의 중간값의 몇 배인가 나타내는 주택구입능력을 표시하는 지표
